新常态下现代化大学社会协同治理探究

(湖南大学 湖南 长沙 410012)

“新常态”的基本含义是指由过去的状态向一种新的、相对稳定的常态的转变，是经济发展历程中一个优化、调整、转型和升级并行的过程。社会治理新常态紧紧围绕多元治理的改革创新诉求，注重社会团体和社会组织的作用，引导社会力量参与社会治理并逐步拓展与深化。新形势下以多元共治和依法治理为特征的现代大学治理正在成为高等教育管理的新常态，大学治理体系和能力现代化的任务艰巨，迫切需要改进与革新治理方式以应对时代需求。

一、新常态下社会力量参与大学治理的动力透析

(一)治理理念的更新

罗伯特·罗茨认为，“治理标志着政府管理含义发生变化，指的是一种新的管理过程，或者是一种改变了的有序统治状态，或者是一种新的社会管理方式”。当今世界主要国家和地区的大学都在不同程度地由传统的学术治理模式转型为共同治理模式。大学组织拥有较高的自由度去设计和更新自身发展模式，治理观念自然由行政理念转向治理理念、由责任观念转向互动观念、由政府管理理念转向现代社会治理理念。这种治理理念的更新就是重视“过程”，鼓励“调和”，兼顾“多元”，注重“互动”，强调非正式权威以及不同权力主体之间决策权配置的合理性，利用合理的决策权配置模式以提高高校治理绩效。

(二)市场机制的推动

后工业时代现代大学的“商业模式”发展特征已广泛渗透到地方、国际或全球化合作与研究中。新常态下传统直线性、单项度的高等教育管理模式已经满足不了发展需要。市场机制作用下大学组织的运行模式包括入学管理、内部财务管理、内外决策支持和新闻报道等均开始发生改变。同时，诸多企业或是商业组织机构依靠大学的科研知识产出成果，尤其是技术创新、高级培训来获得可持续发展，越来越关注大学的管理及其研究机构所提供的服务。对大学自身而言，在市场化程度不断加深的进程中下或是感觉到自身的威胁，或是发掘新的发展机遇，寻求财政支持以维持自身运营，迫切需要挑战治理方式，思考如何去发展、服务谁、教什么等业务问题。

(三)多元利益格局的形成

在我国高等教育大众化带来的规模扩张背景下，市场的力量和社会的力量逐步介入到大学中来。大学组织发展成典型的利益相关者组织，通过分析其利益结构，其利益相关者主要包括学生及家长、教师及管理人员、投资者、研究人员、工商企业、党及政府部门的相关人员等等。依据公共选择理论的“经济人”假设，所有组织或者个人均为自身利益的最大化追求者。面对逐步分化的多元利益格局，大学治理必须建立一套政府、高校以及外部社会力量三者间的制度化合作伙伴关系，由此回应外部利益诉求，权衡和调节各种利益冲突，到达与社会环境相融合、满足社会变化的要求。

三、新常态下社会力量参与大学治理的价值取向

实现大学“善治”的时代目标，治理布局的价值取向和价值诉求凸显得尤为重要。有效的治理机制离不开各治理主体之间的责任权利布局、分配及其协调，只有遵守契约、保障利益、良性互动，政府、大学和社会三者形成平衡稳定的合作伙伴关系。这种价值诉求既体现大学对国家和社会利益责任担当的正义性诉求，有依法依章办教办事保障大学自治、学术自由的法治性诉求，还有对当前大学治理多元参与互利共赢的民主性诉求以及丰富和拓展社会主体参与大学治理方式与渠道的创新性诉求。

(一)民主诉求：多元参与的开放治理理念

只有从以社会为本的现代精神出发，才能在大学治理决策权与管理权的分配中有效表达社会价值诉求，在公共服务领域实现“公共善”。首先，防止因科层制作用过度以及管理取向太强导致“内部人控制”问题的出现，需要通过多元权力主体参与的方式才能有效的将专制和代理风险扼杀在摇篮内。其次，原有的封闭制度体系和单一型的教育资源获取途径只会直接阻碍大学治理现代化的进程，必须以开放的思想建立协同发展的双边关系各种资源得到有效配置。另外，大学需要外部利益者的监督。外部利益相关者的参与能创造出一种开放的发展氛围，介入大学治理并发挥评价、监督和鞭策作用，才能兼顾到外部因素的影响，由此改变传统高等教育单中心化、泛行政化的特点。

(二)法治诉求：权责明晰的完整治理构架

“法治是善治的基本要求和保障，没有建立在法之上的社会程序，就没有善治”。法治诉求的实质是以法治代替人治，将现代“契约”精神视为现代大学治理的核心理念，这种法治诉求具体表现为在合法性制度框架下，推崇一种重视多元主体利益的契约诉求。在组织运作过程中，权利的合理划分与配置是确保权力健康运作的前提。责任影响权力，权力肩负着责任，二者始终处在不断博弈的状态。新常态下现代大学制度建设不仅涉及“中央—地方—学校”纵向度的权利分配问题，而且涉及“政府—社会—学校”横向度的权责划分，尤其是大学外部治理环境中社会相关利益主体与大学组织内部的权责配置。发挥社会力量的效能前提条件之一是划分明晰的权责边界，由此才能保证治理程序和过程的透明公开，确保办学中权利与责任的妥善分配与处置。

(三)公平诉求：互利共赢的协同治理格局

新形势下公民社会的逐步成熟，公民与社会组织参与的动力与活力都将被大大激发。大学处在多元利益主体的治理环境中，必须重视和保障各主体的合理权益，构建以“公平互利共赢”为取向的协同治理格局。一方面，遵循社会公共利益最大化的宗旨。从功能论的角度出发，大学的基本功能包括提供高等教育这种公共物品，由此培养人才、科学研究以及服务社会，积极与行业、企业合作共建，实现资源共享、公平互利的合作双赢局面大学发展的必由之路。另一方面，大学亟待丰富社会服务功能。为了更多的捐资援助，现代大学必须重视在高校人才输出、师资引入、办学发展等活动中与社会力量的互动与交流。高等教育需要顾客(学生及其家长)经济部门、企业组织、传播媒介、专业协会以及社区的广泛参与，积极汲取建设性的意见，学校专业设置、科学研究和人才培养规格也需要考虑社会的要求。

(四)创新诉求：系统健全的配套治理方式

新一轮科技革命与产业变革正在蓬勃兴起，在“互联网+”和“中国制造2025”等国家重大战略需求召唤下，高校已成为助推国家创新驱动发展的中坚力量。一方面，治理理念的革新。大学创新发展需要以问题为导向，打破常规、整合力量、协同推进以应对时代发展的需求。另一方面，治理方式的创新。大学治理现代化进程中，我国在引入社会力量参与高校治理的方式与途径方面展开了广泛实践和尝试，但当前我国在引入社会主体参与高校治理的建设尚处于初步阶段，社会力量在高校治理层面的责任意识与主体意识淡薄。由此，建立高度发达的监督、评估、决策咨询中介机构，拓展社会力量参与高校治理的渠道，丰富和革新外部利益相关者参与大学治理的内容和方式尤为重要。

三、新常态下社会力量参与大学治理的困境与成因分析

传统自上而下单向度的“社会管理”模式己经难以适应时代的新形势与新挑战，必须构建新型治理格局与框架，以应对大学治理能力现代化和构建现代大学制度的时代任务。然而当前我国社会转型过程中，尚未对外部社会力量的发展在制度层面上给予充分的帮助与支持，外部社会力量的积极作用被搁置，难以发挥实效。

(一)当前社会参与大学治理现状与问题

(1)高校管理体制改革逐步推进。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》提出：“扩大社会合作，探索建立高等学校理事会或董事会，健全社会支持和监督学校发展的长效机制。”近年实施的高校管理体制改革致力于打破传统上行政主导的大学治理形态，注重“中央—地方—学校”纵向层面的权利分配问题，但却未充分关注“政府—社会—学校”横向层面的协调处理，导致三者关系未得到妥善地调整。社会力量参与高等教育的权力分配与运用、行为规范、参与渠道等均不明确，社会大众的权力没有保障和行使的空间。

(2)配套制度规章亟待完善。就整个政策环境而言，大多数社会组织缺乏获得政府实质性支持的政策渠道，基本上处于无人监管的状态。当前与社会组织有关的条例大体可以分为两类，一类是教育领域的管理法规或条例，如《教育法》、《高等教育法》等；另一类是是社会组织管理条例，如《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《社会团体登记管理条例》以及《基金会管理条例》等。关于社会组织或专业协会的具体性质、职能范围、权责及相关保障、救济措施的规定内容模糊，法律依据不清，可操作性较低，已经成为社会组织发展和大学治理创新的制度障碍。

(3)社会组织的生存与成长步履艰难。近年来我国部分省份先后成立了中介性组织参与大学评估与治理，承担了部分政府委托的教育评估或者政策制定等职能，但是这些组织独立性弱，并不能代表纯粹的社会力量，均属于依托官方行政资源的“红顶中介机构”。就组织参与大学治理情况而言，呈现出参与渠道狭窄化、参与时效短暂化、参与面点状化等特点，这类社会组织的参与呈现出明显的间接性、浅层性以及局部性。

(二)社会力量参与大学治理的困境分析

(1)配套政策维度困境。现实中社会参与高校治理的权力分配与运用、行为规范、参与渠道与方式等整体参与机制的建设尚不健全，教育评估机构动力机制与竞争机制尚不健全、绩效评估标准不系统。另外配套的相关信托基金、扶持公益性教育基金的金融政策、政府号召公民与企业捐赠教育的税收优惠政策建设力度较弱，社会投资者参与高校治理的积极性直接受到影响。

(2)组织监督维度困境。高等教育改革实施“政校分开”、“扩大高校办学自主权”的过程中，教育管理体制的改革强调政府行政权力的松绑，间接忽视了对社会第三部门、高校等非营利组织所应承担的责任与义务的监管，由此形成的权责配置失衡、监管缺失的组织监督效率困境，直接影响社会组织的独立性、客观性和公正性，降低了社会组织公共服务的质量。

(3)价值取向维度困境。一方面，知识经济快速发展的背景下，社会从大学不断吸取先进思想、创造发明和高素质人才来满足当前社会需要。社会经济性组织为获得最大经济效益需要高水准的知识性人才，前沿的新兴科学理论和技术。另一方面，大学发展有其自身内在发展逻辑，强调个体意识、主体意识、自由与平等意识的独立自主属性是大学的灵魂属性，即表现为大学追求社会公共利益最大化，而部分社会组织和企业追求自身利益最大化，社会对于大学的直接参与度较低、积极性较弱。

(4)市场维度困境。目前我国社会企业投资大学的人数、资金和规模十分有限，非营利的第三部门组织及中介性组织数量少，大多社会组织资本累积较弱或因公益性补偿不足而陷入经营困境。主要原因是高等教育的资源效益不明显，社会参与大学治理的需求不足，大学与社会相关利益群体间并未形成制度化、常规化的合作联系。

(三)社会力量参与大学治理的困境诱导因素

(1)制度与规章因素：包括通过法律法规调整权利和义务关系，权力分配与行使空间、行为规范、参与渠道，对不同利益话语权展开的权威性、规范性调整，具体涉及到社会力量参与高校治理的政策法规、市场准入政策，以及政府购买服务、政府补贴章程与风险管控制度等。

(2)组织内外运行的信用因素：包括多元利益主体权力的权责配置格局、中介组织的公正性强弱等。外部社会组织对高校资金、资源使用的知情权、决策参与权、教育行政权，以及社会组织内部评估标准体系和绩效评价的建设，大学的行业管理权与评价权与质询权的分配。

(3)经济与信息因素：包括相关中介服务的审计、评估需求与项目收益、教育中介主体培育与竞争状况等。放宽市场准入，使各方共享权力、物质和信息资源，能有效刺激社会需求，增强社会力量与高校的合作意愿并解决动力不足的问题。

四、新常态社会协同参与大学治理的机制探索

社会协同参与已成为大学治理现代化的重要外部诉求。基于如何发挥社会参与现代大学治理的效能，必须建立健全完整的治理机制以解决现行制度壁垒、权责利益失衡、监管缺失等问题，创造一个满意的管理决策程序和战略选择以推进大学治理体系与能力现代化进程，实现跨越式发展。

(一)完善协商参与机制

社会力量参与大学治理的核心环节是分享决策权与话语权。高校治理中，理事会制度是将社会力量作为一项权力主体纳入高校治理、参与决策、提升社会协同治理能力的有效途径。我们可以在借鉴国际经验的基础上，循序渐进地探索出适用于我国国情、符合中国特色的理事会制度。第一，增强理事会的决策咨询职能和监督评估职能。加强与社会力量的双边资源互换，同时健全对学校内部办学与管理活动的监督与评估机制。第二，打造科学的组织构架，提升利益主体的代表性和均衡性。吸收社会专业协会或组织参与大学内部决策制定和执行过程，增强决策的科学性与全面性。尤其要重视社区成员、家长、资助单位、教职工以及学生等外部社会力量。第三，完善运行方式与领导方式，规范议事章程，强化监管职能。进一步规范和细化理事会章程，确保理事会成员权责划分明晰、权力与责任统一，逐步建立“党委领导、社会参与”的理事长领导体制。

(二)发展教学质量互动反馈机制

随着新媒体与自媒体的快速发展，现代信息技术提供了多途径、多视角的参与方式，为社会有效介入大学治理提供了方式选择和技术保障。一方面，强化信息的整合与共享，增强高校治理的公开透明度。通过教育与科研机构平台整合大学相关机构信息，增加大学信息搜寻、共享以及沟通，将高校管理决策信息及时对社会公开，全方位促进高校管理的民主化。另一方面，大力吸引社会力量民主监督，促进高等教育质量的提升。大学必须坚持以人为本、为社会服务的治理导向，把适应外部经济社会发展需要与自身社会服务治理相结合。通过培养多元社会参与主体、拟定科学质量监控标准以及拓宽互动内容和方式，虚心接受来自外部治理环境的批评与建议，公开透明地报告组织发展中的困难与不足，不断加深社会参与大学治理的频度、深度和广度。

(三)健全社会组织行动管理机制

只有打破传统意义层面“大政府，小社会”的管理模式，建立和完善社会组织的行动管理机制，才能适应当前新常态下社会结构所面临的新变化，才能满足社会发展的新需求。首先，建立规范的准入—退出机制。逐渐放宽高等教育市场，将外部民间资本引入高等教育市场，调动外部利益相关者的主观能动性，支持教育中介组织的建立和成长，培育各种类别的中介机构。其次，完善法律保障体系。出台明晰的规范文件厘清现有机构的性质，鼓励、引导和保护更多的社会中介组织或行业协会参与高校治理。再次，政府的适当介入。通过行政合同关系简化教育中介组织建立的审批等程序，通过各种政策优惠在适当时机对社会组织进行必要的财力支持。社会组织在参与高等教育治理过程中，应该注意减少行政干预，重点扶持教育评估中介机构、教育咨询与服务机构、人才和信息交流中介机构以及教育拨款中介组织等机构。

(四)引入第三方专业评估机制

专业的第三方评价组织专业性强，官办性较弱，能有效增强评价工作的客观性与准确性。第三方评估是大学治理的一种外部评价制衡机制，能有效反映现代大学治理的科学度与成熟度，引入科学的第三方专业评价是完善现代大学治理制度的重要基础。第一，积极培育第三方评估组织主体。发现和培养具有专业评估技能和经验的专家和组织，推进社会评估组织的制度环境和社会环境建设，构建有力的第三方社会评估网络。第二，优化评估流程。将以往由第三方专业评估组织主导的评估模式转变为高校的主动参与评估，并积极推动评估报告的应用与转化。第三，增强第三方评价组织的独立性与公正性。采取积极的措施调整管理现状，尽可能的避免教育部承担“国际足联官员”与直接裁判员的责任。制定高效的管理制度与服务规章，积极营造良好的外部环境孕育大量国家级、地区级的专业评估组织。

五、结语

现代社会的知识经济发展以及经济新常态，使得我国当下大学治理既面临机遇由面对挑战。现代化大学作为高端人才培养和技术创新的主阵地，只有顺应社会治理现代化的时代诉求，变过去单中心治理的不利局面，整合和发挥各类社会要素的功能优势中以最大限度地增进公共利益，才能推进社会有序发展。新的形势，迫切要求高等教育创新治理思路，顺应时代新诉求，培育和扶持独立自主的外部社会力量，完善多元协同治理机制。由此，进一步增强社会服务功能，更加深入地参与经济社会发展中来，参与改革发展的时代大浪潮中来。

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