我国群体性纠纷解决机制的反思与重构

(燕山大学文法学院 河北 秦皇岛 066000)

当前，我国正处于全面建成小康社会的关键时期，群体性纠纷日益增长，如何运用各种手段解决带有集中性、政治性特点的群体性纠纷成为当务之急。本文将从不同角度进行分析，找准解决群体性纠纷的研究方向，从而提出精确化建议。

一、群体性纠纷概说

一提到“纠纷”，人们就会想到与冲突有关，而冲突也就意味着矛盾的产生，意味着某种社会关系会在利益冲突中失去平衡，甚至达到决裂状态，其本质可归结为利益冲突。对于群体性纠纷的定义，众说纷坛，理论界尚无定论，徐昕教授认为“群体性纠纷是指一方或多方当事人人数众多的纠纷，其中规模较大、突发性强、造成一定社会影响，干扰社会正常秩序的一类激烈冲突，即为群体性事件[1]；汤维建在其著作《群体性纠纷解决机制论》中将群体性纠纷定义为“纠纷主体一方或多方在多人以上的特殊性社会纠纷；或者说，一方或多方在人数众多的情况下，相互之间坚持对某个法律价值物的公然对抗[2]”。笔者认为，群体性纠纷是指由十人或十人以上组成的社会共同体，因权利义务关系受到侵犯，基于共同的价值利益要求而引发的特殊性社会冲突。即多方当事人在权利受到侵害时，会形成一种具有利害关系的共同体，他们有着共同的利益要求或相类似的利益请求，他们向法院或社会发出求救的呼声后，不能及时得到呼应，利益得不到及时满足，从而引发一系列社会冲突。

大多数纠纷的产生都和利益分配、政策调整有着密不可分的关系，比如因国家政策调整而产生的拆迁问题；因社会利益、公司利益分配不均产生的劳动者权益纠纷；因物业管理不当而产生的业主之间的纠纷等。随着社会制度的不断变革，我国政府越来越重视群体性纠纷对社会的影响，越来越关注群体性纠纷的解决，我国党的第十九次会议明确指出我国正处于决胜全面建成小康社会的关键时期，正处于主要矛盾转化、社会深刻变革的关键时期，而群体性纠纷的解决无疑对于化解社会矛盾，促进社会改革构建长期稳定的和谐社会有着重要的作用。

二、我国群体性纠纷解决机制之反思

在法律适用过程中，我国解决群体性纠纷的制度仅仅停留在我国《民事诉讼法》第五十四条、第五十五条规定的代表人诉讼制度上①，其他法律法规均没有为群体性纠纷提供解决方案，没有统一的法律适用标准，各部门做法不一，加之代表人诉讼制度自身的不足，法律之外的其他解决机制的缺陷，导致我国法院在处理案件时往往采取单独立案、合并审理等方式处理，直接忽视群体性纠纷解决机制的适用。

(一)代表人诉讼制度自身存在瑕疵

我国第五十四条、第五十五条规定的两种代表人诉讼制度，在实施过程中利用率低下，长期得不到重视，甚至被舍弃，究其原因，无外乎以下几种：

首先，就法院而言，在司法行政管理的功利化体制之下，实施代表人制度是一项高成本，低收入的“大工程”。根据人数不确定的代表人制度的特点，从立案到选定代表人再到公告登记、审理、判决、执行，前前后后至少需要一年以上的时间才能终结案件，况且其中所消耗的人力物力会大大增加法院的经费支出与成本消耗，而且还会直接增加法院办案难度，降低法院办事效率，这与法院追求公正效率，突出法院业绩、争优创优的初心相悖。所以在现实中法院往往会将代表人制度分解开来，进行分案受理，代表人诉讼制度如同摆设一样，被搁置在一旁。

其次，根据我国法律规定，我国法院审理普通案件在无特殊情况下一般应当在六个月内审结，简易案件应当在三个月内审结，都有具体的审理期限。而我国法律有关代表人诉讼的规定过于简单，我国立法对群体性纠纷案件的审理期限也没有做出特别规定，法院审理这类案件没有法律法规可遵循，这就导致法院可能会故意拖延时间，加上法院案子繁多，一时根本不会有时间处理，而将此类案件长久搁置，所以代表人诉讼制度本身的缺陷也会使其实施起来寸步难行。

最后，由于群体性案件涉及人数众多、地域性广，被代表人对推选的代表人缺乏相应了解，导致他们之间缺乏信任，甚至被代表人会怀疑代表人的能力，导致诉讼程序停滞不前；我国民事诉讼法对代表人的权利也做了极大的限制，如代表人如需变更、放弃、承认对方诉讼请求，进行和解，须经被代表人同意，代表人虽有代表人之名却难以行使其他权利，很大程度上使得代表人在诉讼过程中没有发言权，缺乏相应的积极性，更有可能延迟诉讼的进行，如处理实体权利须经被代表人同意，将会导致诉讼资源的浪费，降低法院结案率，反而对纠纷的解决起到了反作用。

(二)群体性纠纷解决机制在运作过程中缺乏可操作性

长久以来，受国家政策的引导、政府职能等因素影响，我国群体性纠纷解决机制在运行过程中缺乏可行性，一方面，我国就有优先维护社会稳定的政策，这对司法、行政部门来说，是他们恪尽职守、维护社会公平正义的最终目标。而处理群体性纠纷对法院、行政部门等纠纷解决者来说，不仅承受着因纠纷处理不到位而产生的巨大的社会压力，而且还会消耗大量人力物力资源。由于群体性纠纷突发性强，法院、行政部门等纠纷解决者一时难以控制，还可能导致矛盾进一步激化，对纠纷解决者而言，处理群体性纠纷是“百害而无一利”的。最快捷有效的方法就是尽可能的限制群体性纠纷涌入，因而为了缓解自身压力，维护本地区的稳定，在处理这类案件时不得不相互推诿、尽可能的回避。

另一方面，我国解决纠纷的方式具有多元化的特点，但在我国努力构建文明和谐社会的前提下，处理纠纷不仅要满足当事人双方的利益要求而且还要达到快捷高效的目标。现阶段，各种纠纷解决方式都或多或少地为解决纠纷贡献自己的力量，在我国解决纠纷的过程中都扮演着重要角色，但在这过程中各种纠纷解决机制之间缺乏相互配合的契机，协调不一致，纠纷化解渠道不畅通，纠纷发生后大部分当事人寻求帮助的首要对象就是政府行政部门。人民群众对地方政府有高度的依赖性，这就导致村委会、居委会、司法行政部门等其他部门解决纠纷的渠道被堵死，难以发挥其本身的作用，而政府部门对纠纷解决的能力又是有限的，没有更多的精力投入到群体性纠纷的解决之中。

(三)群体性纠纷解决机制内外缺乏有机联动

在我们看来群体性纠纷的解决是一项漫长的工程，群体性纠纷发生具有突发性、临时性，这更需要我们在纠纷发生前做好充分的应急措施，在纠纷发生后做好相应的后置安排，做好周密的配套设施，才能做到有备无患。但在现实中，由于我国立法对群体性纠纷不够重视，缺乏与群体性纠纷解决机制相应的配套机制，导致纠纷发生时往往措手不及。虽然我国政府正在积极探索利益表达机制、矛盾化解机制、纠纷预警机制，但到现在都没有真正建立起来，大部分原因就是制度缺乏法治化，规范性法律中并没有具体规定，难以发挥法律的权威性，难以使制度发挥正常作用。比如，不论以何种方式解决群体性纠纷后，建立有效的信息资源反馈制度，对纠纷的后续发展进行实时跟踪报道，建立档案信息，为以后发生类似案件提供可靠的参考，充分发挥内部与外部，司法与行政的合力作用，为解决纠纷提供帮助。

三、我国群体性纠纷解决机制之完善

我国代表人诉讼制度是立法者根据我国国情，借鉴日本选定当事人制度制定的，但在当时我国立法准备还不充足，导致制度制定后没有更大的发展空间，可以通过完善我国代表人制度，加之出台具体的外部配套措施，在适当的时候引进美国的集团诉讼制度等措施，为我国解决群体性纠纷提供可行性方案。

(一)完善我国的代表人诉讼制度

在审理期限上，我国民事诉讼法对代表人诉讼没有作特殊规定，要推进我国的代表人制度向前发展，最主要的是为其设置特殊审理期限。由于群体性诉讼具有人数多的特征，消耗的时间比普通诉讼的审理期限应当更长，所以为了缓解法官办案压力，可以设立较长时间的审理期限，如对于群体性纠纷，一般性案件的审理期限为十二个月，如有特殊情况，经有关上级司法机关批准，可以延长至十八个月；甚至经特殊批准，延长至二十四个月等。通过设立特殊审理期限，为法院受理案件提供条件，使得法院更容易接受群体性纠纷案件，避免法院将群体性纠纷“拒之门外”的尴尬局面。

从代表人本身看，现阶段我国的代表人只享有诉讼参与权，单纯只是充当代理人，到法庭上参与诉讼，导致代表人在法庭上的积极性不高。基于此，为了进一步完善代表人制度，可以允许代表人享有变更、放弃、承认对方诉讼请求、进行和解等实体权利，不须经过被代表人同意，代表人即可享有以上实体权，或将被代表人授权的方式简化，如口头方式授权、采用非正式的方式授权等。使得代表人愿意参与到案件中来，使其意识到自己的责任重大，肩负着捍卫被代表人利益的重大责任；减少对代表人权利的限制，也让代表人有充分的热情参与到法庭案件审理过程中来，维护自己及被代表人的合法权益。对于大部分受害者来说，通过代表人制度解决群体性纠纷是一件很难接受的事，因为在很大程度上其推选的代表人，是其不了解的，有的甚至是陌生人，缺乏相互信任，很难促成纠纷的快速解决，对于被代表人的这一担忧，可以通过对代表人的行为进行立法的方式解决，通过法律法规来约束代表人行为，让被代表人督促其行为，从而让被代表人有法律依据来表达自己的主张，不仅使代表人全心全意的维护其他被害人的合法权益，更能使被代表人把关乎切身利益的大事放心的交给代表人去办。

(二)调整纠纷解决机制的内部结构，加快健全外部配套机制

首先，一提到纠纷，大多就会想到以诉讼的方式解决，而忽略了非诉讼方式，毕竟司法是维护自身合法权益的重要武器，但是，以诉讼方式解决纠纷存在着成本高额、程序繁琐、精力消耗大等风险。随着纠纷数量的不断增多，以非诉讼方式解决纠纷越来越得到重视，以非诉讼的方式解决纠纷，如法院调解、信访、当事人和解、签订仲裁协议等方式都可以为解决纠纷提供便利化的帮助，而且简单快捷，无需投入成本，就可以和平解决矛盾，并且有利于维护社会和谐。一直以来在大多数纠纷解决方式中，地方政府以行政方式解决群体性纠纷都占着主导地位，导致以和解、调解、司法等方式解决纠纷几度落空，而政府也在面临巨大的工作压力，通过调整纠纷解决方式的结构，使具有维护公平正义的司法解决手段居于主导地位，政府行政手段居于辅助地位，社会调解等手段居于补充地位，更好的平衡各种纠纷解决方式。更重要的是，纠纷的发生大多是因为当事人在纠纷发生的第一时间找不到发泄的渠道，通过建立群众利益表达机制，让人民群众向国家信访部门、司法行政部门、基层组织等部门申冤诉苦，积极发挥社会各个部门在纠纷解决中的疏导作用，扮演好纠纷解决者的重要角色，为受害者寻求解决纠纷的最佳方法提供便利，为当事人第一时间畅通表达渠道，防止纠纷进一步扩大，避免冲突升级。

其次，群体性纠纷特有的突发性、人数众多的特点往往使纠纷解决者在纠纷发生时措手不及，事前根本不能预料到事情会发展到哪个程度，通过建立前置纠纷预警机制，对于纠纷爆发前可能引起的大规模行为进行全方位评估预测，利用互联网追踪调查，搜取灵敏高效的群众信息，将事件提前控制在萌芽阶段，并及时采取行动，尽量避免不必要的损失产生。最后，群体性纠纷一旦爆发，没有一两年很难将其平息下去，而且之后造成的不良影响也会持续，纠纷解决后有关部门可以对纠纷发生的特点、人数、解决方案等做详细的记录，并且持续跟踪案件的执行情况，建立信息反馈制度，将收集好的信息装订成册，将同类案件整理分类，建立档案，备份存档，成立专门的信息查询小组，为以后解决同类纠纷提供指导。

(三)借鉴美国的集团诉讼制度

美国在1984年纽约州的《Field Code》[3]中，最早确立了集团诉讼，该法对集团诉讼的定义做出了明确规定，即诉讼当事人一方人数众多，且当事人之间基于共同的法律事实享有共同的利益，他们在人数众多不能全部到庭时，可以选出人数不等的代表团体组成集团代表，代表整个集团提起诉讼。集团诉讼是美国法律制度中重要的和富有价值的组成部分，通过允许将众多当事人的诉讼请求合并等一个诉讼中来，共同对抗同一被告人，可以更公平高效的解决纠纷。②美国的集团诉讼在很大程度上说，成立的条件是比较单一的，不需要经过当事人正式的明确授权，在判决效果上，同样适用判决的扩张性，甚至可以扩张到集团之外的其他当事人，不仅推进了诉讼的快速进行，更节省了相应的诉讼成本。

按照我国的《民事诉讼法》的规定，当事人参与到诉讼中来的门槛都很高，比如，不确定的案件必须属于同一种类，条件范围太窄，导致更多的当事人参与诉讼的积极性降低。反过来看美国的集团诉讼，只要是因同一事实或同一法律问题，都可以参与到诉讼中来，条件比较宽泛，就会吸纳更多的受害者敢于站出来维护自己的权利，适当放宽准入条件，扩大诉讼范围；再有，美国诉讼制度中采用的是律师胜诉报酬制度，可以更好地消除受害者对高额的诉讼成本的忧虑。我国的代表人制度由于还有待于完善，对诉讼费用没有特殊规定，只能参照普通诉讼的规则，根据诉讼请求的金额，确定需要上缴的诉讼费用，也就是说需要预先支付诉讼费用，给利害关系人造成很大的困扰，削弱了当事人的热情，在法院未作出判决之前，诉讼费用可以先由国家财政垫付，待判决生效再有败诉方自动补交诉讼费用，不仅会使更多的当事人积极参与到诉讼中来，还会起到照顾弱势群体，促进社会公平正义的良好效果。

当然，一项制度的引进要和引入国家的基本国情文化发展环境相适应，我国在借鉴美国的集团诉讼时也要根据我国法治环境对其进行本土化改造，取其精华，去其糟粕，例如引入集团诉讼的同时，加强法院对集团诉讼案件的控制，防止集团诉讼滥用；集团诉讼的适用范围限定在某个特殊领域等，将集团诉讼合理运用到解决我国群体性纠纷。总之，群体性纠纷的解决对我国法制体制来说，是一项浩大的工程，需要社会各方的努力，当然，一项制度的完善不可能一蹴而就，而是需要适合其生存的环境，需要优秀的法律制定者的深入研究才能共同推动法制发展。

【注释】

①我国民事诉讼法规定了两种代表人诉讼制度，分别是人数确定的代表人制度和人数不确定的代表人制度，参见江伟.民事诉讼法[M].北京：高等教育出版社，2016：125-130.

②美国在2005年出台了《集团诉讼公平法》，进一步说明了集团诉讼，该法是1966年集团诉讼修改以来最为全面的一次改革.参见章武生，中国群体诉讼理论与案例评析[M]，北京:法律出版社，2009.131-136.

【参考文献】

[1]徐昕.迈向社会和谐的纠纷解决[M].北京:中国检察院出版社，2008：165.

[2]汤维建等.群体性纠纷诉讼解决机制论[M].北京:北京大学出版社，2008：237.

[3]玛莉.凯.凯恩.《集团诉讼》[N].外国法学译从，1987-4-1(3).

[4]江伟.民事诉讼法[M].北京：高等教育出版社，2016：125-130.

[5]章武生，中国群体诉讼理论与案例评析[M]，北京:法律出版社，2009.131-136.