梅花山国家公园建设探索研究

文/袁永亮

一、国家公园的概念与建设现状

国家公园是指由国家批准设立并主导管理，边界清晰，以保护具有国家代表性的大面积自然生态系统为主要目的，实现自然资源科学保护和合理利用的特定陆地或海洋区域。属于全国主体功能区规划中的禁止开发区域，纳入全国生态保护红线区域管控范围，实行最严格的保护。国家公园是我国自然保护地的最重要类型之一。建立国家公园体制，旨在国家重要自然生态系统原真性、完整性得到有效保护，形成自然生态系统保护的新体制新模式，促进生态环境治理体系和治理能力现代化。国家公园设立后，对当地的保护能力有极大提升。

2015年以来，我国积极开展国家公园建设的有益探索，中央全面深化改革领导小组先后审议通过三江源、东北虎豹、大熊猫、祁连山4个国家公园体制试点方案，国家发展改革委先后批复神农架、武夷山、钱江源、南山、普达措、北京长城6个国家公园体制试点实施方案。之所以选择以上地区作为试点，一是充分考虑了资源的代表性和突出价值，具有极其重要的自然生态系统、独特的自然景观和丰富的科学内涵；二是这些试点区均存在不同类型自然保护地范围的交叉重叠，管理破碎化现象严重，亟须对生态系统进行整体保护。

几年来，各试点省市政府及试点单位积极行动，以探索跨部门、跨区域的管理体制和规范高效的运行机制为主线，突出生态保护、统一规范管理、清晰资源归属、创新经营管理和促进社区发展,取得初步成效。在成立统一管理机构方面，三江源、东北虎豹、神农架、南山、钱江源、武夷山、普达措相继成立国家公园管理局或管委会，对原有各类保护地机构、编制、人员进行整合，组建国家公园管理机构和垂直管理体系，使原有的多头、破碎化管理得到改变，为打破保护地“九龙治水”、形成统一规范高效的国家公园管理新体制积累了经验。在推进自然资源统一确权登记、建立自然资源产权体系方面，东北虎豹、神农架实施了林（参）地清收还林、裸露山体生态治理、重要保护动物生态廊道建设等生态修复工作；祁连山、神农架探索实施试点区范围内矿业权、水电站等相关产业的退出机制；针对集体土地占比较大的现实，钱江源、武夷山探索开展集体所有制土地管理方式和补偿机制，为国家公园建设中集体土地用途管制和经营方式积累了经验。

根据《建立国家公园体制总体方案》，到2020年，中国建立国家公园体制试点基本完成，整合设立一批国家公园，分级统一的管理体制基本建立，国家公园总体布局初步形成。下一步，国家林业和草原局将加快国家公园自然资源资产确权登记工作，研究提出国家公园标准体系，对各类自然保护地功能重组，整合设立一批国家公园，尽快启动国家公园立法。国家林业和草原局国家公园管理办公室相关负责人表示，按照初步研究成果，我国未来将建立60～200个国家公园，覆盖6～9%的国土面积。

二、建立梅花山国家公园的意义

（一）建立梅花山国家公园是贯彻习近平生态文明思想和党的十九大精神的实际行动。党的十九大报告明确提出：建立以国家公园为主体的自然保护地体系。这是继《建立国家公园体制总体方案》公布之后，对国家公园定位和作用的进一步明确，指明了新时期我国生态保护的重要方向，2018年，国务院机构改革后，明确了国家林业和草原局负责管理国家公园等各类自然保护地，国家林业和草原局目前已着手在开展国家公园立法、国家公园总体布局、国家公园资源调查、总体规划、建设规范等相关技术标准等顶层设计。国家在未来的五年时间，基本会构建出一个以国家公园为主体的自然保护地体系，龙岩在现阶段马上着手开展这项工作是正当其时。

（二）建立梅花山国家公园是推进我市生态文明建设的重要举措。梅花山国家级自然保护区作为中国人与生物圈保护区网络的成员单位，是龙岩中心城市的“天然空调”、“后花园”、“动植物基因库”和饮用水源地，在龙岩市具有举足轻重的生态区位，通过整合现有保护区及周边资源，提升质量和内涵，建立与国际接轨的、符合我国国情的国家公园，是我市积极推进生态文明建设的重要举措，对推动我市形成人与自然和谐发展以及现代化建设新格局有着重要的现实意义。市委、市政府和全市各级林业部门十分重视生态建设，绿水青山就是金山银山的理念，深入人心，纵然龙岩78.9%的森林覆盖率位居全省第一、全国前列，但龙岩市民依然“像保护眼睛一样保护生态环境，像对待生命一样对待生态环境”，龙岩国字号品牌不断涌现，“国家园林城市”“国家森林城市”“全国绿化模范城市”“全国森林旅游城市”“全国生态文明建设试点地区”等等，成为了龙岩一张张“国字号”绿色名片。在此基础上，建立梅花山国家公园必将对推进龙岩生态文明建设起到十分重要的作用。

（三）建立梅花山国家公园是促进经济建设与生态保护协调发展的有力抓手。按照《国家公园功能分区规范》（LY/T2933-2018）,国家公园可划分为严格保护区、生态保育区、传统利用区、科教游憩区。在一个空间范围内，进行科学合理的功能区划，采取不同的措施，发挥不同的主体功能，能够实现保护与利用协调发展。其中严格保护区的主要功能是保护完整的自然生态地理单位，具有国家代表性的大面积自然生态系统、国家重点保护野生动植物的大范围生境、完整的生态过程和特殊的自然遗迹，该区域严禁人为干扰和破坏，以确保其自然原真性不受影响。生态保育区的主要功能是对退化的自然生态系统进行恢复，维持国家重点保护野生动植物的生境，以及隔离或减缓外界对严格保护区的干扰。传统利用区，主要为原住民保留，用于基本生活和开展传统农、林、牧、渔业生产活动的区域，以及较大的居民集中居住区域。把必要的生产空间留给当地原住民，在当地做引导性和限制性的发展。科教游憩区，是为公众提供亲近自然、认识自然和了解自然的场所，是国家公园未来实行国民教育，实现生态公益的功能体现，可以开展科研监测、生态旅游和休憩康养等活动，是为公众提供体验资源之美，感觉大自然的场所，是国家公园未来实行国民教育，实现生态公益的功能体现。另外，通过建立国家公园，将周边较分散的生物多样性保护小区、重点生态区位、水源涵养林、特用林、风景林等纳入试点范围，可避免生境破碎化，有利于龙岩中心城市水源地的保护和生物多样性的保护，有利于改善华南虎等野生动物的生存环境，修复生态系统的完整性。更严格的保护也是更高层次的建设，梅花山被喻为龙岩中心城市的“天然空调”，建设国家公园后，生态效应可辐射更广，惠及子孙后代。在龙岩建立国家公园可充分展现龙岩生态美的优势，国家公园是含金量高的重要名片，对今后龙岩发展将产生积极作用。

三、建立梅花山国家公园的有利条件

（一）生物资源丰富，生态条件良好。建立梅花山国家公园的主体——梅花山国家级自然保护区，1985年经福建省人民政府批准建立，1988年5月经国务院批准列为国家级森林和野生动物类型自然保护区。保护区地处上杭、连城、新罗二县一区交界地带，这里的植被区系具有中亚热带南缘向南亚热带过渡的特点，组成典型的亚热带过渡性森林植被，有亚热带常绿阔叶林、针叶林、亚热带灌丛等8个植被类型63个植被群系。境内有丰富的动植物资源，其中列为国家重点保护的有华南虎、金钱豹、云豹、梅花鹿、金斑喙凤喋等几十种珍禽鸟兽和珍稀昆虫。被中外专家誉为“回归荒漠带上的绿色翡翠“”华南虎的故乡”。

国家公园要求具有生态重要性，具有代表有国家、国际意义的生物多样性。一方面，拟建立的梅花山国家公园符合保护自然生态系统的完整性和原真性，建立梅花山国家公园的主体——梅花山国家级自然保护区，其核心区、缓冲区及部分实验区基本属于完全没有人为活动的区域，有最典型的亚热带的阔叶林和丰富的植被类型。再加上成片罕见的南方红豆杉园，使其具有原真性，符合建立国家公园的条件。另一方面，梅花山还有一张具有国家代表性的名片—华南虎，华南虎又叫中国虎，是国家Ⅰ级保护动物，因为历史和人为等原因，现在数量稀少，仅存100余只，濒临灭绝，被列为世界十大濒危动物之首和《国际贸易公约》附录1物种。梅花山国家级自然保护区正在积极实施华南虎拯救工程，努力恢复华南虎种群，数量不断增加，野化训练有序推进，为进一步放养野外奠定了一定基础，具有全民公益性，代表国家利益，代表国家形象。

（二）人口少，保护意识强，管理比较便利。拟建的梅花山国家公园，范围包括梅花山国家级自然保护区及其外围的中国虎园、红豆杉园、梅花湖等，面积约4.38万hm2，范围内的人口仅有1.37万人。通过开展《森林法》、《野生动物保护法》、《自然保护区条例》、《森林防火条例》等法律法规宣传，保护区内及周边群众都有较强的保护意识。国家公园建立时，经营区的各项就业岗位，如环卫、服务员、安全等工作人员优先安排当地居民；特许经营项目在同等条件下优先考虑当地居民创办；其它国家公园的保护、管理、运行等积极吸收当地居民参与；引导当地居民利用优势环境发展特色产业，为有效管理提供便利。

（三）景观资源点多量大，为合理开发创造条件。拟建的梅花山国家公园境内有七仙女瀑布、太平僚古树林、池家山瀑布、桂和长苞铁杉林、中国虎园、红豆杉园、大吴地田园风光、梨岭步云书院、双车温泉、万安水库等可供旅游休闲的景观；有竹贯、太平僚、石城、池家山等客家古村落（风水林）；有石佛公、天宮山、莲台山、马头山寺等佛教圣地，丰富的景观资源，为合理开发创造条件。

（四）国家、省林业主管部门的大力关注与支持。2017年7月26—27日，全国深化林改工作会议在武平县召开，会议的召开对宣传龙岩林业，展示龙岩生态保护成效和推进龙岩各项林业事业发展起到积极作用。7月28日上午，市委召开常委会，传达会议精神，研究贯彻意见，提出启动建设梅花山国家公园工作，请求国家部委支持。9月22日，国家林业与草原局建议龙岩市委依据《建立国家公园体制总体方案》要求，研究依托福建梅花山国家级自然保护区设立国家公园，如条件成熟，国家林业与草原局将积极予以支持。此后，龙岩市林业局将拟建国家公园的设想向福建省林业厅作了专题汇报，省林业厅明确表态将梅花山国家公园建设列为福建省第二个建设单位给予支持。

四、建立梅花山国家公园的制约因素

就全国范围而言，尽管几年的试点工作取得了明显成效，但试点推进中仍面临一些困难、存在若干问题，包括规划范围和功能区划分不尽合理，保护与发展的矛盾依然突出，管理体制不明、机制不活，法律法规、规程规范缺失，资金保障不到位等。这些问题仍须加强研究和探索，找到妥善解决的办法，以便为建立以国家公园为主体的自然保护地体系提供借鉴。

（一）景观价值不突出。梅花山国家级自然保护区属于森林和野生动物类型自然保护区，主要保护对象为典型的中亚热带常绿阔叶林和珍稀濒危野生动物及其栖息地。与武夷山相比较，梅花山在资源景观方面没有特别优势，这是我们的短板，需要进一步去挖掘。

（二）集体林面积比例大。国家公园作为国家主导并管理，有国家代表性，国有土地国家投资国家管理，地方受益这些特点。既然是国家所有，必然是国家国有土地。拟建的梅花山国家公园总面积约为4.38万ha，其中国有林地占林业用地总面积的14%；集体林地面积占86%。但在功能区划里面，严格保护区和生态保育区要确保是国有土地，起码一半面积以上的土地应该是国有，无论是征收、流转、出租、协议，还是通过赎买等其他方式，所需资金都是非常巨大的。

（三）生态保护与群众增收的矛盾突出。一方面，区域内小型水电站星罗棋布，如果要全部退出，赎买有一定阻力，所需资金量巨大。另一方面，区域内人口1.37万人，乡村劳动力8696人，主要经济收入来源于经营毛竹、林木，建立国家公园要求突出生态保护，而林农靠山吃山的思想严重，从事林业生产活动频繁，不利于森林资源的保护，给国家公园建设带来压力。

（四）地方政府认识难统一。各级地方政府出于自身开发建设考虑，不愿意把管辖区域规划进入国家公园范围。《建立国家公园体制总体方案》将国家公园定位为我国自然保护地最重要类型之一，属于全国主体功能区规划中的禁止开发区域，纳入全国生态保护红线区域管控范围，实行最严格的保护。由于现在各方面严厉的环保督查，以及祁连山事件的处理，对环保方面的问责相当严厉，很多地方心有余悸。另外自然保护区在保护自然生态方面对一个地方的经济发展造成的一些影响，地方政府担心辖区规划到国家公园后，开发利用受到制约，甚至会影响当地建设。

五、建立梅花山国家公园的建议

（一）积极开展前期论证，增强建立梅花山国家公园建设的针对性。2016年龙岩市林业局聘请厦门晨启林业有限公司对梅花山国家公园进行初步区划并开展前期调查，摸清拟定范围内的森林资源状况、社会经济条件、景观资源分布等情况，并提出了梅花山国家公园建设的初步设想；但这是在《建立国家公园体制总体方案》出台以前做的工作，建议在这项工作的基础上，按照2018年市政府工作报告提出要加快推进梅花山国家公园前期的要求，继续聘请具有较高资质，对国家公园建设研究较深的设计单位，对建立梅花山国家公园开展前期论证，提出包含可行性、必要性分析的方案供市委、市政府决策。

（二）加强沟通、统一认识、形成合力。一方面，要由市级层面召开座谈会，市主要领导亲自主持、上杭、新罗、连城三个县区的主要领导参加，要把建立梅花山国家公园的目的意义、政策依据、可行性必要性讲明讲透，要求三个县级政府主要领导消除顾虑，敢于担当、主动作为，在此基础上，由三个县区政府召开乡村协调会，统一思想，形成合力。另一方面，市委市政府要在人力、财力上给予重点支持，要举全市之力，把建立梅花山国家公园的好事办好。

（三）组建工作班子，积极跟进，密切关注势态发展。前期论证阶段，由市林业局层面成立筹备工作小组，负责资料收集、沟通协调等工作，特别要高度关注国家公园建设的发展态势，待市委市政府决策要正式启动时，应该由市级层面成立领导机构，由市主要领导担任组长，高位推动。

（四）抢抓机遇、积极主动，科学谋划，早日申报。按照全国建设60～200个国家公园的预测，全国有454个国家级自然

（）（）保护区，建设比例在13～44%之间，福建省有15个国家级自然保护区，应该在2～8个之间，目前已有武夷山国家公园列入试点。梅花山保护区1988年就批复成立，是福建省第二个国家级自然保护区，建议市委市政府抢占机遇，尽快启动，如果不提早谋划，待国家自上而下的规划布局出台后，再启动这项工作就会明显被动，建议以进入“2020年整合建立一批国家公园试点”当中占有一席之地为目标，争取把梅花山国家公园列为福建第二个国家公园列入规划建设。