内源型村民自治何以可能？——以长沙县“乐和模式”建设为探究

(湖南大学　湖南　长沙　410082)

一、问题的提出

村民自治作为基层民主的重要实现形式，近年来一些地方陆续发掘出新形式，将悬空的自治制度“落地”，不断探索村民自治的合理单元和实现路径。徐勇教授为代表的学者提出第三波的村民实践是发源于农村社会内生问题解决的需要，它是当地政府主动激活农村内生力量的结果。内源型的村民自治已经成为一种制度的创新大变革，并将引领农村基层政治体制的发展趋势。通过个案剖析的方式探索内源型村民自治何以可能，一方面要探讨为何农民愿意发展“新型自治”，即村民自治的动力；另一方面研究农民以怎样的机制能够持续组成自治，具有重要的意义。本文将主要结合长沙县“乐和乡村”的改革创新，总结出内源性村民自治的动力机制及资源整合过程，由此反思村民自治的未来走向。

二、内源型自治成型的动力与农民的组织化

新时期村民自治发展是基于内生动力与外源动力共同推动的背景之中。长沙县村民自治组织“互助会”成立和发展就是一个对各项资源进行整合的过程，不同类型动力源在交叉产生作用。

首先是传统型动力的基础作用。数千年来，中国农业社会经营男耕女织的小农经济，具有自给自足的特征，这样的经济结构直接导致了相对封闭的农村社会中具有非常典型的“熟人社会”特征。传统农民因为血缘和地缘的高度结合，再加上姻缘关系，使得农民在宗族、村落等小群体内部有着很强的合作能力。所以说，农民天生具有组织化的基因，然而这更多的是一种无意识的行为，或者说是一种情感的因素。这种情感因素造成了村庄内部小群体间的关联度，自然村落中村民往往关系密切，人们在长期的共同生活中互相了解，并受同样的道德准则和行为习惯约束，这使得其具备天然的信任机制和基本的监督机制。在长沙县的自然村中，我们发现其天然具备发展自治的优势，即共同的地域、经济、文化和社会基础，传统的文化习俗和历史根源成为了内生型村民自治的传统动力。

其次是倡导性动力的加强。一方面，政府倡导的组织化运动奠定了内生型自治的基础。国家曾通过建立“互助组、初级社、高级社”的方式整合农村社会，后来发展成“人民公社制度”。后来国家通过立法和行政建构拉开了村民自治的历史帷幕。村民自治从组织化的发展脉络来看，政府是真正的“操控者”，村民委员会的成立是基层政府进行政治动员的结果，而且成立之后，也具有很强的行政色彩，成为行政科层制度的末端部分。然而，村民自治这场“倡导性”的自治实践的符号价值可能更甚于其实践价值。它将民主的概念植入基层社会实践的大实验，使得亿万农民在这场实验中获得了权利的意识，培养了民主的习惯，习得了自治的能力。这就为内生型村民自治的萌芽和发展奠定了基础。另一方面，在倡导性村民自治陷入困境后，农村社会暴露出发展与治理的双重问题。农村基层发展需要强大的集体经济作为基础支撑，而政府在发展经济社会中作为实质上的单一农村社会管理主体，也越来越难以应对农村社会结构调整带来的治理挑战。面对土地承包、征地拆迁、土地流转、宅基地划分等关系农民切身利益的问题上，基层政府面临巨大的信访压力和稳定风险。近年来在全国进行的“村镇合并”更加成为了政府鼓励内生性村民自治发展的直接原因，村镇合并之后，长沙县一个小的行政村有10多个村民组，1000多村民。大的行政村多达40个村民组，人数超过5000。如此大的行政村规模，通过传统的建制村村民委员会来协调利益、进行管理面临了前所未有的压力，因而自治下沉成为了一种必然的趋势。

最后是自利型动力的崛起。农民在市场化的浪潮洗礼下越来越呈现出“经济人”的理性角色特征，他们开始有意愿围绕着自己的利益来构建社会政治经济文化生活。改革开放以来农村实行的家庭联产承包责任制通过赋予农民生产经营自主权调农业劳动者的积极性，大大解放了农村生产力。为了获得更多的农业生产利益，一些农村精英在“经济人”自利动机的推动下开始走向联合，农民的自组织化往往最先在经济活动中展开。经济的发展让农民群体开始产生流动和分化，农村社会开始形成多元化和分散化的利益诉求；其次物质生活的充实与丰富也开始让农民对公共空间和精神生活有了更深入的需求，在经济发达的乡村，村庄内的生活依旧是农民的主体，他们更希望能能够通过自己的力量优化现有的生产生活环境，他们会有意愿通过联合来实现村庄事务的自治理。这样，“共同体机制”和“利益抱团”越来越成为更多农民的共识，农民自组织化的需求和实践就从经济活动延展至政治社会领域。

三、村民自治的治理机制：长沙县“乐和乡村”的治理实践

在多元动力的刺激下，基于乡村治理的现状。长沙县引进公益组织北京地球村的乐和理念，开始实施“乐和乡村示范村建设”的乡村治理创新实践。其做法是在坚持党政主导的前提下，引入第三方机构的乐和理念，创新基层社会治理机制，探索以村民小组为基本单元的村民自治机制。由政府引入社会组织提供技术服务，选举“乐和代表”组成互助会作为乡村新型治理的主体。形成“参与式管理”机制，以“三事分流”的责任共担模式开展，形成权责合一的自治模式。

首先，长沙县由政府提供政策支持：通过召开干部动员会和建议会获得村支两委的支持配合，然后政府提供资金支持：由县委宣传部财政支持，引入北京地球村公益组织，通过本地招募的方式建立社工队伍进驻试点村。专职社工工资由财政支付，这一批称为“建设型社工”的工作人员在互助会成立之初和运作之中起到了关键的引导作用。他们主要负责发现和带动乡贤，将他们组织起来形成互助会的核心骨干，在与村民的沟通交流中，激发村民自主管理事务的愿望，将村民引向自组织的实践中去。在互助会成型后，社工将继续引入一系列活动激活这个自组织的运行，辅助其最终具备独立处理公共事务的能力。社会工作者给基层社会治理带来了直接的引擎动力。

其次是基于自然村即村民小组这样一个天然的利益共同体，建立自治组织“互助会”，充分发挥村民小组和小组长的作用，将村民小组培育成乡村自治的主体，从而能够切实地做到“村民的事村民自己管”，形成村民自我管理的长效机制，是长沙县乐和建设的核心。首先，互助会成员大多来自本村民小组，无论是组织文体类公共活动，还是进行公共经济的激活发展，都能有效增强村户之间的联系，创造了良好的公共意识和氛围。许多遗留矛盾和现实问题都因为有了一个公共空间和良好的议事氛围而能够得到妥善解决。其次，由于日常生活中的频繁接触，互助会这样一个贴近普通村民日常生活的自治载体，能够承担更高效的村级公共事务治理职能，更加贴近本地区现实情况地执行公共政策和治理公共事务。

最后是创新参与管理机制。在长沙县推行乐和建设中，探索出了一条政府、村社负责、互助会协同、公众参与的农村项目投入新机制。对公共事务的投入机制进行了“参与式管理”的改革尝试。直接由互助会讨论相关的村社公共事务，并对公共事务进行“三事分流”的责任划分，而后根据相应的责任划分确定此项公共事务所需资金和劳工投入的总额与划分。在通过村民多数同意后上报村支两委和乡镇政府。这一改革在村级公共基础设施建设上优势明显，不仅在一定程度上解决了农村公共服务提供供需错位的矛盾。更加充分调动村民参与公共事务的主动性，降低了公共事务运行成本，

提高了公共事务资金的使用效率。

四、关于内源型村民自治成型及持续发展的思考

一方面要整合动力源，首先要加强农村社会资本，要纠正农民作为自治主体在公共事务治理的过程中由于公私不分、义理人情的绝对倾向所导致的混乱，引导农民加强从大局思考解决问题的能力，使农民在不断发展的自治实践中增强自治能力。另外对于乡村能人的挖掘也是社会资本的重要组成部分，在乡村社会，不乏强大的“能人”作为中坚力量，往往成为推动自治的关键因素，抓住“关键的人”是一种自治元素的合理挖掘。其次，要大力培育建设型社工在新型村民自治萌芽及发展中的引导作用，非政府组织作为善意第三方在促进农村内源自治的发展中所起到的关键作用已经被实践所证明。通过专门的社工介入，能够有效建立和加强村庄内部的社会关联度，造成更大的组织黏性。要给予社会组织更多的财政及政策资源的支持，培养社会组织成为村民自治的内生性引导力量，最大限度发挥社会组织参与提高农民组织化程度的作用。最后，新时期村民自治的动力更多依赖利益共同体规范所带来的价值红利对于个人和集体的刺激。政府要通过改变资源输入的渠道和方式来培育村民自治。比如引入奖励性的集体项目或者实现更多的财政补贴和资源倾斜。在积极发展集体经济的基础上，设立以奖代投的激励制度。

另一方面要理顺关系，改革体制机制。首先是自治体系与国家基层行政体系的关系处理与协同治理问题。乐和体系使行政村建制下的村支两委的自治权与行政权发生一定程度的剥离，实现了农村政治治理结构和社会治理结构的更好融合。然而在村级层面形成了“两级治理机构”，在调研中发现由于村支两委担心被自治机构“削权”而对互助会的成立和运行产生负面影响是阻碍互助会进一步发展作用的关键原因。因此要明确双方的角色定位，以此来明晰职能和责任分界。政府要转变观念，应该将自治的重心转移到村民小组，村支委专注于对接上级资源、协调地域和人口规模较大的行政村以下各自治单元之间的利益，整体把握本地区的治理和发展，向自治机构传达政策与法律法规。然后是围绕自治运行机制进行系列体制机制改革，改变过去“运动式治理”的惯性，使乡村内源自治获得稳定的外部环境支持的社会基础和持续发展的内在动力。建议根据《村组法》出台相应的村社自治实施办法，明确自治组织的法律地位。政府在逐步放权的同时，界定自治组织自我服务的边界并逐步形成制度化的可依据清单，在例行事务上制定可供参考的标准。

【参考文献】

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