论信访活动中信访人基本权利的保护

(中央财经大学 北京 100081)

国务院信访条例对信访做了如下界定：“信访是指公民、法人或其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话或走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况、提出建议意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动”。①信访作为公民参与的重要渠道，在特定的历史时期对我国民主政治的建设发挥了巨大推进作用。21世纪以来，特别是最近几年，社会转型背景下城乡二元结构的断裂和社会分层的加剧乃至固化，直接导致当前中国社会矛盾的激化②，不断冲击着现行的信访制度。其中，“暴力截访”、“黑保安”、“黑监狱”等现象屡见不鲜，非法拘禁、“被精神病”等侵犯信访人人身自由和人格尊严的违规违法行为时有发生，这是信访人的公民的基本权利在信访的活动中不能得到有效保障的现实反映。

应当指出的是，学者们对我国信访人的基本公民权利保障的研究散见于他们研究我国信访制度的文献中，专门讨论信访人的公民权利保障问题的研究很少。因此，本文的着重点不在于讨论如何促使信访机构切实解决信访人所反映的各种问题，而在于剖析信访人的基本公民权利受到侵害的深层次原因，并就如何打造良好的制度环境，使得信访制度能够正常运行从而发挥其传达民意的核心功能提供政策建议。

一、公民权利易在信访活动中被侵害折射出的制度缺陷

(一)从信访主体角度分析

在信访活动中，作为信访一方主体的公民，在有多种救济渠道可以选择的情况下，仍然只选择信访作为维权的唯一渠道，这也从一定程度上反映出部分公民法律意识相对比较欠缺，对有关部门做出的行政处罚决定提出质疑时，并没有寻求其他的救济渠道，例如寻求司法救济，启动司法程序来解决争端，而是只认可选择通过上访来主张自己的合法权益。这在一定程度上反映了我国司法公信力的缺失。之所以这么说，是因为：首先，司法所体现的程序正义和实质正义的统一价值，与一般公民所追求的价值不符。司法活动受到程序的限制，在以程序正义为前提的情况下，最大限度的追求实质正义。而现实生活中，公民的权利难免受到侵害，但由于证据不足等原因，得不到法律的支持。公民所追求的是实质的正义，程序正义不在他们的考虑范围之内，这种对司法活动认识的偏差就导致了部分公民在主张权利的时候更愿意寻求信访形式的权利救济。其次，我国的司法活动缺乏一定的独立性，特别是这种“民告官”的活动更容易受到相关掌握公权力机关的干预，使司法判决向着公权力一方倾斜，导致公民的合法权利不能得到有效的维护。

信访中的另一方主体被诉行政机关容易出现侵害信访人基本权利的情形，体现了部分行政机关法治意识的淡泊。根据我国《信访条例》第三条的规定：“任何组织和个人不得打击报复信访人”。同时，我国《宪法》三十五条、第四十一条规定了公民享有的言论自由权；第三十七、三十八条分别规定了我国公民的人身自由权和人格尊严权不容侵犯。针对部分行政机关进京截访，有甚者更以“人文关怀”为由，公然限制信访者人身自由。因此，部分被诉行政机关的上述行为公然违反我国《宪法》和《信访条例》中有关保护公民合法权利的规定，侵犯了信访人作为公民的人身自由权、人格尊严权和生命健康权等基本权利。

(二)从监督机制分析

首先，从监督机制分析，对于行政机关的监督主要来自三方面，权力机关、司法机关和行政机关内部。我国信访制度权利救济功能的设立和持续存在，在很大程度上是为了弥补通常的司法救济和行政救济的不足。③司法监督方面，部分被诉行政机关殴打被劳教人员，非法侵害公民的生命健康权、人格尊严权和人身自由权，已经违反了《宪法》等相关法律的规定，部分行为已经涉嫌犯罪。司法机关其监督缺位直接导致了上述严重后果。权力机关监督方面，权力机关应该对行政机关的行政行为进行监督，一旦权力机关监督缺位，则容易造成权力真空，致使严重侵犯信访人合法权益的行为得逞。行政机关内部监督方面，作为监督机制的重要组成部分，行政机关内部监督的反应性和灵敏度是最高的，行政监督部门对于被监督部门，应比司法监督和权力机关监督反映更为积极主动。但在信访活动中，内部监督不力也在一定程度上导致了问题的出现。

二、公民基本权利受到侵犯的原因

上述分析更多的是着眼于信访的配套制度来进行分析。在本节中笔者试图对信访制度本身进行剖析，并从信访参与主体与信访活动运行机制两个方面分析信访人在信访活动过程中其基本权利易受到侵犯的深层次原因。

(一)信访参与主体的利益复杂性

与地方官员政绩挂钩的信访考核体制。在2013年信访制度改革之前，根据《信访条例》中的规定，信访案件的数量与地方政府官员的政绩考核相挂钩，中央一级对各省份的信访数量进行全国范围内的排名，而各个省对所辖的地级市进行全省范围内的信访排名，以此类推，形成了从中央到地方的一整套的信访排名机制。在这样的制度安排下，彰显政绩和职务升迁的激励使得地方政府有了截访的主观动力，这是催生地方政府控制信访案件的数量，不断雇佣“黑保安”、设立“黑监狱”进行截访活动的重要制度诱因。虽然2013年我国信访制度进行了重大改革，在全国范围内取消了信访排名，却没有对信访制度从整个框架上进行系统的革新，这种改革的不彻底性，仍然推动着部分地方政府进行暴力截访。④

部分地方政府或官员为了掩盖其违法甚至犯罪的事实是其侵犯信访人基本公民权利的直接原因。信访活动反映的问题具有利益的多方性和社会关系的复杂性等特点，信访人不仅可以就腐败等问题进行信访，还可以就涉及公权力运用和政府职能履行的一切问题进行上访活动。而目前我国正处于社会转型期，掌握国家公权力的行政机关对手中权力的运用在认识上难免出现偏差，致使部分领导干部将权力视为寻租的工具。因此，政府官员进行权力寻租牺牲了群众的合法权益，群众进行信访活动必然会使得部分官员利用权力牟利的违法犯罪行为暴露，违法官员出于最基本的自我保护意识，组织人员进行截访活动，以损害信访人的基本权利来保护自己的非法利益。

(二)信访运行机制失范

立法工作的缺失是信访人的公民基本权利得不到有效保障的根本原因。信访制度建立初期，作为其规范性文件的也只是当时政务院起草的一个相关决定。随后，信访制度进行过三次重大调整，分别是1951年《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》、1982年的《党政机关信访工作暂行条例(草案)》和2005年新修订的《信访条例》。依照《立法法》的规定，上述法律文件都属于最高行政机关制定的行政法规，立法层次过低，权威性不高。而对信访工作起指导规范作用的《信访法》迟迟没有出台，《信访法》应起到的作用一直被国务院颁布的行政法规所替代，导致现行信访制度缺乏切实的法律规范。从改革内容来看，改革的重心也仅是在一定程度上对信访相关条例进行规范革新。例如，2013年国家不再对各省市的信访进行全国范围的排名，并且确立了“将矛盾化解在当地”的新思路⑤；2014年2月实行网上受理信访制度；同年5月1日实施了“越级上访不受理”制度。由最近几次信访制度的重大改革不难看出，信访制度依然是在原有的框架上进行局部的修补，没有突破原有制度的束缚，忽视了信访立法工作对规范信访制度的重大意义。因此，这种改革的不彻底性和缺乏法律约束的情况，使得各地在开展信访工作时有了相对较大的自由发挥空间，这就给有关部门的暴力截访、限制信访人的人身自由等一系列侵犯信访人公民基本权利的行为提供了便利。

法治观念的缺失也是信访人在信访活动中的基本权利遭到侵犯的一项重要原因。首先，部分政府部门在行政工作中没有坚持依法行政原则，相关工作决策遵循主管部门领导个人的意愿，使得公民的合法权益遭到了损害，在维护合法权益无果的情形下，公民被迫选择信访进行维权。其次，在信访工作过程中“人治”的色彩体现的更加明显，部分信访部门不按规定开展信访工作，反而对被信访人或者机构的违法行为百般包庇，对截访等侵害公民合法权利的行为采取坐视不理、不作为的态度。再次，出于历史原因，我国部分公民的“清官情节”和“人治思维”的思想仍然存在。有学者指出“信访是期待以“人治”而不是“法治”来追求公平正义，这在一定程度上阻碍的公平的实现⑥”。又次，从整个信访体系来看，中央一级机关都相应的设立了各自的信访部门，如国务院设立的国家信访局，中纪委，最高法，最高检等中央机关都设立了信访部门。各个省市、自治区、直辖市一直到县一级的部门都相应的按照中央的形式设立了自己的信访部门。而这里值得我们注意的是，像法院、检察院这类本应贯彻“法治”观念和维护法律权威的国家司法机关与其他机关同样设立信访机构，有破坏司法公正的嫌疑。有研究学者指出“应该通过司法途径解决诉讼问题，而不是通过信访来解决司法纠纷。⑦”这一制度构建让法律的权威处于一种尴尬的境地，从客观上使得信访人对法治的权威和执行力产生怀疑，“法治”难以得到建设和推进。总之，部分政府部门法治观念的严重缺失、信访活动中法治观念的缺失、信访人法治观念的缺失和司法机关制度构建的不合理，是信访人在上访活动中合法权利易受侵害的重要原因。

信访监督机制的缺失让部分侵害公民合法权利的部门或个人有恃无恐。这一现象表明，现在的信访工作中，虽然社会新闻媒体在一定程度上承担起了舆论监督的责任，但是由于公众媒体本身的性质决定了这种监督力量并不掌握国家公权力，所以这种监督方式存在很大的局限性。与公众媒体监督相比，更为有效的前三种监督机制却很难就信访工作启动，信访工作仍处于监督真空状态。缺乏有效的监督使得部分政府部门在工作中没有“后顾之忧”，肆无忌惮的侵害信访人的合法权益，滥用“人文关怀”的名义，披着“人文关怀”的合法外衣侵害信访人公民基本权利的行为就是最好的例证。

三、加强信访人的公民基本权利保障的建议

根据上述分析，公民的基本权利在信访活动中受到侵害的根本原因是我国现行的信访制度自身存在缺陷。为了保障信访人在信访活动中的公民基本权利不受侵犯，必须对信访制度进行改革和完善。

(一)强化权力机关立法职能

信访体制的运用和改革，应该在以宪法为基础的大框架下思考。⑧根据现行国务院颁布的《信访条例》法律位阶较低，制度设计不合理，导致信访人在信访活动中的信访人公民基本权利不能得到有效保障这一事实，全国人民代表大会作为我国最高权力机关，应加快推进信访立法工作，尽快制定并实施《信访法》，完善立法内容，围绕概念界定、主题设计、确立程序和问责机制等四个方面制定《信访法》。同时由于信访活动具有内容复杂性的特点，必须从法律的角度科学地设计信访制度的运作程序，明确信访主体的责任义务，将保障公民在信访活动过程中的基本权利纳入法制化的轨道上来。进一步明确信访部门和地方政府行为，只有明确“可为”与“不可为”，详细规定各方责任。只有做到“依法治访”真正的从法律层面来规范信访工作，实现“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”，将信访工作法制化、制度化、科学化，才能从根本上杜绝侵害公民基本权利的行为发生。

(二)强化政府工作的法治观念，坚持依法行政

从法律层面看，信访是以信访者、信访工作机构和有关部门为主体，以信访法律行为为客体，以信访主体享有权利和应履行的义务为内容的法律关系。从政治层面看，信访是党和国家了解民情、体现民主、反思纠正行政运行中偏差的群众工作。同时，它也反应上访者以生存伦理为价值基础、以追求公平正义为精神原动力的伦理关系。⑨这就要求行政机关要增强法治观念，所谓“法治”体现在行政活动中就要求行政主体必须坚持依法行政，政府的一切行政行为都必须按照法律的规定，要受到相关法律的规范和约束。因此需要在公务员队伍中加强依法行政的培训工作，强化行政机关在信访工作中的法治观念，杜绝“只唯领导，不唯法律”的现象。在信访活动中，有学者指出，信访部门必须树立保护公民合法权益的观念。⑩加强信访人员的法治观念建设，摒弃错误的“人治”思想，提高政府工作人员对于信访活动的认识，尤其是领导干部的观念更要加强。部分领导干部法治观念的缺失、信访工作按照主管领导的意志进行，是导致信访人基本权利受到侵害的事件大量发生的重要原因。因此观念建设是推行“依法治访”的重要环节。与此同时要增强信访人的法制观念建设，提高信访人的法律认识水平，推动信访人积极主动的运用法律的武器维护自身的合法权益。

(三)建立科学的信访绩效考核制度和问责机制

在2013年信访制度改革之前，不科学的信访排名制度成为了诱发地方政府截访、侵害公民基本权利的重要原因。尽管国家在2013年将此制度废除，但其不良影响仍然存在。如若我们换一个角度来看待信访排名在信访工作中应当发挥的作用，不妨将信访案件的办结率和信访人对信访工作的满意度纳入地方政府政绩考核体系，从制度设计上激励信访及相关机构的积极性，彻底消除相关部门和公务人员的侵权动机，以此来更好地保障公民的合法权益。

在问责制度的建设方面，要建立一整套成熟完善的责任追究机制。信访部门及其工作人员必须明确各自的责任和义务，杜绝有权无责的现象。此外，在政府部门做出违法行为时，不仅要对相关工作人员的违法失职行为依法追究其法律责任，还要实行连带责任制度，追究违法失职人员的主管领导承担监督不力的责任，唯有如此，才能杜绝侵害公民基本权利的现象出现，不断提高政府部门依法进行信访活动的水平。

(四)建立完善的信访监督机制

信访人的基本公民权利受到侵害的一个很重要的原因就是信访工作缺乏完善的监督机制。本文认为，对信访部门的监督应以法律监督、权力机关和公众舆论监督为主，同时各环节相互配合，监督的重心应围绕切实保护信访人的公民基本权利展开。监督的方式可以在分析当前信访工作环节的基础上，结合以往上访人遭受权利侵害的经验，采取信访现场监督和事后监督等多种监督方式。

第一，人民代表大会最为我国最高权力机关，根据目前信访部门秩序混乱，信访人易多方信访这一事实，人民代表大会应该建立专项监督机制，从中央到地方各级人民代表大会中建立信访工作监督部门，主要负责各级信访部门工作行为的监督。同时，人民代表大会代表人民行使国家权力，理应积极地保障人民在信访活动中的基本权利，对信访工作主动进行有效的监督，防止行政机关不作为和乱作为的现象，同时对政府侵害公民基本权利的行为给予坚决的撤销。

第二，“要解决信访在基层与上层之间来回批转的问题，改变信访人的信访僵局，就应当以公民权利的救济，尤其是以维护公民宪法权利为主线，探索建立宪法权利诉愿法庭、区域性巡回法庭，将现行的司法接访转变为权利救济体系，减少随意性和非法律因素的干扰”。因此，司法机关要充分维护法律的权威，增加司法公信力，对有关政府部门违法犯罪行为给予坚决的打击。这就需要对现行的司法制度进行改革，各级司法机关的经费由中央财政统一负担，解决司法机关经费易受地方行政机关影响的问题，增强我国司法独立，使得司法机关充分发挥法律监督的职能，进一步规范政府部门的行为。

第三，随着互联网的不断发展完善，以微博为代表的新型自媒体对民意表达和公民政治生活参与发挥了越来越重要的作用，近年来许多违法事实都是通过微博和新闻媒体的曝光公之于众。这股强大的舆论力量使得行政机关侵害公民基本权利的行为在一定程度上受到了有效的约束。更重要的是，相较于其他监督方式，公众舆论监督能够更加及时地监督政府行为，从而更好地制止信访人基本权利受到侵害的事实发生。但是公众舆论监督也要适度，避免在司法审判之前出现“群众审判”的现象，从而影响司法公正性。

只有建立起科学完善的信访制度，从多个方面规范政府的行为，才能保证信访人公民的基本权利在信访活动中不受到侵犯。尽管现行的信访制度还存在着许多问题，但人民群众自身的政治法律素养不断提高，而且在国家坚定的改革决心和强有力的改革措施的支持下，相信我国公民在信访活动的基本权利一定能得到有效的保障。

【注释】

①国务院颁布的《信访条例》，2005年施行.

②章志远.信访潮与中国多元化行政纠纷解决机制的重构[J].法治研究，2012(9)：10-17.

③班文战.我国信访制度的权利救济功能及其有效性分析[J].政法论坛，2010(2)：143-148.

④陈媛媛.取消信访排名只是第一步.人民网转载自济南日报：http://cpc.people.com.cn/pinglun/BIG5/n/2013/1113/c78779-23525873.html.2018年1月14日最后访问.

⑤佚名.信访制度正在改革，将不再进行全国排名通报.中国青年网转载自新京报http://news.youth.cn/gn/201311/t20131111_4179844.htm，2018年1月13日最后访问.

⑥江一河.东庄:即将消失的上访部落.新闻周刊[J],2002(4)：31.

⑦张友直，李世源.“依法治访”与我国信访制度的改革[J].湖南社会科学,2002(6)：63-66.

⑧童之伟.信访体制在中国宪法框架中的合理定位.现代法学，2011(1)：3-17.

⑨宋协娜.和谐信访问题[M].北京：人民出版社，2013.198

⑩张友直，李世源.“依法治访”与我国信访制度的改革[J].湖南社会科学,2002(6)：63-66.

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[5]于建嵘.机会治理:信访制度运行的困境及其根源[J].学术交流.2015(10)：83-92.

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