由民间借贷问题引发的政府规制必要性讨论——以神木民间借贷个案为例

(陕西师范大学 陕西 西安 710000)

一、案例阐述

(一)从贫困县到百强县，民间资本聚集、借贷之风兴起

神木县隶属陕西省榆林市，位于陕西省北部，上世纪80年代，神木县就发现探明其59%的土地下都是煤矿资源。但是因为地方经济欠发达交通的不便加之自然环境恶劣，在2001年时神木还被被划定为全国贫困县。神木经济腾飞的起点，始于2001年开始，神盘公路通车，煤炭价格也进入上涨快车道。经过几年的快速发展,神木县一下富裕起来，甩掉了穷帽子成为了全国经济发展最快的地方之一。煤炭经济的迅猛增长、投资理财的渠道匮乏、民营企业的融资困难以及鄂尔多斯民间借贷的影响共同催生了神木民间借贷市场的兴起。

(二)群体事件的爆发

地方政府示意媒体正面报道宣传一些进行民间借贷的企业机构，以此营造强大的舆论氛围，甚至还有一些政府官员亲自出面参与到宣传活动中来，陕西省神木县在民间集资热潮时，县委书记雷正西以激活当地民间资本和支持中小企业发展为理由，公开为以小额贷款公司为代表的民间集资站台。更有甚者，直接出台一些专门针对民间借贷的便利性政策，为其发展彻底清除障碍。在这种地方政府与民间借贷机构利益捆绑一体的系统中，大量政府公务员通过各种合法和非法的途径获取了大量的经济利益，他们或许没有想到，自己已经被俘获了。地方政府官员在追求个人利益的同时，自然而然地与民间借贷机构结成了利益同盟，使其更轻易地被民间借贷机构所俘获，更加主动地为民间借贷机构争取同样也属于自身的利益。在利益一体化的途径之下，民间借贷机构俘获地方政府不需要额外付出多少俘获成本，只需要与政府官员共同分享民间借贷的高额获利。

民间借贷机构利用金钱交易来贿赂地方政府官员是受到法律制约的，但是，这种方式往往是最直接有效的。因为，巨大的经济利益往往会使得官员难以抵挡住诱惑，腐败一旦滋生，腐败官员的胃口也会越来越大，只有要求更大的经济回报才能弥补其承担的高政治风险。当然，为了掩盖金钱受贿的行径，地方政府官员就需要为其“委托人”服务，在执行民间借贷规制法律政策和措施时夹带私心，对于一些高利贷和非法集资行为睁一只眼闭一只眼，或者不作为。面对金钱的诱惑和贿赂，地方政府官员在主观上对于俘获是一种主动的态度，甚至会主动进行寻租活动。即使金钱贿赂在法律上的制约性会使得民间借贷机构和地方政府官员具有心理上的压力，在巨大的利益面前，他们也会选择铤而走险。

随着民间借贷数量和规模呈不断扩大的趋势，借贷利率的不断升高，因民间借贷而产生的纠纷也不断增多。由于没有规范的借款合同、没有合法的借款手续，使得法院在审判过程中常常面临借贷事实认定难、举证难的问题。民间借贷引起的金融诈骗、暴力收债的刑事案件也时有发生。

2012年初，煤炭市场火爆不再，2012年神木全县几乎所有维持生产的地方煤矿全部亏损。煤价下行、煤矿停产，源头产业的利润已无力支撑民间借贷的高利息，民间借贷的资金链必然断裂，随之神木民间资本市场转冷。神木民间借贷崩盘的标志性事件是大户、黄金大王张孝昌跑路，张孝昌集资案发后，两人自杀，数十亿资金去向不明。神木县城内大量的小额贷款公司开始关门，神木借贷危机随之爆发，这个疯狂的全民造富神话破灭。原本隐于地下的数以千件计的民间借贷纠纷，在崩盘之后都涌进了公、检、法的大门。2013年7月15日发生的上千民众聚集在神木县广场事件，再次将这个陕西“第一县”的民间借贷抛向了风口浪尖。

(三)借贷神话破灭，信任危机蔓延

借贷危机爆发后，神木县出现了夸张说法的从“全民借贷”到“人人要债”局面的。截至2013年7月11日数据，神木县法院共受理民间借贷纠纷案件4786件，除了报案之外，也有相当一部分人选择“私下解决”，讨债手法层出不穷，严重危害了神木的社会治安。神木曾经的“暴富神话”，现在几乎变成噩梦。民间借贷危机也引发了社会诚信危机的出现，恶意逃债的屡屡发生使得神木信用体系严重受挫，人们对放贷产生恐慌情绪，使资金流动性进一步收紧。企业倒闭、失业率上升，各种社会问题接踵而来，民营企业渡过寒冬重建神木社会信用体系任重而道远。

二、案例所引发的思考

民间借贷存在极强的随意性、风险性和隐蔽性容易造成诸多严重经济社会问题。神木县从2002年开始经历了煤炭行业发展的黄金十年，煤炭经济创造了巨额财富，为民间借贷市场提供了大量资金。不管是富人还是普通老百姓，几乎人人都加入到了这场借贷生利的狂欢中来。然而，2012年煤炭价格骤然降到了冰点，而重度依赖煤炭行业的神木经济一蹶不起，民间借贷危机点亮了红灯。神木县民间借贷崩盘的危机并不是一个难以察觉的暗礁。在此之前，2011年浙江温州、宁夏固原、内蒙鄂尔多斯、河南安阳以及福建安溪、福州等地相继爆发出由民间借贷产生的各种事件，老板‘跑路’、‘会头’自杀、数十万的家庭遭受损失，对当地经济发展和社会稳定造成了极不利的影响。

改革开放以来，民间借贷一直存在于中国正规金融体制之外，作为正规金融的补充发挥着独特作用。由于其长期游离于正规金融管制之外，自身的自发性、随意性、风险性没有得到规制，产生的严重后果也随着借贷规模的扩大而放大。在这样的现实面前，如何利用政府规制引导民间资本健康发展，破解民间借贷危机难题，具有重大现实意义，值得思考。

三、政府规制民间借贷行为的必要性

民间借贷对经济正常运行具有直接影响。首先，民间借贷的发展势必导致对正规金融系统的冲击。其次，民间借贷平均利率较高，增加了中小企业融资成本，加重了其负担，往往经陷入贷方无利可图，借方无钱可还，经营困难，最终导致了大量企业倒闭。再次，由于现有监管体制对民间借贷无法进行有效的引导，故而民间借贷在一程度上影响了中央宏观调控的效果，严重影响了社会经济的正常发展。最后，由于民间借贷的隐蔽性，其常常成为金融犯罪的工具，通过民间借贷形式进行的洗钱、高利贷、集资诈骗等犯罪活动已经严重破坏了现有的金融秩序。

民间借贷产生严重社会问题。民间借贷市场崩溃后，民间融资人的经济上必然遭受巨大损失，暴力索债、跑路、自杀等一系列问题产生，犯罪率上升。而企业资金链破裂后，大批员工失业、企业倒闭，也都增加大量了社会不稳定因素。其一旦失去控制，会在对当地经济发展、社会生活等造成诸多负面问题。

政府规制职能理应涵盖民间借贷行为。政府规制，学界又称为政府监管或政府管制，是市场经济条件下政府为实现某些公共政策目标，对微观经济主体进行的规范与制约。民间金融由于其独特的两面性往往被视为“铺满鲜花的陷阱”。虽然民间金融有其正面效应，但由于缺乏合理的规制，民间借贷纠纷频发，各类民刑案件层出不群，因为非法集资引发的民间借贷风潮也此起彼伏。随着民间资本规模的日益庞大，民间融资行为的作用已经不容忽视，民间借贷政策规制已成为当前亟待解决的现实问题，它不仅对进一步完善金融监管体系、推动我国金融体制改革有现实价值，也对促进民间资本健康发展、维护社会稳定具有深刻意义。

当然，地方政府规制民间借贷行为确实也存在比较大的困难,主要原因在于，一是民间借贷是民事行为，是当事人之间的合意，往往是私下进行的，借贷双方都想获得最大化的利益，政府或者第三人往往事先并不知情,除非债务人不能按期偿还债务从而引发债务危机,债权人才将借贷行为告知政府或者第三人；二是民间借贷的当事人往往游走在法律的边缘,合法与非法的界限难以划清；三是现代金融技术与融资手段花样翻新,政府规制机构的规制能力往往赶不上金融创新的步伐，增加了规制的难度。但从我国现行的金融法律法规来看，治理民间借贷的非法行为是足够的。但仅靠严格的执法，恐怕难以根除民间高利贷，治本之策还是要从金融政策本身入手。以下是几点政策建议：

(1)政府要经常性地对公民与企业进行金融风险替示教育，增强民间借贷出借人的风险防范意识。小额度、合理利息之下的民间借贷，是我国熟人社会里的一种融资活动，也是理性经济人可控的经济行为。民间借贷一旦涉及大量资金，出借人与借贷人都进行高利贷的套利行为，非常容易滑向非理性的违法行为，脱离实体经济，成为一场钱生钱、利滚利的金钱游戏。普及经济学与金融学常识，引导民间资金流人实体经济以获取正常的、合理的投资回报，是确保民间资金投资安全的前提。只要具备一些经济学与金融学常识，这些所谓在高利息包裹下的金钱游戏很快就会被人们所识破。

(2)地方政府需要对准金融机构一刻也不能放松地监管，以防止这些机构介入非法集资活动。最近几年来，我国许多地方的准金融机构发展很快，一方面支持了地方经济的发展，另一方面也让大量的民间资金进人了规范的金融活动之中。但如果政府监管机构监管缺位或者监管不严，这些准金融机构会违反监管规定，从事非法金融活动，推动民间借贷的杠杆率。政府成立小额贷款公司的目的是服务“三农”和小微企业,但一些小贷公司专门从事过桥融资与垫资业务,成为民间借贷的替代者。政府需要建立小额贷款公司动态监测信息系统，实行实时化、网络化、信息化监管。加强对于小额贷款公司、融资性担保公司、股权投资类企业的现场检查力度，引人第三方审计，以增加现场检查的专业性、公允性和检查深度。

(3)地方金融监管机构与司法机关时刻保持高压态势打击非法金融活动。非法金融活动尤其是非法集资、非法吸收公众存款的行为,可能会对某个地区的经济发展起到推动作用，造成一时虚假的经济繁荣,这些脱离法律监管的地下金融活动，在经济上行时期，某个产业尤其像房地产价格虚高，投资该行业短期内可能获得暴利，但这样的泡沫一旦破灭，企业的资金链断裂，投资者可能血本无归。按照一般实体经济的投资回报率，民间高利贷的借款人也不可能获得一般正常企业经营的利润率，借款人最终都会去做“钱生钱”的游戏,实际上最终都走上了一条不归路。从目前金融监管机构所掌握的技术与获取信息的能力来看，完全可以监测本地区民间金融活动状况,一旦发现有大量的民间借贷行为发生，监管机构应及时发布预警通知。同时，司法机关对出借人的投诉及时受理，对证据确凿的违法犯罪行为进行及时打击，以预防大范围民间借贷危机的发生。

仅依赖市场自身调节很难克服民间借贷行为中存在的“盲目性”、“逐利性”“信息不对称”以及“道德风险”等一系列问题，不仅对市场正常运行造成冲击，更会产生严重的社会问题。必须发挥政府职能，通过对民间借贷的有效规制，弥补民间借贷产生的市场失灵。

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