城乡建设用地增减挂钩项目中存在的问题及建议——以郫都区花园镇永泉村为例

(四川大学 四川 成都 610000)

我国经济的发展带来了城市的快速扩张，并由此产生了对建设用地的巨大需求，但在我国的十八亿亩耕地红线以及严格的土地规划制度下土地供求紧张，这也成为了我国城镇化道路上的亟待解决的一大难题。城乡建设用地增减挂钩项目就是在这个背景下出现的。四川省作为国土部批准的第一批城乡建设用地增减挂钩试点，许多增减挂钩项目已经完成并且指标也已落地交易。值得肯定的是，增减挂钩项目的开展不仅为城市用地需求提供了保障，同时也改善了农民的居住环境，并带动项目所在村的经济发展。但在实际的运行过程中还是存在着大量的问题，只有通过对问题进行总结、分析，才能更好的补充、完善增减挂钩政策。

一、郫都区花园镇永泉村项目概况

四川省郫都区(原郫县)花园镇永泉村于2008年开展增减挂钩项目，分为两期完成。目前一期200亩已顺利通过省厅验收，二期整治基本完成。第一期农村集体建设用地复垦后，其中50亩挂钩指标被用于集中安置区建新区、150亩用于红光镇，且63.8亩的农村集体建设用地通过招、拍、挂的方式提供给天津杰诺康集团成都陆通生态农业开发有限公司用于修建天府玫瑰园中乡村度假酒店、休闲会所等配套设施。目前天府玫瑰园已打造为“AAA”级景区，年接待游客达50万人次。

增减挂钩项目一方面改善了农民的居住环境，另一方面也为农民带来了增收。永泉村在修建安置点的同时也修建了商铺，通过出租商铺收取租金。同时，在村庄的空地位置规划了墓地，修建公墓，以单座6000元的价格对外租售。此外，村委会下属的城市公司和杰诺康集团采取联合经营的方式管理玫瑰园，杰诺康集团以每年总收入的8%(保底价40万/年)划分给城市公司作为劳务服务费。这一系列的措施都增加了永泉村的整体收入。

二、项目实施过程中存在的问题

(一)项目时间跨度大导致市场价格变化过快。永泉村从2008年开始拆迁安置工作，至今已过了9年，由于时间跨度长，物价上涨，土地租金的价格出现较大波动。部分村民对于拆迁前商定的补偿金额存有异议。对于一些还未验收的土地整理项目，部分农户存在不配合、反悔现象，这加大了村干部的工作难度，并且农民对于拆迁安置的满意度也会下降。

(二)政策不稳定对土地后期开发造成阻碍。政府的政策存在变动，规划好的项目无法办理相关证书。杰诺康公司将流转取得的农用地打造为天府玫瑰园后，又于2011年通过招、拍、挂的方式取得了63.8亩的集体建设用地指标，原计划用于修建休闲会所、酒店、娱乐设施等玫瑰园的配套设施，以吸引更多游客。但由于最后实际用途和颁证用途不同，无法拿到土地使用权证，这63.8亩集体建设用地便闲置下来。同时，由于无法配套娱乐和休闲设施，仅凭玫瑰园里的花草苗木作为旅游景点，除了门票收入外，并没有给该企业和永泉村带来额外收益，一方面令杰诺康企业继续投资建设天府玫瑰园的热情消退，另一方面也不利于永泉村经济发展。同时，闲置的63.8亩集体建设用地造成了事实上的土地浪费。

(三)项目开展前没有相关政策的引导，实施方案不成熟。永泉村作为早期的“大挂”项目，整个拆迁和安置工作没有先例可循，属于“摸着石头过河”。作为试点，很多政策以及政策制定后的效果是没有借鉴的，这也就导致永泉村在很多时候会走弯路。例如，永泉村拆迁安置采取的是先建后拆的模式，这就带来一个隐患，安置点的新房修建好了以后，部分农民出现反悔的情况，不愿意拆迁和搬进集中安置点。

在调研中还发现，由于永泉村的增减挂钩项目分两期开展，参与第一期项目的农民在建新区的房屋属于统规自建模式，第二期时县政府出于节约土地的考虑，建新区改为统规统建模式，所有参与拆迁的人员都只能搬进集中安置点内。这时就有少数农民不满意该决定，到村委会中表示抗议，这不但对村集体的形象有所影响，也不利于后期工作的开展。

(四)土地整理成本难以核定和监管。永泉村进行土地整理和农民集中安置的资金是由政府承担，相应的，永泉村整理出来的节余的土地指标属于政府，由政府在市场上进行交易。据永泉村的村干部介绍，一亩指标的整理成本大概是六十多万，这是由第一期土地整理结束后，与政府结算后的价格除以整理后总的土地面积得到的价格。但是土地整理过程中关于安置点房屋建设的成本以及第一期土地复垦中所花费费用是缺少监管的。

三、对增减挂钩项目的建议

(一)土地整理项目采取“短、频、快”的模式。土地整理后期出现的农民反悔、要求重新议价的情况都是由于项目进行时间过长，物价波动较大等原因造成的。对此，应在项目开展前期筹措足量资金，制定好完备的方案，并且要整村统一搬迁后再进行后续工作，当资金、方案、农户意愿等都到位后，采取“短、频、快”的方案，在短期内迅速完成项目。

(二)政府制定政策时要保证政策稳定性和延续性，并且应有适当的灵活性。由于政府的政策存在较大波动和变化，这导致很多企业在投资过程中受到损失，从而导致企业在投资选择上非常的小心、谨慎，并且很多时候为了规避由于政策带来的损失而选择不投资，这就不利于整个经济的发展。永泉村的天府玫瑰园已经初具规模和名气，但是相应的配套设施还不完善，杰诺康公司取得的63.8亩集体建设用地因为用途和颁证用途不符，本计划的会所和休闲项目也就搁置了。政策制定是由于现实需要，它相比法律在制定和修改上更灵活，因此，在实践中也可以根据现实情况适当调整和放宽。比如玫瑰园这块土地，如果进行开发，就可以合理利用土地，并且对永泉村的发展也有极大好处。

(三)安置点统一采取统规统建的模式，避免统规自建浪费土地资源。统规自建是给农户一块地，让农户在统一的规划下自己修建房屋，这种方式修建下来的房屋往往是占地面积较大的低层建筑，这就造成了土地资源的浪费，也违背了土地整理要集约节约利用土地的初衷。统规统建相对来说实现了土地的节约利用，更加符合现代土地资源合理利用的要求。

(四)建立专门的监管机构，使土地整理全过程透明化。永泉村的土地整理项目由于出资方是政府，该村在完成该项目后与政府进行结算即可。为了使项目更加透明，应建立专门的监督小组，由村代表和县政府人员共同担任组员，对项目整理过程进行全方位的监督，建新区安置点的修建、土地复垦等的施工方选择要全程公示，打造阳光工程。

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