完善我国海洋油气开发污染损害赔偿制度——以我国某海域漏油事件为例

(上海海事大学 上海 200120)

一、案情回顾

2011年6月4 日,我国某海域的19-3号油田发生重大的溢油事故。事发油田是由中外合作开发，中方占股51%外资占股49%。19-3 油田地处渤海中部，有五个作业平台和一个储油轮，是我国迄今为止建成的最大海上油田。事故发生前，一直是由外资公司一方在进行开采作业，事故发生后，直到国家海洋局北海分局的介入，才将该起溢油事故告知公众。此次溢油事故造成超万6吨以上的溢油量,创下中国海上溢油事故之最。事故发生后，该外方公司一直在拖延并且采取的补救措施没有达到要求的规定，最终导致该海湾水域劣四类海水面积超过840平方公里。对海洋环境造成了相当程度的污染。事后，外方公司承诺出资10亿元，用于解决污染地区的损害赔偿与补偿问题。此外，该石油开发公司承诺从其启动的海洋环境与生态保护基金中，列支1亿元用于天然渔业资源修复和养护，列支2.5亿元用于渔业资源环境调查监测评估与科研方面的工作。 然而在具体实践中，该方案存在一些瑕疵，具体来说主要有：如何确定赔偿的主体，接受赔偿的对象又包括谁，赔偿的范围及标准如何认定等一系列问题。这对我国现行的法律提出了挑战，下文将做具体分析。

二、中外关于海洋油气开发污染损害赔偿制度的立法现状

海洋油气开发污染主要指在开发海洋中的石油天然气过程中，将生产及自然过程中产生的废弃物，含油污水排入海洋或者由于海洋钻井平台发生爆炸等事故，出现意外漏油，溢油，井喷等情况，由此对海洋及周边区域产生的损害。为应对此类损害，国际社会早在20世纪70年代就对油污损害赔偿做出了相关规定。1969年的《国际油污损害民事责任公约》和1971年的《关于设立国际油污损害赔偿基金公约》，是最早的对油污损害赔偿进行相关规定的法律条款。以上国际公约在预防海上石油污染的产生方面发挥的积极作用，但是公约更重要的目的是通过被污染的海域环境为媒介，追究污染者的赔偿责任。然而这种责任的履行并不能完全恢复已经被破坏了的海域环境，生态系统状态每况愈下。当国际公约无法解决问题时，进行国内立法，通过制定国内法来建立海洋油气开发污染损害赔偿来保护相关人的权益就非常有必要性。

近年来，为应对出现海上油气开发污染事件却无法可依的尴尬局面，国家相关部委也联合沿海相关省份，考虑海洋污染生态补偿的立法。其中，国家海洋局制定的《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》、《海洋溢油生态损害评估技术导则》以及我国一些沿海省份如浙江、山东等亦有立法尝试，如宁波市海洋与渔业局起草的《宁波市海洋生态环境和资源损害赔偿办法(草案)》、山东省海洋与渔业厅起草的《山东省海洋生态损害赔偿费和损失补偿费管理暂行办法》，对探索海洋生态损害评估与补偿制度建设具有积极的意义。

这些措施一定程度上在保护海洋生态系统及有关渔业资源所有人方面取得了积极成果。但是，我们要看到的是这些草案办法均是行政规章，制度等，在法律效力，适用范围上仍存在局限性。所以，在国家层面上进行立法，是当前解决海洋油气开发污染损害的迫切需求。

三、对完善我国海洋油气开发污染损害的建议

要解决当前我国海上油气开发损害赔偿制度面临的诸多问题，应从以下几个方面对当前的法律法规加以完善：

(一)制定海上油气开发污染损害赔偿的相关立法

海上石油开发污染行为是一种特殊的侵权行为，是与传统侵权法调整的私法意义上的法律关系所不同的。因海上石油开发造成的溢油污染行为不仅造成了私人利益的损害，即以海洋环境为受益的人的财产利益以及人身利益的损害，还造成了环境的损害，即危害了海洋生物、破坏了海域的生态环境等。所以就应建立一部专门的《油污损害赔偿法》来调整因海上油气开发而导致的污染行为，既将油污损害的全部责任包括在内，又将关于有关油污污染损害赔偿的具体问题包括在内，既可以包括实体法的有关规如损害赔偿的范围、赔偿的具体标准、又可以包括程序法的规定。通过建立一个比较完整的法律体系，来推动对具体问题的保护。我国应该以此次渤海溢油事件为契机，明确海上石油开发油污损害责任，推动海上石油开发油污损害赔偿制度的系统性，让渤海湾溢油事故造成的巨大损害不再发生。

(二)明确海洋油气开发污染损害赔偿主体

这里所说的主体，是指海洋生态资源的使用者或海洋生态保护的受益者，包括开发和利用海洋生态资源的群体、破坏海洋生态系统服务功能的群体和分享因他人的贡献而增加的海洋生态系统服务功能的群体。具体而言，在损害海洋资源环境的行为中,对造成海洋环境污染者要求其以支付排污费的形式进行补偿,对造成海洋生态破坏者则要求其支付生态破坏补偿费；而政府代表一般公众收取排污费、赔偿费后再通过财政转移支付用于生态建设或补偿受害者,也可以由受害者直接接受赔偿费。其次,在保护海洋资源环境的行为中,对海洋生态环境建设做出贡献者当然是主要接受补偿的主体,同时,海洋生态环境破坏中的受害者和环境治理中受害者也应得到补偿。我国在判定海上石油开发污染损害赔偿的责任主体时,应当秉承“受益者共担”原则,依此原则确定海上石油开发污染损害赔偿的责任人。实际作业者因其在石油开发活动中的侵权行为直接导致了溢油事故的发生,因此对于给海洋环境以及人们人身和财产造成的损害,作业者作为污染者必须要承担赔偿责任。但是作为非作业的合作开发者,其在享受石油开发带给它巨大利益的同时,也应该承担石油开发活动造成的风险,对污染损害赔偿应当承担连带责任,至于双方合同约定的免责条款,只能是制约合同双方内部的风险分担,对外承担责任时不能起到免责的效果。

(三)确立统一的赔偿标准

赔偿标准的界定应综合考虑海洋生态保护方的投入、受益方的获利、生态破坏的修复成本、生态系统服务功能的价值等因素。海洋生态赔偿标准的下限应是海洋生态保护方的投入、海洋生态破坏的机会成本及修复成本三者的总和，补偿标准的上限应为 “海洋生态系统服务功能的价值” 。海洋生态系统服务功能价值的量化需要由国家法定的专业评估机构来进行。评估机构的设立条件、程序、监管和评估人员的资质、监管以及机构与人员的相应法律责任,可通过制订专门的海洋生态价值评估办法予以制度化。还要结合我国当前的工作条件和财政状况，生态补偿的标准确定赔偿金额的上下限。对因海洋油气开发受损害的个人，不但要赔偿其直接损失，还要对其因油气污染而造成的间接经济损失和纯经济损失进行赔偿。还要确立最需要人优先受偿原则，让那些以受损的自然资源为维持生计的人具有优先于其他权利人的优先受偿权，最大限度保护弱势者的权益，体现法律中的公平正义原则。