监察监督对民主党派相关权力的效力

杨金华

监察法已经生效实施，为我国监察体制改革的顺利推进提供了明确的法律依据。该法明确规定，加强对所有公权力行使者的监督，实现对公权力的全覆盖，并在第十五条明确列举了监察监督涵盖的公权力行使者的范围。我国的政党制度是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，民主党派作为参政党存在。民主党派在参政的过程中是否拥有公权力？是何种性质的公权力？根据监察法公权力全覆盖的原则，该法对各民主党派的相关权力产生怎样的约束力？民主党派的职能由其工作人员具体行使，哪些人员的公权力行为应当接受监察监督？这些问题的回答是监察监督在民主党派组织落实的前提，也是有效执行《监察法》第十五条将民主党派机关公务员列入监察对象的前提。

一、公权力与民主党派的相关权力

权力源于人类社会关系的存在，是一方主体对其他社会主体所拥有的强制性支配力，具有支配性、强制性、扩张性、排他性、公共性等特征。而当权力致力于维护最大范围的公共利益，如国家利益、社会利益时，则具有了较强的公共性，被称之为公权力。早期，公权力限于国家公权力，国家通过宪法设立立法、行政、司法等国家机关，代表国家行使公权力。但随着法治社会的发展，国家、社会、个人相分离，公共利益不仅有国家的公共利益，还有社会的公共利益，致力于维护公共利益的公权力也出现了新的形态——社会公权力。社会公权力的行使主体通常是国家机关之外的其他组织，如政党、人民团体、事业组织、其他社会组织等。

在我国，政党、人民团体与其他的社会组织在行使社会公权力时又有所不同，它们虽不是国家机关，但却根据宪法和法律的规定享有和行使一定的公权力，其权力具有准国家公权力的性质。特别是执政党所拥有的准国家公权力，其法律地位和权威高于任何国家公权力和其他社会公权力。[1]而民主党派则是合法存在的参政党，要参加国家政权，参与国家大政方针和领导人的协商，参与及监督国家事务的管理，参与及监督国家法律法规的制定和执行等。由此可见，民主党派的活动与国家公权力在政治、经济、社会领域中的决策与实施密切联系在一起，具有准国家公权力的性质。特别是党派成员直接参政议政的活动，更具有国家公权力的性质。

孟德斯鸠曾说，一切掌握权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验，有权力的人们使用权力一直到遇到界限的地方才休止。对权力的监督与制约是权力本身所具有的支配性、强制性的必然要求，对权力的监督不仅需要内部监督，更需要外部监督。国家公权力接受外部监督是分权制衡宪法原则的应有之义，社会公权力是否应当接受外部监督，则需要判断该社会公权力是否满足一定的条件：首先，社会公权力要对社会公众的权利和义务产生重要影响；其次，该社会公权力与国家公权力关系密切；再者，社会公权力涉及公共资源的利用。[2]一旦满足这三个条件，也就意味着该社会公权力近似于国家公权力，与社会公共利益关系密切，应当接受外部监督。

二、民主党派组织的参政权与监察监督

我国宪法确认我国的政党制度为中国共产党领导的多党合作和政治协商制度。中国共产党是执政党，各民主党派是参政党，民主党派的职能是参政议政、民主监督，参加中国共产党领导的政治协商。民主党派参政职能的有序开展必然需要设置一定的组织机构。民主党派机关是联系党派成员、沟通反映信息的中枢，是代表民主党派组织参政议政、民主监督、参加中国共产党领导的政治协商的关键。党派机关代表党派组织，承接决策机构的指令，通过党派机关组织系统传达至下级组织和成员，协同合作完成党派职能。因此，民主党派机关的行为是民主党派行为的缩影，具有准国家公权力的性质。显然，无论是对国家政治事务的党派组织协商，还是对国家管理事务的民主监督，以及部分民主党派成员对国家政治事务的直接参与（如担任政府部门领导职务），民主党派组织作为参政党参与的是国家政治事务，涉及国家政治权力的运行，属于政治权力的范畴。但民主党派组织履行职能所行使的政治权力在效力上不同于人大等国家机关的政治权力，国家机关的政治权力具有法定性、权威性以及强制执行力，民主党派参与政治生活的权力效力需要具体问题具体分析。

民主党派组织的参政权具体可以分为两类，一类是部分民主党派成员直接担任国家和政府部门领导职务所行使的政治权力，是执政党将国家权力分配给参政党的一种体现，此权力是经过精心配置、有限的，并能够直接实现对国家权力的控制和使用。该政治权力直接涉及国家权力的行使，是民主党派参政最有价值的一种方式，是一种制度化、规范化、程序化的权力，属于国家公权力的范畴，其强制力、约束力、权威性较大。另一类是民主党派组织对国家政治生活的协商与监督，如通过政协会议提交提案或发表意见、对国家重大决策表达看法，或者对执政党、政府部门权力行使中的问题提出监督性建议等，此类政治权力更大程度上表现为协商性、建议性，其强制力、约束力、权威性较弱。但这种参与政治生活的权力仍是公权力的组成部分，更大意义上属于准国家公权力的范畴。

我国监察法意在对公权力行使过程进行执法监督、效能监督、重大决策监督，预防与惩治公权力行使过程中的腐败。但监察法侧重于对公权力行使者的监督，也就是对人的监督，通过对“行使公权力这件事”的监督实现对“公权力行使者”这种人的监督，最终达到对公权力行使者的全覆盖。对公权力组织机构的权力监督不属于监察法的范畴，而是属于产生该组织机构的其他组织机构。如人大产生“一府两院”，因此，对政府、法院等国家机构的监督权属于同级人大。同样，民主党派存在上下组织架构，对民主党派所行使的准国家公权力的监督来自于其上级党派组织机构，而不是监察委员会。而对于部分直接担任国家和政府领导职务的民主党派成员，其所行使的国家权力行为受个人意志左右，属于公权力的行使者，属于我国《监察法》第十五条所规定的监察对象的范围。

三、民主党派领导班子成员的公权力行为与监察监督

我国民主党派领导班子成员的配备不同于执政党的领导班子，中国共产党的各级党委领导班子成员都是专职的，但民主党派各级组织机构的领导班子成员以兼职为主，专职领导通常只占少数。专职领导班子成员是国家公务员中的干部群体，是民主党派公职活动的主要领导者。民主党派领导班子兼职成员通常是各单位的领导或业务骨干，主要行使的是单位的公权力。有些兼职领导成员属于国家机关公务员，行使国家公权力，有些兼职领导成员属于事业单位、社会组织、国有企业的工作人员，行使社会公权力。但作为民主党派领导成员时，必然要承担部分党派党务工作的领导职能，如作为各专委会的负责人，分管专委会工作的统筹规划等。

民主党派开展的党务工作涉及本党成员的权利义务，甚至涉及社会公众利益，开展民主党派党务工作的经费通常来自于国家财政，因此党务工作的开展具有较强的公共性。可见，无论是专职还是兼职领导班子成员履行党务工作的行为应属于公权力行为，但其又不同于国家机关的国家公权力行为，更大程度上是准国家公权力行为。

监察法规定，要对所有行使公权力的公职人员的行为进行监察监督。无论是专职还是兼职领导班子成员，其执行党务工作的公权力行为都应当接受监察监督。虽然兼职领导班子成员执行党务工作的公权力行为远远少于专职领导班子成员，但其对党派内部的人事安排及经费使用有一定的影响力，也可能出现权力的滥用。因此，对于兼职领导班子成员，一旦出现利用党派领导身份牟取私利，或者滥用党派领导人公权力的行为，应当接受监察委员会的调查、处置。

四、党派机关工作人员的公权力行为与监察监督

从权力的具体运作过程来看，任何权力的行使都是具体的而非抽象的。要有效行使权力，首先要建立行使权力的具体机构，其次这些权力要授权给具体的人来实施。[3]根据监察制度，监察委员会对所有行使公权力的公职人员的行为进行监察。对民主党派机关而言，监察委员会的监察对象除了领导班子成员之外还包括其机关工作人员。原因在于，一方面，民主党派机关的行为主要授权给机关工作人员行使，机关工作人员履行本职工作的行为自然属于社会公权力行为。另一方面，根据《中国人民共和国公务员法》第二条的规定：“本法所称公务员，是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。”《〈中国人民共和国公务员法〉实施方案》进一步明确规定，民主党派机关为公务员机关，其工作人员为公务员。这表明，民主党派机关工作人员除了代表党派机关履行公职外，还具有国家行政编制，其人员的招录要按照公务员的招录程序进行，民主党派机关工作人员的工资待遇和国家机关公务员一样，由国家财政承负担。所以，从身份上看，民主党派机关工作人员属于公务员；从行为上看，民主党派机关工作人员代表党派机关行使社会公权力。概括而言，根据监察法全覆盖公权力行使者的立法宗旨，民主党派机关工作人员行使公权力的行为应当作为监察对象。

从民主党派机关工作人员的具体行为分析，一类是与本职工作没有关系的个人行为，如与亲戚朋友之间产生的行为，或者在市场交易中产生的行为，此类行为不属于公权力行为，自然也不归于监察法监督的范围。一类是利用本职工作所产生的个人行为，如利用机关工作人员的身份为自己或他人谋取不正当利益，此类行为已经涉及公权力的不正当行使，应当属于监察法监督的范围。最后一类是从事本职工作的行为，如开展思想建设宣传、服务参政议政、组织发展工作、开展社会服务等。民主党派机关工作人员履行职能的行为属于公权力行为，理应属于监察对象。这也就意味着党派机关工作人员在履行职能过程中或者利用本职工作与他人产生的关系中，如果出现贪污受贿、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊、浪费国家资产等职务违法与职务犯罪行为，要接受监察委员会的调查、处置。

五、普通民主党派成员执行党务工作的行为与监察监督

普通民主党派成员来自各行各业，有些是国家机关工作人员，有些是企事业单位职工，还有些是自由职业者等。作为党派成员的一分子，必然要执行一定的党派工作，如撰写社情民意、服务社会、参加培训等。而普通民主党派成员中的基层组织委员，执行党派工作的任务更多一些，要组织党派成员完成党派组织交付的各项任务。总体而言，由普通民主党派成员完成的党务工作通常难以得到国家财政的支持，对社会公共利益的影响也不大，对党派成员的权利义务影响也非重大。因此，执行这些党务工作的行为难以称之为公权力行为，更大意义上属于党派基层组织内部的自治行为。

监察法监督的对象是公权力的行使者，而普通民主党派成员执行党务工作的行为不属于公权力行为，因此，该类行为不应当接受监察监督。而且，普通民主党派成员对党派内部的人事、财政没有控制权，也未身居要职，难以利用党派成员身份徇私牟利。由此可见，普通民主党派成员利用党派成员身份贪污腐败、实施职务违法犯罪行为的可能性几乎没有，故而没有必要纳入监察监督的范围。普通民主党派成员执行党务工作的行为通常发生在民主党派的基层组织内部，基层组织依法享有自治权力，可以对基层党派组织成员执行党务工作的行为进行内部约束，警告或惩治违背本党派章程的行为。

综上所述，民主党派开展活动所行使的权力属于社会公权力，且更偏向于准国家公权力。任何公权力都有滥用的可能，都应当接受外部监督。但作为组织机构，对民主党派组织权力行使的监督应当属于其上级组织机构。监察法的监察监督侧重通过对事的监督实现对人的监督，其监督对象是公权力的行使者。因此，在民主党派机关内部，领导班子成员无论是否兼职，履行党派职务的行为应当接受监察监督；党派机关工作人员履行本职工作的行为，或者利用本职工作滥用权力谋私的行为，都涉及公权力的行使问题，应当接受监察监督；普通党派成员，即便是基层党派组织委员，执行党务工作的行为难以涉及公权力，更大程度上属于党派基层组织的自治行为的范畴，不应当接受监察监督。