渭河流域生态补偿法律保障机制探析

张小军

（甘肃林业职业技术学院 甘肃 天水 741020）

渭河是黄河第一大支流，发源于甘肃省渭源县鸟鼠山北侧，主要流经甘肃省定西市、天水市和陕西省宝鸡市、杨陵示范区、咸阳市、西安市和渭南市至潼关汇入黄河，被称为关中地区的“母亲河”、“生命河”，在西部地区经济社会发展中具有重要的战略地位。资源有偿使用制度和生态补偿制度是促进生态文明建设，反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的重要制度安排。健全完善渭河流域生态补偿法律保障机制，是建设渭河流域生态文明的重要法制保障。

一、渭河流域生态补偿法律保障机制的内涵和必要性

（一）内涵

渭河流域生态补偿法律保障机制是以保护渭河流域生态环境和促进渭河流域可持续发展为目的，根据渭河流域生态服务价值、生态保护成本、发展机会成本，综合运用各种法律手段，调整渭河流域生态环境保护和相关各方利益关系的法律调控机制。渭河流域横跨甘肃、陕西和宁夏两省一区，是渭河沿线各地生产生活的重要水源。生态补偿法律保障机制通过使外部成本内部化的手段，协调渭河流域各地经济社会发展与流域生态保护的关系，充分调动渭河流域上下游生态建设的积极性，合理开发利用渭河流域水资源，减轻渭河流域水污染，提高渭河水资源环境承载力，加强渭河流域水环境保护及生态综合治理，从而促进渭河流域人与自然全面协调和可持续发展。

（二）必要性

建立健全渭河流域生态补偿法律保障机制非常必要。第一，渭河流域脆弱的生态环境是建立健全生态补偿法律保障机制的生态原因。渭河源区山大沟深、生态脆弱、灾害频发，地貌气候差异大，是黄土高原水土流失最为严重的地区之一。自上世纪80年代以来，渭河流域上游水量急剧减少、中游水质污染严重、下游泥沙淤积加剧，河流自净能力丧失，洪涝灾害时有发生，流域水资源短缺、水质污染等现象日趋严重，迫切需要建立健全渭河流域生态补偿法律保障机制[1]。第二，渭河流域经济社会的可持续发展是建立健全生态补偿法律保障机制的社会原因。多年来，随着渭河流域各地经济社会的快速发展，各地对水资源的需求量不断增加，导致渭河流域水质污染严重和水资源供需矛盾突出，严重制约了渭河流域经济社会的可持续发展，因而迫切需要建立健全渭河流域生态补偿法律保障机制。

二、渭河流域生态补偿法律保障机制的原则

（一）谁开发谁保护、谁受益谁补偿原则

渭河流域生态补偿应坚持谁开发谁保护、谁受益谁补偿原则。渭河流域生态系统作为一种特殊资源和一种公共产品，其生态功能的有效发挥有赖于流域生态系统内部各环境要素之间的动态平衡。一种环境要素和流域资源的开发利用，必将对渭河流域生态系统产生不同程度的影响。为使资源开发对流域环境和生态系统的影响降低到最低限度，促进渭河流域自然资源的合理开发和永续利用，提高渭河流域生态系统的自然资源总量、环境自净能力、生态潜力和生态环境质量，有效激励渭河流域生态保护者的积极性，体现社会的公平和正义，明确特定的流域生态补偿责任主体，落实特定的流域生态补偿受益主体。

（二）流域生态补偿标准体系化原则

渭河流域生态补偿应坚持生态补偿标准体系化原则。渭河流域各地区应根据各领域、各类型地区的特点，在以社会、经济、生态分类细化补偿标准基础上，完善生态补偿测算方法，分别制定各地区渭河流域生态补偿标准，充分体现对地方政府、企业和个人的差异性生态补偿，补偿资金专项用于社会重建、经济发展和生态修复，并逐步加大各自的生态补偿力度。同时，切实加强渭河流域各地区的监测能力建设，健全完善跨省流域断面水量水质国家重点监控点位和自动监测网络，制定和完善监测评估指标体系，及时提供渭河流域动态监测评估信息，从而全面贯彻渭河流域生态补偿标准体系化原则[2]。

（三）流域生态补偿模式多样化原则

渭河流域生态补偿应坚持补偿模式多样化原则。渭河流域各地区应充分发挥政府生态补偿的引导作用，同时积极探索市场生态补偿的辅助作用。政府生态补偿是输血型生态补偿，而市场生态补偿则是造血型生态补偿。市场生态补偿具有更大的灵活性和激励性，可将生态补偿资金转化为项目安排到受偿方，帮助受偿方发展生态替代产业，增强流域可持续发展能力。渭河流域各地区应改变现行的以政府财政转移支付为主的单一补偿模式，辅之以一次性生态补偿、对口支援、专项资金资助和税负减免等多种补偿模式；同时完善规范流域生态补偿法律制度，避免生态补偿模式选择的盲目性和补偿金额的随意性。

（四）流域生态补偿制度动态化原则

渭河流域生态补偿应坚持补偿制度动态化原则。渭河流域各地区应逐步完善经济社会发展考核评价体系，把渭河流域资源消耗、环境损害、生态效益纳入经济社会发展评价体系，使之成为建立渭河流域生态补偿制度的重要导向。由于渭河流域生态环境污染和破坏的严重性和生态恢复的长期性，甚至不可逆性，渭河流域生态补偿制度应是动态化制度，即流域生态补偿制度能够切实反映渭河生态修复成本的变化，反映生态环境损害叠加累积的效应，反映人们对生态文明建设成果的更高需求，从而充分体现出渭河流域生态补偿制度动态化特征，依法保障流域各地区经济社会的可持续发展。

三、渭河流域生态补偿法律保障机制的意义

（一）有利于建设渭河流域生态文明、促进人与自然和谐发展

渭河流域生态补偿法律保障机制为渭河流域生态环境保护和生态文明建设注入了法制新活力，生态补偿法律保障机制的建立与生态建设、环境综合治理互为补充，相辅相成。生态补偿法律保障机制贯彻统一规划、保护优先、科学利用、综合治理、加强法治和严格监管的原则，坚持科学发展观，坚持统筹经济社会发展与生态保护，坚持可持续发展与和谐发展，有利于改善和优化渭河流域人与自然的关系，建设有序的渭河流域生态运行机制和良好的渭河生态环境，遏制渭河流域环境污染和生态恶化趋势，促进渭河流域各地区经济社会和生态保护协调发展，推进渭河流域人与自然和谐发展。

（二）有利于明确界定渭河流域生态保护者与生态受益者的权利义务

渭河流域生态补偿法律保障机制坚持生态补偿与权责落实相结合，明确界定生态保护者与生态受益者的权利义务，加强生态补偿制度自上而下的顶层设计，逐步加大对生态保护者和生态受害者的补偿力度，使生态保护经济外部性内部化，努力保障和改善民生，充分调动渭河流域各地区和社会公众保护生态环境的积极性。从而形成渭河流域生态环境保护的整体合力，逐步建立起公平公正、积极有效的生态补偿法律机制，充分体现生态保护成本、发展机会成本和生态服务价值的均等性，努力实现渭河流域生态补偿机制的法制化和规范化，让所有生态保护者受益，促进人与自然和谐相处，实现经济与社会可持续发展。

（三）有利于促进渭河流域欠发达地区和贫困人口共享改革发展成果

渭河流域生态补偿法律保障机制不仅促进流域欠发达地区和贫困地区经济发展，而且带动流域欠发达地区和贫困地区社会转型，通过积极督促生态受益者切实履行生态保护建设责任，多渠道筹集生态保护资金，推行生态环境补偿市场化，为渭河流域水源生态补偿提供资金保障，使流域欠发达地区和贫困地区在保护渭河中发展、在发展中保护渭河，逐步缩小区域发展差距，提高基本公共服务能力，促进渭河流域共享保护发展理念，使渭河流域各地区广大群众在共建共享发展中有更多获得感，加快集中连片贫困地区脱贫致富步伐，初步实现共享改革发展成果和经济社会生态共赢局面。

四、渭河流域生态补偿法律保障实践及存在问题

（一）法律保障实践

为切实加强渭河流域生态保护，共同防治渭河流域环境污染，保持渭河流域生态系统的完整性、多样性和清洁性。2011年6月，陕西省和甘肃省签订《关于共同推进关中—天水经济区环境保护的战略合作协议》；2011年12月2日，甘肃省定西市、天水市和陕西省宝鸡市、杨凌示范区、咸阳市、西安市和渭南市等六市一区政府共同签订《渭河流域环境保护城市联盟框架协议》和《渭河流域环境保护城市联盟市长宣言》，并成立渭河流域环境保护城市联盟，共同建立渭河流域水环境保护联防联控、流域生态补偿、区域联席会商和信息共享、污染处理及生态保护项目申报联动、跨界环境事故协商处置等多项机制，共建千里渭河生态长廊。框架协议实施期限暂定为2011年至2020年[3]。根据框架协议规定：从2011年起，陕西省政府每年分别向渭河上游的天水市和定西市补助生态补偿资金300万元，专项用于渭河上游污染治理工程、水源地生态建设工程和水质监测能力提升项目等。同时，甘肃省制订了《甘肃省森林生态效益补偿基金管理实施细则》、《甘肃省水土保持条例》等规章制度和不同领域不同地区的生态补偿标准，加快建立生态补偿法律保障机制。陕西省制定了《渭河流域水污染补偿实施方案 (试行)》、《陕西省森林生态效益补偿基金管理办法》、《陕西省渭河全线整治规划及实施方案》、《渭河流域水污染防治三年行动方案（2012—2014年）》，为建立健全生态补偿长效机制提供了制度保障。在甘肃省和陕西省的法律和政策保障之下，渭河流域污染防治、水质监测、水源地生态保护和全线防洪能力和水平不断提升。但渭河流域生态补偿法律保障实践还存在诸多问题。

（二）存在问题

1.生态补偿标准偏低、生态补偿力度薄弱

渭河流域生态补偿法律保障实践中存在生态补偿标准偏低、生态补偿力度薄弱的问题。根据《渭河流域环境保护城市联盟框架协议》，从2011年起，陕西省政府每年分别向渭河流域上游的天水市和定西市补助生态补偿资金300万元。但比较类似案例：每年中央财政对南水北调中线工程上游水源涵养地——陕南汉丹江流域生态功能补偿资金21.67亿（其中汉中市8.7亿，安康市7.7亿，商洛市5.2亿）[4]；全国首个跨省流域生态补偿机制试点——新安江下游的浙江省每年补偿水质达标的上游安徽省1亿元[5]。综合考虑渭河上游生态保护投入和污染治理成本及未来生态治理需求，这一生态补偿标准明显偏低，力度薄弱，难以满足渭河流域上游生态治理和水环境保护的需要。因而，迫切需要建立合情、合理、科学的渭河流域上游生态补偿标准，加大上游生态补偿力度。

2.生态补偿资金来源渠道和生态补偿方式单一

渭河流域生态补偿法律保障实践中存在生态补偿资金来源渠道单一和生态补偿方式单一的问题。陕西省政府每年向天水市和定西市补助的生态补偿资金来源主要是陕西省的环保专项资金，资金来源渠道单一，明显缺乏中央财政转移支付资金、地方政府和企事业单位投入资金、优惠贷款和社会捐赠等其他资金来源渠道。生态补偿方式主要是政府资金补助，生态补偿方式单一，明显缺乏渭河流域开发地区、受益地区与生态保护地区的产业扶持、技术援助、对口支援、人才支持和就业培训等其他生态补偿方式[6]。渭河流域上游地区与下游地区之间缺乏碳汇交易、排污权交易、水权交易等市场化补偿方式，从而制约了生态补偿资金筹集，致使多元化补偿方式缺失。

3.生态补偿相关配套制度缺乏

渭河流域生态补偿法律保障实践中存在生态补偿相关配套制度缺乏的问题。由于我国目前尚未颁布生态补偿的专门立法，涉及生态补偿的相关法律规定散见于《水污染防治法》、《水土保持法》等不同的法律法规之中，致使生态补偿上位法律规定缺失，导致生态补偿下位法律规定缺乏权威性、系统性和可操作性。渭河流域生态补偿虽然有陕、甘两省六市一区政府共同签订的《渭河流域环境保护城市联盟框架协议》和《渭河流域环境保护城市联盟市长宣言》及其他法规规章，但陕西省和甘肃省的渭河流域生态补偿相关配套基础性制度缺乏。比较而言，陕西省的配套制度较为健全，渭河流域各地区相继颁布了《渭河咸阳段水污染补偿实施方案(试行)》、《渭南市渭河流域水污染补偿实施方案（试行）》、《西安市渭河流域水污染防治考核办法（试行）》、《宝鸡市水体污染补偿考核办法》、《潼关县渭河流域水污染补偿实施方案 (试行)》等，但甘肃省的配套制度较为缺乏，相关政策法规建设滞后，尚未制定甘肃省《渭河流域水污染补偿实施方案（试行）》，定西市和天水市尚未制定渭河流域生态补偿配套规定，只散见定西市《关于开展渭河流域污染综合治理工作意见的通知》和《陇西县渭河流域水污染综合整治专项行动方案》等，可见定西市和天水市尤其缺乏渭河流域生态补偿法律保障。

五、渭河流域生态补偿法律保障机制的健全和完善

（一）健全完善生态补偿标准法律保障机制

第一，建立科学合理可行的跨省渭河流域上游生态补偿标准制度。上游生态补偿标准在追求渭河流域整体经济、社会和生态效益最大化的同时，更要兼顾渭河流域上下游公众的平等发展权，标准制定应综合考虑渭河上游生态保护投入和污染治理成本及未来生态治理需求。上游生态补偿标准应涵盖机会利用成本损失、投入运营成本损失与生态经济红利。机会利用成本损失应包括退耕还林等水土治理引起的耕地利用损失；严格的产业准入导致的地区引资增量损失；水资源等流域生态资源利用损失等。投入运营成本损失应包括小流域治理工程费用；垃圾和污水处理设施建设运行费用；重点工业企业污染治理费用等。生态经济红利主要指渭河流域上游生态改善所带来的下游地区的经济分享红利，其主要满足上游地区未来生态治理需求。其中，机会利用成本损失和投入运营成本损失应该由中央政府通过财政转移纵向支付，生态经济红利应由渭河流域下游用水地区横向支付[7]。第二，构建科学合理可行的省内渭河流域生态补偿标准体系制度。渭河流域主要流经甘肃省和陕西省两省六市一区，两省渭河流域各地区应根据各类型地区的特点，完善生态补偿分类及测算方法，加快建立符合各地区实际情况的生态补偿标准体系，充分体现对地方政府、企业和个人的差异性生态补偿，逐步加大各自的生态补偿力度。逐步统一各地区生态服务价值评估核算体系和生态环境监测评估体系，形成统一、权威的生态补偿指标体系和测算方法。

（二）健全完善生态补偿资金来源法律保障机制

第一，建立国家渭河流域生态补偿专项基金制度。可以借鉴新安江流域生态补偿试点经验，由甘肃省和陕西省共同申请设立国家渭河流域水资源保护试验区，在对渭河全流域用水效益和上游地区生态保护损失进行科学评估的基础上，由中央财政设立渭河流域生态补偿专项基金。财政转移支付是生态补偿最直接和最容易实施的手段，每年中央财政可转移支付3亿元生态补偿专项资金，专项用于渭河流域上游地区生态保护和全流域产业结构调整、流域综合治理及水环境保护等领域。逐步实现渭河流域源头治理，确保渭河下游生态及用水安全。第二，建立渭河流域省际生态补偿专项资金制度。在国家政策指导下，甘肃省和陕西省可通过自愿协商建立渭河流域省际生态补偿专项资金，两省可每年安排约1亿元专项资金列入财政预算，并与渭河流域各地区签订生态补偿协议，明确规定渭河上下游水质水量要求和补偿、赔付标准。如果上游地区水质水量达到协议要求时，下游地区对上游地区进行生态补偿；如果上游地区水质水量达不到协议要求时，则由上游地区对下游地区进行生态赔偿，充分体现“生态责任共担、生态利益共享”原则，从而形成渭河流域省际横向补偿的生态保护共建共享机制[1]。

（三）健全完善生态补偿方式法律保障机制

第一，健全完善渭河流域政府化的生态补偿方式。政府化的生态补偿方式是目前最重要的生态补偿方式，它以政府为生态补偿实施主体，以流域、区域、政府或农牧民为补偿对象，以生态安全、社会稳定、区域协调发展等为补偿目标，以转移支付、财政补贴、政策倾斜、项目实施、税费改革和人才技术投入等为手段。渭河流域政府化的生态补偿方式主要是政府资金补助，应逐步健全完善渭河流域开发地区、受益地区与生态保护地区的产业扶持、技术援助、对口支援、项目实施、税费改革、人才支持和就业培训等其他生态补偿方式。第二，探索建立渭河流域市场化的生态补偿方式。政府化的生态补偿方式能减少讨价还价，降低交易成本，但补偿效率较低，激励不足，而且监督成本高昂。因而，应探索建立渭河流域市场化的生态补偿方式，促进渭河流域生态补偿方式多元化。市场化的生态补偿方式即通过市场配置资源方式促进生态补偿的外部性内部化。应积极探索排污权交易、水权交易、生态建设配额交易等市场化的生态补偿方式，促进资源的优化配置，提高资源利用效率，实现渭河流域生态环境可持续发展的目标。

（四）健全完善生态补偿相关配套制度法律保障机制

第一，健全完善甘肃省生态补偿相关配套制度。作为渭河的发源地，甘肃省应尽快制定《渭河流域水污染补偿实施方案》，明确规定甘肃省内渭河流域水污染的生态补偿主体、补偿对象、补偿资金、补偿方式及其补偿标准等具体内容，加强制度顶层设计明确规定生态补偿责任和生态主体义务，为生态补偿机制的规范运作提供地方法规依据，不断推进甘肃省渭河流域生态补偿的制度化和法制化。同时，定西市和天水市也应分别制定《定西市渭河流域水污染补偿实施方案（试行）》《天水市渭河流域水污染补偿实施方案（试行）》等规定，加强两市渭河流域生态补偿法律保障机制建设。第二，健全完善渭河流域生态补偿其他相关制度。健全完善渭河流域生态补偿效益评估制度，制定和完善监测评估指标体系，完善水环境监测网络，合理设置跨界断面监测点，实行跨界水质在线联合监测制度，开展跨界水环境质量动态监测预报，及时提供准确的动态监测评估信息。建立渭河流域生态环境预警系统和快速反应系统，逐步建立生态补偿统计信息公开和共享制度，定期公布渭河流域水质监测数据，广泛接受社会公众的有效监督，切实保障渭河流域经济社会生态的可持续发展。

参考文献:

［1］张世珍.关于设立国家渭河源水资源保护实验区加快流域水环境生态补偿试点工作的建议.中国民主同盟甘肃省委员会.［EB/OL］.http://www.mmgs.org.cn/canzhengyizheng//lianghuizhuanlan/20150311/112840043fe5d1.htm.

［2］于呐洋.加快建立生态补偿标准体系［N］.法制日报，2013-04-25.

［3］肖颖，冯永强.陕甘携手保护渭河［N］.中国环境报.2011-12-07

［4］张延龙.陕南水源地：优质水的补偿账单［N］.经济观察报.2014-10-24.

［5］何聪.全国首个跨省流域生态补偿机制试点3年?新安江净了美了［N］.人民日报.2014-12-12.

［6］徐绍史.国务院关于生态补偿机制建设工作情况的报告——2013年4月23日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第二次会议上.中国人大网［EB/OL］.http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2013-04/26/content_1793568.htm.

［7］张延龙.陕西发声生态补偿：付出不该有回报吗？［N］.经济观察报.2014-8-29.