非财政性高等教育经费：来源、问题与建议——基于对上海市部分公办高校审计结果公告及调查情况的分析

张英婕

（上海理工大学 管理学院，上海 200093）

一、引言

随着教育体制改革的逐步深入，我国高等教育事业得到了长足的发展，高校办学规模不断扩大，办学层次不断提高，高等教育经费也日益呈现出数额巨大、来源多样的特点，有关高等教育经费的管理及使用状况也因此成为政府与社会的关注焦点。近年来，围绕高教经费的监督与检查已多次开展。从中央层面，自1998年起审计署先后多次对部分高校科研经费、中央财政专项资金管理和使用等情况进行审计；2013年和2014年中央巡视组专门组织了对多所高校的巡视工作。从地方层面，上海、四川、安徽等省市也加大了对高校办学、发展和参与经济社会活动情况的审计力度。与此同时，以高等教育经费为主题的研究数量也与日俱增。研究者或是围绕教育财政管理、分配体制，探讨教育经费的财政性分配差异与公平；或是研究教育经费与地区经济增长间关系；或是研究借鉴国外有关教育经费分配、管理与使用的经验；或是分析经费管理使用中存在的问题，研究完善经费绩效评价机制等，但研究的开展多数局限于财政性高等教育经费范围，少数文献虽关注了非财政性经费部分，也主要是从非财政性经费来源失衡的角度，探讨这一经费来源的影响因素，提出政策建议以促进提升经费来源中非财政性的比重，对于非财政性经费管理与使用中存在问题及其原因的系统梳理与分析则鲜有涉及。

近年来相继出台的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》、《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》等文件，就高等教育经费投入保障措施方面明确提出，一方面要加大教育投入，健全以举办者（政府）投入为主、受教育者合理分担培养成本、学校设立基金接受社会捐赠等筹措经费的机制；另一方面要加强经费管理，完善财务会计制度，确保经费使用规范、安全、有效。在此背景下，研究探讨非财政性教育经费来源及其管理与使用的现状与问题，对于健全投入机制、规范经费管理，提高资金的使用效益，都具有重要的现实意义。

二、非财政性高等教育经费的来源

现有的统计数据将高等教育的经费来源分为五类，即国家财政性教育经费、事业收入、社会团体和公民个人办学经费、社会捐赠经费和其他教育经费。这其中，国家财政性教育经费主要包括公共财政预算教育经费、各级政府征收的用于教育的税费、企业办学中的企业拨款、校办产业和社会服务收入用于教育的经费以及其他属于国家财政性教育经费。但是涉及到财政性经费与非财政性经费的范围与边界，已有文献还存在较大的争议。部分研究者[1-2]沿用统计口径，将事业收入、社会捐赠经费等不属于国家财政性教育经费范畴的资金来源均归集为非财政性经费。部分研究者[3-4]根据获取资金的渠道等因素，将国家财政性教育经费口径中的校办产业和社会服务收入用于教育的经费部分划归为非财政性经费。一些专家教授的观点[5-7]则认为，财政性教育经费的内涵与外延应重新界定，不属于政府部门的教育经费，均不应列入财政性教育经费的统计口径，据此，企业办学中的企业拨款、校办产业和社会服务收入用于教育的经费因不属于政府部门的教育经费，很难归入财政性教育经费范畴。由以上分析不难得出，校办产业和社会服务收入是否属于财政性教育经费是争议的核心内容之一。

脱胎于“校办产业减免税”的“校办产业和社会服务收入”，其政策初衷在于为校办企业提供一定的税收优惠基础上，要求校办企业将获得减免的税款按规定上交学校，用于补充教育经费的不足。从减免税款的角度，我国将其这部分来源纳入财政性教育经费范畴。随着经济社会的发展以及教育等部门各项政策措施的出台，不仅校办企业的管理体制通过设立“资产公司”以及改制等方式，由原来的“校办产业”向“校有产业”[8]发展，而且有关校办产业的税收优惠政策近年来也处于逐步被取消的状态[8]，使得这些产业原先所肩负的补充教育经费的职责和意识逐渐削弱。在此情况下，尽管相关主管部门通过将“国有资源（资产）有偿使用收入”、“国有资本收益”等确认为非税收入、并要求纳入预算管理的方式，继续将根植于国有资产（资源）的“校办产业和社会服务收入”归入财政性教育经费，但实际调查中我们发现，由于种种原因，不少高校未能获取产业投资收益和有偿使用收入，这也就意味着，未实现上缴（征收）的这部分收益未纳入预算管理，沉淀于各个产业单位，以非财政性资金的形式被支配使用。因循这一路径，本文将事业收入、社会捐赠经费等非财政性教育经费，以及未实现上缴（征收）的校办产业和社会服务收入统一纳入非财政性教育经费口径，通过对近年来上海市部分市属公办高校的审计结果公告中所反映问题的系统梳理，以及对其中部分高校实地调查发现情况的综合分析，探讨公办普通高校在非财政性经费管理与使用的现状与存在的主要问题并提出对策建议。

三、非财政性经费管理与使用的现状与问题

近年来围绕国家和各省市中长期教育改革和发展规划，高等院校在教育教学改革、师资队伍建设、科学研究、社会服务和国际交流合作等方面，不断加强综合管理，推进学校事业发展，规范重大经济决策行为，强化部门预算执行，但仍有部分高校在内部管理和控制等方面存在各种问题。这其中，非财政性经费部分存在的主要问题及易发环节包括以下几方面。

（一）学杂费等事业收入

高等院校的各类收费一直是财政部门、物价部门等各方面监督主体高度关注的领域，对高校收费管理的检查也基本形成了常态化，但从发现的问题来看，部分高校对收费规定的执行仍不到位，相关收费所依托的办学形式，尤其是合作办学方面尚存在部分监管的盲区和死角，需要进一步加大监管力度，切实维护高校和学生的权益。

1.非合作办学收费方面。主要问题在于行政事业性收费未纳入“收支两条线”管理。“收支两条线”是对行政事业性收费、罚没收入等非税收入的一种管理方式，其核心内容在于非税收入与支出脱钩，收入上缴财政专户，支出由财政部门根据各单位职能履行的需要按标准核定，以形成完整统一的各级预算，提高经费管理水平。根据《全国性及中央部门和单位行政事业性收费目录清单》，高校行政事业性收费包括学费、住宿费和考试费等。从目前的情况来看，部分高校上述收费还未能实行严格“收支两条线”管理。例如某高校就曾未按规定将留学生学费、公共管理硕士专业学位学费等行政事业性收费上缴财政专户等。

2.合作办学及其收费方面。从目前高校合作办学的形式来看，主要分为中外合作与国内合作。中外合作办学历经多年发展，在引进国外优质资源、借鉴国外办学经验、促进学科结构调整、加快人才培养等方面发挥了积极作用，也因此受到中央及地方教育主管部门的普遍重视。自2003年颁布《中外合作办学条例》以来，教育部相继发布了一系列规范性文件，严肃中外合作办学秩序，努力提高办学质量。国内合作办学中的学历教育部分，教育部门则通过规范高校办学的方式加以规范，就高等学校以合作办学名义来设立分校、校外办学点，以及在低层次学历学校举办高层次学历教育等设置禁止性条款；非学历教育部分则要求由高校“非学历教育归口管理职能部门”从程序上加以规范。

从管理现状来看，中外合作办学存在的主要问题包括：第一，办学程序违反规定。有的高校未按规定报经教育主管部门批准，连续数年与外单位合作开展国外硕士学位高级管理培训并取得培训收入。也有高校招生数量超出办学核定人数，例如某高校中法合作本科教育项目等中外合作办学项目实际招生数超出教育部批准的招生人数100余人。第二，项目治理结构不完善，中方权利未得到有效保障。具体包括合作办学项目由合作公司投资管理、对合作方的成本补偿不合理、合作方资质不符合规定等问题。第三，项目财务管理弱化。由于中外合作办学形式多样且涉及的学杂费收入金额较大，对于一些高校来说往往存在灵活的操作空间，甚至将学校的收入转移至下属独立机构，为经费的规范管理埋下隐患。国内合作办学存在的问题主要在于部分高校在校外开展各类继续教育合作办学活动时，未按规定将收费标准、校外教学场所等报教育主管部门备案；就非学历教育开展的合作办学，也未按规定向办学所在地教育主管部门申请办学许可等。除了以上问题之外，仍有高校存在违规收费的问题，一些高校还曾违规开设硕士考前辅导班并收取辅导费等。

（二）校办产业收入

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》提出了“推进产学研用结合，加快科技成果转化，规范校办产业发展”的工作任务。围绕这一目标任务，近年来，各地高校持续加大对校办产业的扶持力度，努力推进产学研一体化，为高校教育事业拓宽资金来源渠道的同时，充分发挥高校优势，主动服务于经济社会发展。但是由于高校与校办产业间经济关系未理顺，“重投入、轻考核”仍是普遍现象，服务产学研的科技园区建设偏离规划与政策初衷的情况时有发生，使得高校的投入回报难以得到有效保障。

1.校办企业的管理及收益。一方面，高校与下属企业投资与收益关系未理顺。一些高校将校内经营性资产或是长期无偿提供给其下属全资或控股企业使用，或是委托其下属企业管理且未明确资产收益分配方式。这些高校表现出的共同特点在于，忽视对校办产业的经营和管理，既未就下属企业业绩设置管理考核指标，也未要求上缴利润或按实际情况收取投资收益，造成收益留存企业，使得校办产业收益对教育经费的补充作用未能真正实现。另一方面，科技园区的管理偏离发展规划与政策目标。近年来，各地高校为探索构建产学研战略平台，通过盘整校区资源建设科技园区，对发展高新技术产业、打造高水平研究平台和创新人才培养机制起到了积极的推动作用。但从调查情况发现，部分高校科技园运营管理过程中存在对入驻企业类型疏于审核、场地面积和入驻企业数量不达标等问题，使得科技园建设偏离发展规划与政策目标，产学研结合及产业带动效果未能得以有效发挥。

2.国有资产、资源有偿使用收入。在高校内部，纳入学校产业范围的国有资产资源的有偿使用收入主要来源于两个方面，高校将自有房产、设备等对外出租，以及校办企业按规定或协议约定上缴利润。前一种情况，从目前财政部门和教育部门的管理要求上来说，高校应履行一定的审批或备案程序，但部分高校存在未按规定程序向主管部门报批或报备的情况下，对外出租出借房产、设备等问题。同时，依托于国有资产、资源取得的无论是出租收入或是利润分配，因其都归属于非税收入，也应纳入“收支两条线”管理，按规定上缴国库，但仍有一些高校将部分房租收入、国有资产投资收益等留存本单位，使得这部分资金脱离了财政部门和主管部门的监管。

（三）社会服务收入

即学校通过市场行为向社会提供服务所取得的服务性收入，无需上缴国库，但应纳入单位预算，统一核算和管理，除了前文提及的非学历教育外，这类服务主要包括：科技成果转让和技术服务，以及横向科研项目等。

1.科技成果等无形资产的管理及收益。从管理现状来看，主要问题在于高校无形资产管理意识薄弱，科技成果合作转让程序存在缺陷。高校业务管理特点之一在于教学科研活动中形成了一定量的科技成果，但其中多数未能在学校财务报表数据中得以体现，且有关科技成果的产学研合作和转让程序尚未健全规范，使得高校及相关技术持有人的合法权益受到侵害。例如某高校就曾经在未对专利技术转让进行市场评估的情况下，直接与合作方约定转让价格并签订技术转让合同。

2.横向科研项目管理及收入。问题主要表现为研究过程管理和合同管理等存在薄弱环节。长期以来，纵向科研项目经费是各级部门监督管理的焦点，横向项目由于资金的非财政性相对来说管理宽松。《教育部关于进一步加强高校科研项目管理的意见》等相关文件，对于横向科研项目也仅要求“严格按照合同（协议）执行，并纳入学校统一管理”，“学校要督促科研人员按进度完成各项研究内容，了解项目执行进度和进展情况”等。尽管如此，仍有部分高校未按规定强化对横向科研项目的管理责任。例如某高校有数十项横向科研项目未按规定纳入学校统一管理，部分横向科研项目虽已纳入统一管理但存在未按合同约定收款等问题，从而未能有效保障学校、委托方和科研人员的合法权益。

（四）社会捐赠经费

一直以来，中央及地方教育部门出台的有关教育改革及教育投入的文件中，鼓励和引导社会力量捐资办学、完善捐赠教育激励机制都作为一项重点内容被屡次强调，这既是形成多元化筹资渠道的需要，也反映了高校成本由多方共同负担的现实需求。各高校虽按要求努力拓宽筹资渠道，但捐赠资金的募集能力仍呈现两极分化趋势，根据基金会中心网的统计数据，截至2011年10月中旬，全国共有202家高校成立了基金会，仅占当年高校总数的7.75%[9]。其余高校的筹资能力可见一斑。高校基金会的成立与发展对于促进高等教育稳定和快速的发展起到了积极的作用，但在捐赠资金的管理与使用方面仍存在一定问题，主要表现在三个方面：第一，未按协议约定使用捐赠资金。捐赠协议多数有明确的用途与范围，部分高校基金会存在超捐赠协议约定的范围使用捐赠资金的情况。第二，虚设支出内容。《基金会管理条例》对基金会每年用于公益事业支出参照上一年总收入或基金余额的比例有明确规定，一些高校基金会通过虚设支出内容的方式来达到规定比例。第三，捐赠实物未作价入账。部分基金会未将获赠的实物资产等经评估作价后在财务账面反映，实物管理中也存在处置随意等不规范行为。

四、原因分析与对策建议

前文反映的是在对上海市部分高等院校的审计发现问题的框架下，结合对上海市部分市属公办高校实地审计调查发现情况，所分析得出的公办高校非财政性教育经费管理与使用中问题易发的主要环节及存在的主要问题，与其他教育经费管理与使用中所可能存在的共性问题未包括其中，这些问题可能出现在高校经费预算管理与执行的各个环节。以未执行“收支两条线”管理问题为例，问题的产生同时意味着相关收支未纳入预算管理，从而在支出方面存在违规操作的空间。综合以上问题不难发现，问题产生的原因从高校内部的角度，主要在于现有的法律法规、规章制度等未得到有效执行，违规操作、违章办事的行为不仅严重损害了规章与制度的严肃性，也违背了依法依规治校的原则；从高校外部的角度，主要在于外部监督仍不够到位，“上级监督太远、同级监督太软、下级监督太难”[10]的情况仍时有发生。这对于非财政性教育经费的稳定持续、渠道拓宽都有着极为不利的影响。因此本文提出以下三方面建议：

（一）健全内部治理

长期以来，我国高校治理结构较为单一，事关教育事业发展及经费管理使用的重大事项，主要由学校领导班子集体决策，其他利益相关主体如教职员工、社会公众等几乎难以参与，也难以通过有效的建言渠道使得合理建议得到采纳，从而实现有效的分权和制衡。为保证经费决策符合学校事业发展需要的同时，又能平衡各方利益诉求，高校应效法国外经验，一是积极探索与完善多元化的治理结构，通过成立董事会并推进大学章程建设等方式，完善议事规则，切实发挥高校党委、行政部门、学术委员会、教职工代表大会、学生代表大会等各类组织机构的作用，积极听取众多利益相关者的意见建议，将各类教育经费来源纳入学校总体管理框架，统筹规划经费的筹集、管理与使用，避免由于权力失控、决策不当所带来的严重问题。二是加快落实总会计师制度，从制度层面规范高校教育经费筹集、管理与使用行为，避免主要负责人“一支笔”所带来的滥用与损失风险。同时以此为契机，进一步规范高校内部机构设置，建立权责明确的分层授权审批制度，确保运行机制符合现代大学制度要求；进一步推进校办产业经营发展目标的制订，完善监督考核机制；进一步健全高校内部财务、审计监督机制，加大审计整改和问责力度，有效降低低效、错误或舞弊的风险。

（二）加大公开力度

教育经费筹集、管理与使用的不公开、不透明也是上述问题产生的症结所在。虽然教育部2014年制定的《高等学校信息公开事项清单》，要求公开包括财务、资产及收费等在内的信息，切实保障公众的知情权、参与权和监督权。但是从目前公开的现状来看，多数高校信息的公开仅按照最低要求实施，一些信息的公开也缺乏必要的配套解释，使得公众的知情与监督无从入手。因此，加大信息公开力度、拓宽社会监督渠道已成为当务之急。依照国外经验，经费信息公开应包括预算编制公开、执行公开，以及相关监管部门监督检查结果的公开。预算编制公开，就是将高校教育经费的筹集与分配予以公开，接受社会各界的监督，从根源上督促高校教育经费分配使用的科学合理、符合高校发展规划。执行公开，就是将高校教育经费的具体管理及使用情况公开，可以通过分阶段的方式逐步公开财政性经费与非财政性经费的使用情况，除了支出大类外，还应更多地公开支出涉及的单位、事由等具体细节。监督检查结果公开，就是将有关监管部门对高校教育经费管理和使用中存在问题的检查结果公开，实现以公开促整改。凡是不涉及到国家秘密、商业秘密和个人隐私的，原则上都应公开[11]，将教育经费筹集、使用及其监管全程“在阳光下运行”，从而减少乃至规避“不作为、乱作为”现象的发生。

（三）完善监管体系

人大是高等教育经费的最高监管机构，负责教育部门教育经费的预算审批和监督。根据资金来源的不同以及部门职责的归属，高等教育经费的具体监管主要由教育、财政、物价、审计等部门来实施。近年来，随着高等教育投入规模持续加大，中央及地方政府部门也相继出台了一系列规章制度加大对高等教育经费的监管，但相关的管理规定还不够体系化，对于不同监管部门间协同配合、成果共享还未予以明确规定，绩效评价还未完全覆盖预算管理及监督的全程，未能有效防范问题产生的同时，或多或少影响了高校正常的办学秩序等。鉴于此，行政主管部门应系统梳理并修订完善现存的高等教育经费管理制度规定，厘清经费监管各主体监管范围，优化监管资源配置，建立健全会商和成果共享机制，建立专业化、协同化的经费监管体系的同时，提升问题发现与整改的效率与效果，减少“多头监管”、“重复审计”现象对正常教学、科研秩序的干扰。其次，健全高等教育经费的绩效评价制度，即使对于非财政性教育经费来源，也应摈弃切块管理的传统模式，将绩效评价机制融入到预算编制和执行环节中，避免经费筹集、管理与使用中产生不规范问题。