房价调控的长效机制研究

文/傅东平 周全

自1998年我国实行住房货币化改革以来，房地产市场有两个显著特征：一是政府对市场的频繁调控；二是房价在调控中虽有波动，但持续快速上涨趋势明显。究其原因，房地产业一直被认为是国民经济的支柱产业，房地产业经济发展功能被深度挖掘，加上土地财政制度的实施和利益分配格局的固化，地方政府对土地的依赖性不断增强，在调控房价的博弈中，成为利益攸关方，在房价调控中的角色定位不明确。中央政府与地方政府的利益不一致，导致房价调控的政策落地难，房价越调越高。在这种背景下，房子从主要满足人们的居住需求，逐渐演变成为最重要的投资品，房子资本品的属性越来越凸显，消费品的属性被忽略。2016年12月的中央经济工作会议提出，要坚持“房子是用来住的，不是用来炒的”定位，既为房地产业发展确定了基调，也为房价调控明确了方向。要实现这一目标，关键是要研究房价不断上涨的原因，采取有针对性的对策，建立房价调控的长效机制。

房地产市场的繁荣促进经济增长，但边际效应较小，因此，决策者要想稳定房价，付出由产出减少的成本也是很小的。对房价上涨原因的分析，主要是从供求两个方面展开。2001-2014年间，中国的房价上涨80%是由需求冲击引发的。如果把房子看作一种简单的资产，在理性预期假设下，基于Lucas的资产定价模型研究发现，预期影响了我国的房价和房价租金比。

一、房价快速上涨产生的不良后果

（一）降低土地资源利用效率

房价快速上涨拉动土地价格上涨，增加了作为土地垄断者的地方政府加大土地供给的动力，也增加了地方政府通过控制土地供应节奏拉高地价、压低土地成本的动力，使得土地的开发速度超过经济社会发展需要，导致土地城镇化快于人口城镇化。不断走高的房价使得房子的投资品属性凸显，投资品占房地产存量的比重提高，为便于将来卖出，大多数投资者选择对房屋买而不住，造成房屋闲置。在我国城镇化进程中房价的持续上涨，还使得很多在大中城市无法购房的中低收入者或在家乡或在大中城市周边地区购房，所购房屋基本处于闲置状态。房价的持续上涨推动各种投资和预防性购房行为，进一步释放错误的供求失衡信号，使得房地产商进一步扩大拿地规模，增加房屋供给，使得房屋供求失衡的情况恶化。此外，长期的房价上涨所形成的公众对房地产价格的预期，会导致在市场供求关系发生变化时，开发商不能及时降低价格以实现市场出清，造成近几年房地产库存居高不下的局面，特别是三、四线城市更为严重。以上的各种作用最后使得土地资源在房屋建造后即大量进入闲置状态，土地作为一种稀缺的生产要素，未能为社会提供服务，游离于社会再生产过程之外，降低了土地利用效率。

（二）产生再分配效应

房价持续上涨，导致与房地产有关的资产快速增值，产生财富效应，对社会产生再分配效应。房价上涨并不会增加实物形态的房地产数量，是一种虚幻的货币泡沫收入增长，但持有房产数量的差异和房价上涨速度的不平衡性，导致财富效应对不同群体的影响是不同的，本质上是对居民存量收入的再分配。就分配结果看，房价上涨使得有房居民在社会总财富中占据更多的份额。由于青年人积累财富的时间较短，购房能力较弱，因而在拥有房产数量、拥有时间、房产地段与增值潜力方面，都不能与中老年人比，因此，房价上涨所产生的分配效应总体上不利于年轻人。年轻人购房主要是为了自住，年轻人收入中的绝大部分主要用来支付高房价所产生的高额购房成本与利息负担，引起年轻人的生活压力增加、生活质量下降，对未来的信心受损。有房居民特别是有多套房的居民以高收入阶层为主，无房居民则以低收入者为主，高房价所产生的分配效应有利于高收入者，导致社会贫富差距的进一步扩大。随着房价的不断上涨，有多套房的居民在房价上涨过程中通过房屋出租和出售获得大量的租金收入和溢价收益，激励他们继续增加房产数量，使得分配效应得到强化，引起社会财富向富人集中。由于边际消费倾向递减规律的存在，高收入者的边际消费倾向小于中低收入者，导致财富向少数人集中的财富分配效应削弱全社会的边际消费倾向，影响内需规模。房价上涨所产生的分配效应对经济社会的长期发展产生不良影响，弱化经济发展的动力。

（三）挤出实体经济

房价快速上涨引起资金向房地产业集中，推动房地产业的快速发展，带动生产要素不断向房地产业及关联产业净流入，引起其他实体经济可获得的资金减少，发展减慢。房价快速上涨提高了实体经济的用房、人力和仓储等成本，削弱了中国以制造业为主的实体经济低成本的国际竞争优势。房价快速上涨使得购房居住和投资房屋的资金占比急剧增加，挤占了家庭在其他用途的可支配收入，降低了消费能力。房价上涨还通过分配效应使社会财富向有房阶层集中，有房阶层通常属于社会中的富裕家庭和中老年人，无房家庭通常为中低收入者和年轻人，因此，房价上涨既拉大社会的贫富差距，又拉大青年人和老年人之间的财富差距。对一个经济社会而言，通常年轻人、低收入者的边际消费倾向高于中老年人和富人，因此，房价上涨挤出了消费，减少了总需求，压缩了实体经济的市场容量。由于房地产业的生产效率较低，高房价对实体经济的挤出，导致了资源配置扭曲，降低了全社会的生产率。

（四）增加金融风险

房价不断走高，会从四个方面增加金融风险。一是房价持续走高，未能及时随供求关系调整，引起泡沫堆积，增加金融体系的系统性风险。二是房价持续上涨，房地产的投资品属性凸显，投资购房占比提高，随着金融创新特别是互联网金融创新的发展，购房款中融资所占份额增加，杠杆率提高，降低了金融体系抗房价波动的能力。三是房价持续走高，提高了房产存量的货币价值，导致融资抵押物价值提高，推动全社会融资规模扩大，不利于金融稳定。四是房产价格上涨伴随土地价格上升，导致主要以土地出让金为抵押的地方政府融资平台融资规模进一步扩张，地方债问题会更加突出，直接危害金融安全。

二、支撑房价的基本面发生显著变化

（一）经济增速下降

中国经济发展的现实基础要求转变经济增长方式，使经济增速下降，削弱对房地产的相对购买力。改革开放以来，我国主要依靠要素投入增加来维持经济增长，包括农村过剩劳动力向城市转移、闲置土地社会再生产过程及依靠外国直接投资和资本积累增加资本要素投入。经过长达三十多年的持续高速增长，中国已于2010年成为世界第二大经济体，经济总量的急剧放大改变了要素供求格局，要素投入的持续增加难以为继，GDP增速已经从2010年的10.6%连续6年下降，直至6.7%，中速增长成为经济新常态的显著特征。今后，经济增长方式必须从粗放型的依靠要素投入增长转变为依靠效益提高的质量型增长，增长动能将从投资驱动转向创新驱动。显然，创新的难度远远大于复制性的要素投入增长，且创新是不连续的，在重大创新出现之前，经济增速的持续下降将成为一种常态。此外，劳动力作为最重要的生产要素，其投入量不仅不能增长，反而呈现快速下降态势，将进一步拉低经济增速。经济增速放缓导致人均收入增速下降，对住房的购买力也相应下降。

（二）人口总量与结构发生显著变化

人口总量增长放缓及人口结构变化有利于降低房地产的总需求、缩小供需缺口。我国人口总量增速不断放缓并很快达到峰值，老年人口的比重不断增大，将降低对住房的需求。二十世纪七十年代我国开始推行计划生育政策，1982年计划生育政策被确定为基本国策，政策实施四十来年，对中国的人口总量和人口结构均产生了较大影响。从总量来看，我国人口数量从1998年的12.4761亿人增加到2016年的13.8271亿人，人口自然增长率已经从改革开放以来的峰值——1987年的16.61‰下降2015年的4.96‰,总体上呈下降趋势。2015年底全面二孩政策实施后，2016年的人口自然增长率也仅出现小幅上升，达到5.86‰，这种上升有可能只是暂时的一次性上升。从人口结构上看，我国劳动年龄人口从2012年起开始下降，15-64岁人口自2014年开始年均减少100万左右。65岁以上人口数量从1998年的8359万人提高到2016年的15003万人，老年抚养比从1998年的9.9%提高到2016年的15.2%。对比分析计划生育政策实施以来我国人口出生情况，作为购房主力军的25-35岁年龄段人口数量呈现快速下降趋势。

（三）城镇化速度呈下降态势

我国城镇化率从1978年的17.92%提高到2016年的57.35%，城镇常住人口约增加6.2亿人。表面上看，和发达国家相比，如2015年日本93.5%、美国81.6%、德国75.3%及澳大利亚89.4%，中国的城镇化率还有较大的提升空间，中国的城镇化还处于快速城镇化阶段。但仔细分析，中国的城镇化过程和发达国家相比存在明显的特殊性：一是中国的城镇化与经济快速增长都是在短时期内快速实现的，且人口数量全球最多，与城镇化相适应的思想观念及人文素养准备并不充分，因而中国的城镇化进程不可能复制美国、日本等发达国家的进程。二是中国农业人口转移的动力是巨大的城乡差距导致的收入差距，随着各种“三农”政策的实施，农村发展加快，城乡差距缩小，转移难度加大。三是农村的未转移人口转移意愿较低、转移成本较高。现在农村的未转移人员年龄偏大，相当部分为第一代返乡农民工，对城市生活成本有较为深刻的体会，且在城市谋生能力不强，加上对保有土地有特殊情感，因此转移意愿较弱。四是我国的城镇化是一个“半拉子”的城镇化。2016年我国户籍人口的城镇化率仅为41.2%，有约2.2331亿城镇常住人口没有市民化，解决这个历史遗留问题需要投入巨额的成本，这些人长期不能平等享受城镇的福利待遇，特别是小孩入学、升学和就医等基本的社会保障问题没有彻底解决，这将降低全国层面的城镇化意愿。五是我国城镇化的政策思路还不清晰。以人的城镇化为核心的新型城镇化政策强调加快中小城镇发展，对特大城市与大城市实行较为严格的人口数量控制，但一直以来政府主导的资源分配向大城市倾斜，导致大城市的人口集聚能力较强，中小城镇人口集聚能力明显不足，大城市的人口严格控制与中小城市发展的资源严重不足之间的关系并没有理顺，这阻碍了中国城镇化率的进一步提高。因此，不能简单参考发达国家的城镇化进程，考虑到我国城镇化面临的实际问题，可以预计我国城镇化进程将趋缓。然而，由于大城市集聚资源的能力较强，在城市发展中处于有利地位，可以预见在未来相当长的时期内，人口将不断从中小城镇向大城市转移，而远离大城市的小城镇发展将面临既不能从农村转移人口，现有常住人口又不断流出的严峻挑战。综上所述，从全国层面看，城镇化速度下降将缓解住房需求压力，有利于构建稳定房价的长效机制。然而，中国房地产市场调控的主战场在大中城市，人口继续向大城市集聚，将进一步加大大城市稳定房价的难度，也将继续加大中小城镇房地产去库存的难度，为稳定房价带来新的挑战。

（四）住房保有量快速上升

房地产业产业链长，在短期内对经济的拉动作用非常明显，以致房地产业一直被当作国民经济的支柱产业，这推动了房地产业的快速发展，提高了我国的住房保有量。我国从1981年开始公布住宅竣工面积，至2015年底，合计竣工面积为4422770.75万平方米，准确计算应该加上初始存量，减掉拆迁量等，但考虑到我国存在大量小产权房、未办手续自建房未能纳入统计，同时住宅寿命普遍不长，因此简单地把合计竣工面积除以总人口作粗略估计，得出人均住房面积为32.17平方米。考虑到2016年及2017年已竣工面积尚未统计，以及还存在开工尚未竣工及准备开工的住房面积，已建或在建及准备开工建设的住宅面积应该接近500亿平方米左右。从这些数据上看，住房的刚需从总量上看已基本能够满足，房地产的供需矛盾将由总量缺口转变为结构性矛盾，特别是城市住房供给分布与人口分布不对应的结构性矛盾。主要保有量的持续上升，缩小了供需缺口，缓解了供需矛盾，为调控提供了有利条件。但住房属于不动产，无法远距离地移动，住房分布与人口分布的不对应矛盾短期内还很难从根本上解决。

三、市场调控的长效机制构建

（一）提高房地产相关数据质量

市场调控的长效机制构建，是建立在准确的房地产相关数据的基础上的。目前，我国房地产相关数据准确性、全面性和可靠性都还有差距，难以为研究和决策提供依据。例如：房屋存量、城市常住人口等基本数据缺失，或因统计范围等原因失真，难以真实反映我国房地产真实情况；现已发布的房地产数据如房价及上涨指数，简单以商品房成交额除以成交面积为基础得到，只是简单求平均，既没能考虑房屋所在地理位置差异所产生的地租差异，也没有考虑房屋房龄、折旧等对房价的影响，在城市建成面积不断扩大、远郊楼盘占比不断提高的情况下，数据的参考性较差；集资建房、福利分房以及自建房等均不属于统计口径，但这些房屋却有相当部分居民居住其中且可以上市流通，更不用说对小产权房的统计了；二手房交易真实价格和网签价格普遍存在差异，导致最能反映市场情况的二手房交易价格失真；房地产业的产值及其对中国经济的贡献数据明显和直觉不同；等等。数据质量低下，导致研究者不能针对真实情况进行研究，提出高质量的政策建议，也使政策制定者只能拍脑袋决策，政策针对性差，长效机制无从谈起。为解决这一问题，应尽快通过普查方式摸清房地产的家底，根据实际情况调整统计口径，对指数类数据，统计部门应根据房子的房龄、地理位置、折旧等进行调整，发布具有可比性的指数数据，为市场长效调控研究和政策决策提供准确依据。

（二）制度设计

一是改革官员的政绩考核制度。建立综合性的评价体系，提高房价、保障房建设、环境、生态等民生指标的比重，着手解决导向问题。二是尽快完成分税制的改革。加快推进中央政府和地方政府的事权与财权划分，建立事权与财权相一致的财政体制，减少地方政府对土地财政的依赖。三是进一步明确地方政府职能，特别是经济职能，避免地方政府“摊大饼”和“满城挖”。四是建立土地财政制度的约束机制。加强对土地利用规划的执行情况检查，增加土地出让金使用的透明度，加强对地方政府融资平台的约束和规范，把低收入者的住房保障情况纳入官员的政绩考核范围，对国有土地出让价格与房价的比值上限作出限制，逐渐强化对土地财政制度的限制和约束。

（三） 强化房地产市场的供给侧改革

房价上涨归根到底是存在供需缺口，房价快速上涨的主要原因还在供给侧。只有加快房地产市场的供给侧改革，才可能从根本上解决房价不断上涨的问题。为此，可从三方面着手。

一是增强土地供应弹性。首先，要做好土地供应的中长期规划。《国家新型城镇化规划（2014－2020年）》中规划2020年的城镇化率达到60%，但该规划时域太短，应在认真研究人口和城镇化规律的基础上，出台至2050年甚至更远期的城镇化中期发展规划及配套的中长期土地规划，并适度提高住宅用地的比重。其次，要建立应对市场需求变动的国有土地供应调整机制。在符合土地中长期规划及用途管制的前提下，到底是今年多供地还是明年多供地，其实没有多大区别，当城镇化水平不断上升的时候，城市的总用地也会不断增加，最终用地结果其实一样。最后，要加快推进土地供给的市场化改革，推进农村经营性建设用地入市，尽快出台土地使用权到期的制度安排，创新土地交易制度，探索利用所拥有符合规划用途的土地进行自建、委托代建后提供给市场等途径，增强土地供应对市场需求的反应弹性。其中，利用集体建设用地增加住房供给是当前解决住房短缺问题的重要途径，应更为积极地化解小产权房困境，“一拆了之”是最不负责任的处理方式，也是对社会财富的极大浪费，应对历史上形成的小产权房进行审查，分类处理。对符合建筑质量要求和符合土地用途管制的小产权房，通过补税和补交费用的方式将其合法化，对不符合的坚决拆除。对新的集体建设用地，尽快推出进入房地产市场的规则，规范农村建设用地的上市流通，力争在土地市场形成一定的竞争。

二是调整政府在住房供应市场中的角色。纵观全球，大多数国家政府都或多或少参与住房供应，中国政府对社会经济资源的控制力明显处于较高水平，在住房供应中应扮演更积极的角色。结合我国当前的实际情况，在供需缺口不断缩小、政府基本垄断土地供给的情况下，政府完全可以直接参与为无房的首次置业居民提供廉价房的工作。具体可通过土地划拨、税收优惠及补贴等政策，鼓励所在单位或民间组织集资建房，在执行过程中加大公示及资格审查力度，并对所建房屋实行较长时间的限售，确保满足无房居民的基本住房需求。

三是加快构建租售并举的住房供给体系，重点是加快推进住房租赁市场建设。首先，要解决好制度问题，尽快推动住房与教育、医疗等基本社会保障脱钩。其次，要构建更为稳固的租赁关系，积极发展长期租赁。当前，租售比很低，培育和发展长期租赁具有很好的市场条件，但也面临观念方面的阻碍。根据现在的情况，政府可从公租房开始试点，扩大公租房规模，延长租期，试点十年及以上租期的公租房，提高租赁房屋的稳定性,提高租赁住房的经济价值。同时，对以租赁为目的的房地产开发项目给予更多的政策优惠，并对长租和短租实行差别化政策。最后，要加强对住房租赁市场的监管，维护租赁双方的权益，规范市场秩序。

（四）需求侧调控坚持短期目标和长期目标的统一

“房子是用来住的，不是用来炒的” 既为房地产市场确定了发展的基调，也为房价调控明确了方向。要实现这一目标，关键还在于避免过度使用房地产业来“保增长、促发展”，在对房地产需求侧的调控过程中，要坚持短期调控目标与长期目标的一致性。为此，可从以下几个方面着手。

一是改进差别化的信贷政策。从我国历次调控中的信贷政策可以看出，信贷政策基本上以首付比例和利率为政策工具，房价上涨则提高首付比例，提高利率，对首套房、改善性住房和投资性住房虽有差别对待，但每次调控均损害首套房购房者利益。对改善性住房，未能区分购买二套房后第一套房是否卖出的情况。调控房价的信贷政策应该更加注意调控过程中对首套房购房者利益的保护，适度兼顾改善性住房需求，坚决打击投机性住房需求，在信贷政策调控过程中对首套房实行更为稳定的首付比例和利率，对购买改善性住房后卖出第一套住房的，自卖出之日起享受首套房的利率优惠。此外，应研究成立政策性的住房银行，来承担商业银行经营首套房、改善性住房贷款所造成的利息损失，确保政策的有效执行。

二是构建防范超发货币涌入房地产市场的长效机制。创新投资方式，进一步搞活资本市场，丰富资本品种类，拓宽投资渠道，打通资本和实体经济之间的壁垒，打破金融体系资金的自我循环，使更多资金流向实体经济，为社会资本提供更多的投资渠道和更加丰富的投资选择，防范超发货币流向房地产市场。

三是利用好财政政策，特别是税收政策。应合理设计和尽快出台房地产税，关键是合理区分首套房、改善性住房和投资性住房，合理设计不同类型住房的房地产税征收标准和税率。此外，应研究房产空置税，主要研究房屋空置的认定标准、房屋空置税的征税方式及税率等，大幅度提高投机性房地产的空置成本，有利于促进不同类型空置房产尽快进入租赁市场，既能打击房地产市场的过度投机，又能增加住房租赁的有效供给，降低住房租金，提高房屋的使用效率，使房子真正回归居住功能，还能为地方政府提供更为稳定的收入来源。

四是加快大城市周边中小城镇发展，对大城市的人口起到分流的作用，进而减轻大城市的住房供给压力。大城市基础设施好，资源集聚能力强，在公共资源分配中所占份额较多，实际上我国已形成大城市优先发展的城市发展道路。目前我国一、二线城市房屋供应紧张，供需矛盾突出，房价快速上涨，而三、四线去库存压力较大，房屋积压和闲置情况严重，归根到底还在于一、二线城市的人口集聚能力较强，人口增长速度快于三、四线城市。按照我国经济发展实际，人口进一步向大城市集聚在相当长的时间内难以改变。要增加大城市的人口容纳能力、降低大城市的人口进入门槛，应把大城市和周边中小城镇统筹起来考虑，通过推动大城市与周边中小城镇基础设施的互联互通，加强大城市优质的教育、科研和医疗等资源向周边中小城镇的转移和复制，整合大城市部分产业资源疏解到周边中小城镇，彻底打破人口集中在大城市核心区域的城市结构，形成大城市和周边中小城镇协同发展的新局面，这样既能减轻大城市住房需求压力和环境生态压力，又能有效缓解大城市病。

（五）形成相对稳定的房地产市场调控规则

稳定的调控规则是管理预期的有效手段。目前，我国中央政府和地方政府在利益诉求上并不完全相同，在房地产市场调控方面双方的利益诉求更是差异巨大。在中央政府和地方政府的博弈中，中央政府控制房价的政策往往得不到地方政府强有力的贯彻执行，而稳定房价的政策则被地方政府无限放大，结果地方政府成为推动房价上涨的中坚力量，斟酌使用和不断xu调整的市场调控政策成为房地产市场周期性波动的重要原因。在这种情况下，公众逐渐形成了地方政府会不断拉高房价的预期，而在经历历次调控后房价依然不断上涨的事实，更是强化了这一预期。为改变这一局面，应建立起可预期的调控规则，为房地产市场有序发展创造稳定的市场环境。政府应加强对房地产市场的监测，及时公布有关房价变动的信息，同时要形成相对稳定的调控手段和调控规则，对市场调控政策的实施时间与房价波动幅度挂钩，作出硬性的调控要求。同时，规范调控政策工具的使用，减少因调控政策预期变化产生周期性的市场投机。具体可以建立与房价收入比、商品房库存、户籍人口城镇化率等相联系的土地供应规则，以及与房价上涨幅度相联系的信贷政策调控规则等。