特色小城镇环境精细化治理研究

李 婷

（苏州大学政治与公共管理学院，江苏 苏州 215000）

2017年3月5日，特色小城镇首次被写入政府工作报告中，一时间全国各地纷纷掀起了打造特色小城镇的热潮。各地利用自身优势打造特色小城镇带动经济发展的同时，环境治理问题也日益突出。这就迫切要求党和政府对目前生态环境治理的方式加以创新，充分激发体制自身的活力，使得环境质量和公众需求之间实现无缝隙嫁接。精细化治理作为一种有效提高治理效率的工具而获得了学者们的关注。温德诚率先将其引入到了公共管理领域中，在《政府精细化管理》一书中，他运用精细化管理理念分析了我国政府管理存在的行政成本居高、执行力不足、管理效率低下和衔接配合不畅通四类现实问题，并认为政府实现精细化管理是解决这四类问题的主要办法。［1］随后，随着社会治理的转型，精细化治理被应用到社会治理领域中，便产生了社会精细化治理。［2］蒋源认为在“技术－治理”型逻辑的引导下，政府的“精明行政”与其他社会主体能动式参与相结合，从理念、流程和标准等中微观层面进行创新改造，是社会管理和服务方式“微创新”的过程。［3］赵孟营则认为，对社会精细化治理的探讨不能仅仅局限于微观层面，还应从宏观的角度即公共权力的结构、运行和主体关系三个维度出发研究社会治理精细化。［4］现今社会治理领域对于精细化治理的研究相对比较充分，作为一种能将有限的资源发挥到最大限度的治理模式，有必要将其引入到特色小城镇的环境治理工作中，创新特色城镇生态环境的治理方式，打造出“共生、共享、共荣”的生态体系，走出一条精品特色城镇化道路。

一、特色小城镇推进环境精细化治理的必要性

特色小城镇自身所具有的名片效应和经济效益使得环境治理问题越演越烈，国家、地方以及公众三者之间的平衡关系难以维系。大规模的环境事件的爆发，加之“前治理、后污染”的循环治理困境，都迫切要求党和政府将精细化治理引入到环境治理过程中，打造生态绿色宜居的特色小城镇。精细化治理作为管理学中的概念，由于能够优化组织设计、提高管理效率而被广泛引入到其他领域之中。但其在环境领域中的运用却并不广泛，国内关于环境精细化治理的观点最早由余敏江所提出，他认为，“环境精细化治理，就是将精细化思想运用到环境治理之中，通过有序的细化、有规则的系统化的规程，利用更优化的职能设计和流程再造、更专业的治理技术，实现政府与其他社会主体能动式参与结合，获得更优质、更关注细节和更加人性化的治理效果。”［5］由此可见，环境精细化治理不再是聚焦于传统的技术和手段的创新，而是延伸到宏观的制度和体制层面去解决当前的环境治理问题。

就环境治理的主体而言，环境精细化治理强调要形成以政府为主导，多元主体各尽其责、共同协调治理的新局面。现今的合作式治理模式强调引入企业、社会群体和公众参与的重要性，在社会力量日趋强大的同时，政府在社会治理中的作用越来越被忽视。多元主体由于自身的趋利倾向，难免会存在各自为战的现象。治理的主体越多，相互之间的权责灰色地带也就越大，多主体最终形成无主体的现象。环境精细化治理则主张应打破现有的模式，围绕政府治理为中心，对多方利益主体参与治理的权利和责任加以细化，使得在满足多方利益的同时，又不至于出现权责不清、权力乱用等现象。

就环境治理的运行过程而言，环境精细化治理推行执行管控精细化，主张在环境政策实际的实施过程中，对各治理主体的治理行为、治理方式以及治理的范围都逐项逐项的进行明确规定，并加以明晰化，使得治理主体在具体的治理过程中有法可依、有规可寻，同时接受各方的监督，避免出现寻租以及公权腐败等现象。此外，各地方政府应该结合当地特色小城镇自身的特色去加以治理，也避免了忽视国情单一的引入治理模式而导致的“水土不服”现象。

就环境治理的目标来看，是要打造一个生态绿色宜居的特色小城镇，由过去粗放式的经济发展模式转变为集约型的经济发展模式。而环境治理精细化就是提倡高效率和可持续发展。通过整合多方面的资源，充分调动各参与主体的积极性，达到各尽其职、各尽其责。同时，利用互联网和大数据的技术优势，加以运用到环境治理中，打破环境治理过程中各部门以及上下级之间的障碍，避免治理交叉、责任推诿等现象，真正实现环境治理的高效、集约、可持续。

二、特色小城镇实现环境精细化治理的困境

特色小城镇的打造不仅对于带动地方经济的发展具有重要意义，也是地方历史文化特征的反映。因此，实现特色小城镇的环境精细化治理具有重要的意义。然而特色小城镇的潮流来势过猛，导致大量的小城镇的规划过于统一，缺乏具体规划的指导；土地资源的利用铺张浪费，缺乏必要的配套设施；水污染、工业污染、大气污染现象严重。环境治理的效果与预期大相径庭，精细化治理在特色城镇的环境治理中遭遇了瓶颈。

（一）相关治理主体的利益固化使得环境治理路径依赖难以打破

随着公民参与意识的觉醒，合作型的治理模式逐渐被政府引入到环境治理中，在策略和工具选择上正逐渐从“命令—控制”型管制发展到与“市场型”管制相结合的混合模式，［6］逐渐引入了市场化和公民参与的手段。但相关治理主体的利益固化，使得目前的环境治理模式仍存在严重的路径依赖现象。亚当斯密认为，人在社会中扮演者“经济人”的角色，人的一切行为动机都根源于经济诱因。这使得政府在实现环境精细化治理的过程中困难重重。各小城镇地方官员出于晋升的目的，在环境政策制定和执行时会选择对自身有利的政策去施行，对于经济发展方面只求更好，而环境治理则要求没有最坏。对于环境精细化治理的执行，常常也会采取不出事逻辑和运动式环境执法，对于环境治理持着懒政态度，“不求有功，但求无过”。

在小城镇的环境治理问题上，特色城镇的居民出于自身的需要，也为息事宁人，一部分居民会选择对跟自身利益无关的事情保持沉默，另一部分自谋利的居民则受到利益的驱使对环境治理采取规避的态度。只有当自身的利益受到侵犯时，才会采取相应的措施要求参与环境治理。经济人假设的存在加上环境资源自身的非排他性，导致人们普遍认为环境治理是政府应该负责的事情。该观念对于NGO参与环境治理也带来了困境，大部分公众对NGO参与环境治理仍存在着一种质疑的态度，对第三部门环境治理的质量持有着一种保留的态度。公民参与环境治理的冷淡以及NGO进入环境治理的受阻在一定程度上都影响了环境治理精细化中的多主体合作治理理念的推行。

（二）必要而系统的环境精细化治理政策支撑缺乏导致治理难成体系

环境治理日益引起国家的重视，出台了大量环境治理相应的法律法规，既有宏观层面的政策话语，也有中观层面的环境法律，微观层面的条款也相应的做了解释。然而，具体细化到地方层面就开始出现各种问题。对于政府而言，GDP导向的绩效考核制度加之监管制度的缺失，使得地方行政权力干预环保执法、环境执法能力不足等问题屡见不鲜。各小城镇的环境治理相关部门各自出台与自身利益相关的政策，各自的环境治理范围没有得到明确的划分，治理的方式、责任和治理事项存在模糊处理的现象，给环境精细化治理前期带来了极大的阻碍。同时，利益的驱使在很大程度上促进了政府与企业之间寻租现象的产生，制度的缺陷使得政府与企业之间存在一定的灰色地带，致使特色城镇的环境治理问题陷入污染—治理—再污染的循环过程；更有甚者，以自身的权力作为谋取利益的工具，以此作为要挟，直接向企业索取贿赂。

考察现今的小城镇环境治理，相当一部分城镇的环境治理采取了服务外包的形式。但是值得注意的是，由于这些外包的部门和企业目前并没有得到政府足够的重视，对于其与政府之间的治理范围、合作及监督方式的政策也相当缺乏，导致一些公共服务的性质和质量遭到公众的质疑，配合程度降低。同时，合作治理的方式也没有具体的政策去加以参照，造成一些外包企业打着政府的幌子却不干实事，权责划分不清以及监督制度的不完善，使得环境精细化治理的效果大打折扣。

（三）与环境精细化治理相关的数据支撑系统不完善使得精细化治理难以具体落实

特色小城镇的环境精细化治理强调借用于强有力的技术支撑，打破传统的环境治理模式，创造一种信息共享、权责透明和全民监督的环境治理模式。在美国，很早便在环境治理中引入了大数据以及先进技术。然而，国内特色城镇中环境治理过程中对先进技术的引用并不多。现今，各地方政府各自为政以及分布广泛为建立起信息共享系统带来了很大的困境。同时，现阶段环境数据也大多集中在环保部门，并不对外公开；我国对污染物的检测也处于刚起步的阶段。［7］这些问题都对推进环境精细化治理带来了很大的局限性。

当前，我国对于环境保护方面的科研技术能力相对较弱，经费投入方面也存在不足的情况。大气污染已经成为目前导致环境污染最为严重的问题，以PH2.5颗粒为主形成的雾霾现象更是影响了公众的出行与健康。但是，目前我国对于大气污染的取证和鉴定评估技术却并不成熟［8］。由于废气的流动性大，排放到空气中很快便被稀释，给了很多污染型企业以可乘之机，致使现在的大气污染治理仍然没有取得很好的成效。数据的无法公开，以及对于污染源和人类疾病之间的因果关系的难以确定，使得公民对环境危害程度无法获知，进一步影响了小城镇居民参与环境精细化治理的积极性。执行信息系统的不健全使得各地方政府之间无法实现信息共享，加大了确定环境指标制定是否合理的难度。

三、特色小城镇环境精细化治理的路径建构

特色小城镇讲求将原有粗放型的经济发展模式转变为集约型的发展模式，因此，生态环境治理在特色小城镇的建设过程中就显得尤为重要。如何找准自己的定位，践行“绿水青山就是金山银山”发展理念，走“生产、生活、生态”融合发展之路，是国家和人们都必须深思熟虑的一个问题。在特色小城镇的开发建设中，唯有寻求新的视角去审视小城镇的环境治理问题，从制度设计、体制规划和技术引进等方面落实生态环境的精细化治理，才是实现可持续发展、建设绿色特色小城镇的必由之路。

（一）构建利益协调机制，统筹精细化治理主体

特色小城镇的环境治理工程是一个复杂的系统工程，单靠政府实行自上而下的治理，定然不会取得很好的效果。特色小城镇的环境治理不能由政府大包大揽，必须坚持市场为主体，同时引入居民参与机制。环境精细化治理要求对各参与主体的职能尽可能分工明确，实现彼此之间的协调互动，既能满足彼此的需求，畅通彼此之间的沟通渠道，也能减少后期执行过程中的冲突。

地方政府作为环境治理的主体，其在特色小城镇的环境治理过程中起着重要的引导作用。当地政府应该紧紧围绕绿色生态的理念，对有关部门的职权加以科学的配置，通过细化具体的操作环节，明确特色小城镇环境治理相关部门的各自职能，使得部门彼此之间能够衔接有序，避免各自为政或多头治理的现象，打造出让人们满意、生态宜居的特色小城镇。同时，政府也应该充分发挥社会组织的作用，将小城镇的环境治理工作部分的外包给社会组织，减轻政府工作的同时提高环境治理的效率。

城镇形象是城镇内在属性和特色的表现形态，与传统的城镇不同，特色小城镇更加强调地方的产业或文化特色。特色小城镇的居民，作为城镇中的一员，无疑在一定程度上也代表了小镇的形象。政府应该积极动员居民参与特色城镇的环境治理，定期的进行宣讲工作，提高居民的环境保护意识。在充分调动居民积极性的同时，也应该畅通居民的监督反馈渠道，使得民意可以在彼此之间上通下达。对于一些具有旅游性质的特色小城镇，旅游开发和消费活动不可避免地会带来对当地生产、生活、环境、以及传统文化的影响，甚至冲突，因此面对特色的旅游城镇化形态，政府监管部门要大力加强对旅游市场的监管、规范，积极干预旅游环境的生态承载能力、社会承载力，加强监管旅游市场的运行，要大力做好宣传工作，作为旅游消费群体要积极保护小城镇原生态环境，遵守文明约定，尊重当地风俗人情。

（二）完善法规政策建设，培育精细化治理环境

目前，对于特色小城镇的具体开发及环境治理国家并没有出台统一的政策；而已经出台的环境相关的立法，在地方政府维护自身利益的驱使下也存在着很多模糊性的话语，导致许多条款成为一纸空文。国家应该对特色小城镇的开发和环境治理规则尽快的加以制定并推行。政府围绕国家出台的政策，应加以具体的细化，对有关部门的职责以及相应的环境治理政策都加以厘清和完善。

第三部门加入环境治理渐渐呈现出日益明朗的趋势，然而其发展环境却不容乐观。现今大部分的环境治理仍是以政府治理为主，即使有外包的现象也基本上是以内部指定的方式进行的。第三部门无论是从公众对其认知还是政府扶持等方面都面临着很多困境。政府应加大对第三部门的扶持政策，尽量多加以宣传鼓励第三部分的发展，但是，对进入的门槛也要多加防范，防止一些部门利用优惠政策为自己谋利，浑水摸鱼。在环境治理中要多引入公开招标的形式确保成本的最优化，并允许第三部门参与投标。

有些特色小城镇的地方政府为了追求经济发展而大量招商引资，无形中给了许多污染型企业可乘之机。针对该问题，国家应该将地方政府的环境治理效果添加进地方政府的绩效考核机制中，促使地方政府注意力的相对偏移。环境治理的根本目标不在于环境质量达到一定的国际标准，或环境质量提升了多少个百分点，而在于恢复环境对人类及生态系统生命支持的功能。［9］因此，地方政府对企业的进入要加以规范，做好前期的污染检测和评估工作，严格规范企业的进入。同时，对于入驻进来的企业在后期也应该加以跟踪，对其排污和污染的治理情况进行定期的检查，可以采取企业环境信息披露机制，减少企业的环境污染率。此外，地方政府也要创新融资方式，探索产业基金、股权众筹、PPP等融资路径，加大引入社会资本的力度，以市场化机制推动小镇建设。

（三）重视技术研发，确保精细化治理配套建设

大数据时代的到来无疑给环境精细化治理带来了新的转机。美国很早就将大数据的理念引入了环境保护工作中，并且取得的良好的效果。目前，我国的机构设置还不完善，导致环境数据搜集相对困难，但是仍然具有可借鉴之处。［10］我国当前所要解决的问题就是建立支撑环境大数据发展的组织机构，促进环境数据一体化管理。在后期的发展中，再进一步去完善搜集和分类信息的工作。当前阶段，各部门之间应该互相协调建立起信息共享机制，实现彼此之间的信息共享，政府可以通过引入互联网技术完善信息沟通平台，畅通和居民之间的沟通渠道。

在借鉴他国经验的同时，我国也应该完善自身的环境科研基础能力。政府应加强对环境投入的力度，鼓励科研发展，研究更好的确保环境治理效果的技术。同时，探索并确认环境污染与否与公民自身利害之间的关系，对于调动公民的积极性也具有很大的作用。重视智能技术的引用，利用当前大数据发展的时机，实现信息的公开和实时共享，将公民引入到环境治理中来。目前，由于企业分布广泛、不易进行时时管理，加上废气取证的难度，有些企业便会利用夜间时间偷排废气，来逃避责任，给小城镇环境治理带来很大的困难。大数据的引入可以实现信息的一体化，实现公民自主监督维护环境的良好局面。例如，各特色城镇地方政府可以要求各排污企业必须在系统内进行登记，并对其排污种类和数量进行明确的规定，引入公民对其进行严格监管。同时，对于污染物或有毒物质建立严格的公布制度，对于各个特色城镇违规排放企业予以公示并加以惩罚，时时更新各个城镇的环境治理效果，实现多个特色城镇之间的互相监督。

四、结语

特色小城镇的环境治理不仅关系到可持续发展，也为未来城市发展提供了保障。现今特色小城镇的环境治理问题并没有得到实际的落实，与绿色生态文明的特色小城镇相距甚远。环境精细化治理作为一种治理形式，具有充分调动多个治理主体共同参与治理，完善环境监督和治理政策；节约环境治理成本，减少政府负担；杜绝部门推诿，落实自身职责等优点。目前精细化治理已被广泛运用到了社会治理方面并取得了较好的效果。在经济转型的大背景下，只有符合可持续发展理念，倡导绿色生态观念的环境精细化治理才更符合未来的发展趋势。

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［3］蒋源.从粗放式管理到精细化治理：社会治理转型的机制性转换［J］.云南社会科学，2015（05）.

［4］赵盂营.社会治理精细化：从微观视野转向宏观视野［J］.中国特色社会主义研宄，2016（01）.

［5］余敏江.以环境精细化治理推进美丽中国建设研究论纲［J］.山东社会科学，2016（06）.

［6］田千山.几种生态环境治理模式的比较分析［J］.陕西行政学院学报，2012（04）.

［7］李娜，田英杰，石勇.论大数据在环境治理领域的运用［J］.环境保护，2015（19）.

［8］潘家华.中国的环境治理与生态建设［M］.北京：中国社会科学出版社，2015：199.

［9］陈宁，周冯琦.纽约市环境治理精准化对我国的启示［J］.毛泽东邓小平理论研究，2017（02）.

［10］郭红燕，黄德生，王华.我国基于互联网进行环境治理的现状和问题及建议［J］.环境与可持续发展，2014（06）.