以治理创新推动乡村社会发展

李 达，赵秋苑

（1.中共昆明市委党校决策咨询研究所，昆明 650500；2.云南中医学院临床医学院，昆明 650500）

一、问题的提出

中共中央、国务院在《关于实施乡村振兴战略的意见》中指出：“乡村振兴，治理有效是基础。必须把夯实基层基础作为固本之策，构建乡村治理新体系，坚持自治、德治与法治的相结合，确保乡村社会充满活力，和谐有序。”党的十九大报告（2017）也强调：“要加强社会治理的制度建设，完善社会治理体制，提高社会治理水平。”同年召开的中央农村工作会议强调，要深入贯彻党的十九大精神和习近平新时代中国特色社会主义思想，全面分析“三农”工作面临的形势和任务，研究实施乡村振兴战略的重要政策，部署2018年和今后一个时期的农业农村工作，以治理手段、目标、方式的创新，加快推进乡村治理体系和治理能力现代化。2016年12月，中共中央、国务院联合印发《关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》（以下简称《意见》），《意见》指出：要加强和创新社会治理，以加大乡村改革的力度来激活农业农村内生发展动力，推动社会主义和谐社会建设。由此可见，在广大乡村地区进行社会治理创新，是提高乡村社会治理科学化水平和推动乡村各项事业振兴的有效方式。随着经济社会发展，我国乡村社会发生了显著变化，对乡村社会治理提出了新要求。从治理发展的角度看，作为乡村振兴战略中总体要求之一的“治理有效”，其源于“管理民主”。治理有效是乡村治理目标新导向，只有达到治理体系和治理能力现代化，才能够实现乡村振兴。

随着马克思恩格斯社会治理思想、新制度经济学及多中心治理等相关理论不断运用到中国乡村治理实践中，国内诸如陈锡文、赵树凯、贺雪峰、韩俊等学者以实证的眼光和思维看待问题，注重如何进行制度安排的问题，而不仅仅是实现何种主义的问题。广大国内学者不仅仅研究中国改革中所遇到的结构性难题和阶段性问题，而是以实践行动参与到“如何推进治理改革”的理论和对策研究中，将各类理论成果运用到了乡村治理等问题的探索中，并形成了丰硕而宝贵的理论成果。但同时，用马克思主义唯物辩证法的思维来看，之前的系列研究也存在一些不足和遗漏之处。主要表现在：（1）一些研究在系统性、整体性及阶段性的把握上还较为缺乏，与乡村治理相关的模式和制度变迁研究还需要进一步的挖掘和提炼。（2）在研究方法上，定性研究依旧占据大部分，是主流；定量的精细研究较少，稍显边缘化。（3）从研究发展趋势上来看，中国乡村治理研究不仅要重视理论研究，更要重视乡村治理格局多样化的情况下用数理模型和先进信息技术对反映出来的具体问题进行实证分析。因此，以治理创新为引领，用实证的眼光看待当前乡村治理中存在的问题与难题，进而提出若干针对性路径，兼具理论与实践意义。

二、任务识别：当前乡村社会治理创新现实与内容

乡村振兴战略要求乡村具有发展新动能与处理复杂公共事务相应的治理能力，而治理有效则是乡村振兴战略总体目标的重要构件。后工业时代，社会复杂性的日益增长使乡村在国家治理场域中的作用凸显，内在要求唤醒原本处于劣势与弱势同质状态下的乡村治理格局。乡村社会作为整个社会中的重要组成部分，也是社会治理创新的基础，健全新型乡村治理体制，实现乡村社会治理的有序发展，是乡村治理创新的基本内容和重要任务。当前，各地都在国家治理体系和治理能力现代化的要求下对如何创新乡村社会治理进行了积极的探索和尝试。在这个过程中形成了许多好的做法，也积累了不少典型的经验。但受各类因素影响，当前乡村社会治理中的一些体制性和机制性问题仍然悬而未决，基层乡村治理中的若干关系还未完全理顺，乡村社会治理过程中的诸多困境和局限还需要破解，乡村各项社会问题还依旧较为突出。同时，自全面深化改革以来，传统社会管理方式难以与新形势下乡村发展的要求相适应，主要表现在中国乡村社会的各项问题不断凸显、各项矛盾不断激化，导致在广大乡村地区进行社会治理创新的任务也更加急迫。从实践和理论来看，当前的社会治理创新存在着两种不同的解释：一种是将社会治理创新理解为社会的自我治理，另一种是将社会治理视为政府对社会的治理。前者的社会治理创新强调了社会的参与共治，突出了“民治”的涵义。而后者则强调国家公权力量对社会治理的干预和管控，突出了“官治”的涵义。［1］显然，上述两种对社会治理创新的不同理解在治理的方式和治理的主体上存在着差别。

乡村作为一种社会共同体，乡村治理创新就是社会共同体内部或者是基层群众自治组织内部的自我治理。与此同时，乡村社会作为社会的最基础存在单元，中国的广大乡村承担着大量由国家公权力量下延的公共事务和社会责任。因此，乡村社会治理创新既包括国家公权力量对乡村的行政性治理，又包括乡村内部实行的自主治理。具体来看，当前乡村社会治理最主要的内容包括：（1）乡村民主政治及村务建设；（2）乡村规划与经济发展；（3）乡村文化、教育、卫生、治安；（4）公民的思想道德建设。国家在新形势下强调和加强社会治理创新，最根本的目的就是构建一个社会和谐、人民安居乐业的乡村环境，以实现乡村社会全面而协调的发展。鉴于此，对于乡村而言，其主要任务就是要以乡镇基层政府、乡村基层群众自治组织、社会组织为治理的多元主体与载体，以实现乡村各项利益关系协调为主要出发点，规范乡村居民社会行为，化解乡村治理变迁过程中的矛盾，积极营造和谐有序的乡村社会，从而实现乡村的协调、可持续发展。

三、直面困境：乡村社会治理创新难点与隔阻

自上世纪80年代开始，我国在广大乡村地区实行了村民自治制度，随着社会主义市场经济的发展和乡村全面深化改革的持续推进，旧有的基层治理模式日益成为乡村经济和社会发展的制约因素。因此，探索一种或若干种行之有效的乡村社会治理模式，显得尤为现实重要。由于地缘和历史等综合因素影响，我国很大一部分乡村社会发展一直处于滞后的状态，具有在经济上属于欠发达地区、贫困地区连片化以及民族众多且分布广泛等显性状况，这些问题导致了乡村社会治理的难度加大。

（一）观念缺失：忽视社会治理新要求

近年来，随着村民自治组织与新农村建设的协同发展推进，广大乡村事业的建设取得了一些成绩。然而，也面临着许多显而易见的问题。首先，基层政府中的部分人员思想观念依旧受传统经济体制影响，由此带来的“行政化”色彩也比较浓厚；基层治理人员的能力、素质、服务意识总体偏低，往往把乡村群众当作被管的对象，服务性与创造性意识缺失，忽视农民群众在社会经济发展中的主体作用，这就导致人民群众不能主动发挥在社会治理中的积极性和创造性。其次，乡村社会治理过程中，用计划经济时代的方式来处理乡村社会经济中各种关系的现象还较为突出，在治理效率、促进生产、服务群众等方面制约了乡村社会经济进一步繁荣。最后，广大乡村地区与市场经济相适应的社会治理理念尚未构建。主要表现在农民参与建设的程度不高，落后社会治理理念已无法与乡村社会经济的发展相调适，与现有经济社会发展多样化的观念产生了激烈冲突。［2］此外，法治不彰、法治思维落后的问题在乡村治理方面的表现还是尤为突出，人治理念在基层还有较强的作用空间与场域。正是从这个意义上来讲，从人治走向法治的思维观念的转变，不仅是解决“三农问题”的关键出路，也是中国基层组织建设的重要保障，更是构建和谐乡村的基本构件与要素。

（二）体制失灵：基层自治组织难运转

现阶段，随着城市社会经济的快速发展，城乡之间的人口流动往往呈现单向性，即乡村向城市的大规模劳动力转移。长远来看，由人口流动造成的城镇化进程不断推进，也一定程度上促进了城乡融合，改变着传统城乡二元分治的历史格局，乡村社会发展的一些基本结构和关系得以调整和建构。但是由人口流动造成的乡村“空心化”越来越严重，基层自治组织面临着运转困难和体制失灵的突出问题。我国在乡村地区实行村民自治的基本政治制度，广大村民有直接参与本村重大事务民主决策的权力，在乡村精英人才不断流失的同时，村民自治制度在本质上也没有发挥其应有的作用。在处理本村的具体情况时，村务决策往往带有很大的动态性和主观性，往往是村委会领导干部召集村民会议，但是具体交付于村民进行讨论的重大决策什么时候讨论，该作出怎样的决策，如何去部署和执行这些决策，其往往取决于村委主要领导的主观意志或村集体的决策，而不是村民代表的意见，这样就导致乡村社会治理的过程和结果具有片面性，民主集中制的效用在基层的执行不能有效凸显。与此同步的是“少数人决策”在操作上和可行性上也很难保障，只是反映了村委干部的思想与需求，占绝大多数的村民意见未能表达和认同，在最终的执行和实施过程中也很难与村民的实际需求要适应。

（三）组织难育：多元社会力量难发挥

当前，受到城乡二元社会结构的影响，乡村社会各项事业整体落后，乡村社会组织资源获取能力差，组织结构较为单一、乡村社会组织生存能力差、凝聚力弱。乡村社会组织的发展程度低下、组织能力不强、“空壳化”严重等现象突出，在以政府为主导的社会事务治理过程中，由于乡村社会组织力量、规模、发展空间有限，制约了其社会事务治理职能的实施，难以承担起其应有的作用。随着城乡一体化进程的加快，乡村人口向城市的转移力度加大，越来越多的乡村人口进入城市发展，带走了大量乡村的“精英”人员。人才外流和劳动力的大量输出不利于乡村经济发展和社会治理创新，乡村社会组织得不到人员的补充和支持，乡村社会组织在乡村的影响力逐渐变小。乡村社会组织发育程度低导致其在转移政府的部分社会职能方面存在着较大的困难，在为村民提供基本的社会服务、反映村民的各种利益方面显得力不从心。

（四）人才缺失：综合能力发展难提升

总体来看，村干部的综合素质水平还处于一个比较低的水平，发展程度还不够。在现行的村民自治组织的制度安排下，村干部作为新乡村各项事业的直接参与者和执行者，村两委的成员产生多来自乡村劳动力中，这必然导致村干部的文化结构总体偏低。村干部综合素质的高低直接决定了其带领广大村民参与乡村社会治理创新的领域和深度。部分基层干部不按实际情况推进乡村经济社会建设，不仅不利于解决城乡之间的“共建、共赢、共享”问题，更容易造成乡村在事实上成为城市的附庸。所以说，讨论中国乡村治理必须立足于改革开放以来党和政府在当前乡村工作的实际，必须要重视人才在基层治理中的关键作用，毕竟再宏观的政策落实下来也需要人的部署与执行。受经济发展水平和传统思维的影响，广大乡村地区的村干部在法律意识方面也比较薄弱，大部分的村干部“不懂法、不学法、不守法”的现状十分普遍，这种局面严重的妨碍了我国乡村法制化社会建设的进程，也对农民的切身利益造成了损害。因此，在新时期建设社会主义新农村的进程中，如何切实提高村干部的综合素质，发挥其在乡村社会建设和生产的领导作用，仍然是现阶段我国推进乡村治理工作十分关注的重大现实课题。

四、路径探索：以治理创新推进乡村社会发展

改革开放以来的四十年，中国各个领域的束缚得到解放，经济发展取得了显著的成就。然而，从唯物辩证法的角度出发，任何事物的发展都是双向的；社会经济的发展也是一把双刃剑，其在实现社会快速发展的同时也造成了严重的生态环境问题，主要上包括资源开发、环境保护、污染治理、公民意识和法治建设等多个方面。现阶段，广大乡村处于社会转型的关键历史阶段，需要通过学习先进的社会治理经验和成功的案例来指导和反思当前乡村社会治理的种种症结和难题，在明确乡村社会治理中面临的主要问题的同时，准确把握好社会治理工作的方向，找出解决乡村社会治理的新突破口。

（一）调整思路：凝聚治理共治意识

随着国家对乡村的各项政策倾斜力度加大以及城镇一体化进程的不断加快发展，广大乡村的社会结构和经济结构发生了显著的变化，对社会建设、社会治理服务提出了更高的要求，长期沿用的旧的治理模式面临严峻挑战，形势的变化迫切需要在发展理念上改革创新，转变不合时宜的治理理念。为此，要准确把握现阶段我国乡村社会建设和社会治理领域出现的突出情况和问题，全面消除诸多片面地认为乡村社会治理就是“管制”的思想观念，戒除主要依赖行政手段控制的定向思维模式；通过培训教育，切实提升治理人员的工作能力、个人素质、服务意识和工作的积极性；树立以村民利益为主、切实保障村民人权、尊重村民人格的观念；推行村干部在社会治理中民主行政、各种乡村力量共同参与和共同治理的观念；努力构建服务型政府、加强乡镇政府公共服务的理念；塑造一个诚信政府的良好形象。基于此，从传统管控型政府到服务型政府转变，是一项长期的制度设计和落地实践。无论是从确立“以民为本”的治理理念，还是强化以服务群众为基础的政府职能，都需要打造一个强有力的服务型政府。可以说，如何在困境中重建中国基层服务型政府是一个值得思考的重大问题，这不仅关系到乡村居民自身切身利益及社会的和谐稳定，更关系到各级政府如何从“管控”走向“善治”。只有解决这些问题，才能从旧有的思想理念和模式中解放出来，建构出新的发展思路，为创新乡村社会治理提供思想动力上的支持。

（二）创新制度：激发乡村发展活力

单一治理到多元治理的转变，意味着中国乡村社会秩序的维护不再是政府单方面行为，而是需要基层政府乡村居民和社会共同完成的一项制度安排。因此，在此种模式安排下，创新乡村社会治理制度，重构乡村社会治理秩序，不断激发乡村发展活力是当前乡村振兴战略所确立的总体目标。我国实行的基层民主自治制度，是民主治国的重要方面，也是维护村民自身合法权利的法律依据。多年来，我国乡村广泛开展了村民自治和村民选举制度，这是民主建设在乡村的成功创举。在社会主义新乡村的建设过程中，针对乡村决策不民主、主观性等问题，我们需要进一步加强乡村基层民主建设，让农民真正的享有知情权、监督权、参与权。健全乡村党组织，发挥基础党组织的战斗堡垒和领导核心作用，推动和完善乡村自治制度，切实维护广大农民在乡村社会治理和建设中的民主权利。健全乡村基层政府的社会治理体制就是要按照“党委领导、政府负责、社会协调、群众参与”的十六字方针，充分调动各方面的积极性，切实提高社会治理的质量和效率。［3］在构建和完善乡村治理组织体系的同时，要进一步完善乡村治理的运行机制，构建党委领导下的“政府－乡村－社会”多方参与合作共治的新型治理格局。同时，创新乡村社会治理机制需要推行村民议事和村务公开制度，保证村委会的自治功能。进一步加强和巩固村务监督委员会的建设，倡导民主集中制；在村民代表会议中设立村民理财小组，实行轮岗制，建立起村级财产的预算约束机制和村民监督小组，接受村民的监督，使村级财产的使用情况公开化、透明化。

（三）发展组织：持续激活基层治理资源

社会组织作为社会治理的多元治理主体之一，是全面实现国家治理体系和治理能力现代化的重要参与推动者和践行者。群体性的社会组织对农民的生产建设和经营起到很大作用，对整个乡村环境的运转产生重大影响。罗伯特·A·达尔（Robert A.Dahl）认为：“独立的社会组织在一个民主体制中是非常值得需要的东西，至少在大型的民主体制中是如此，其功能在于使政府的强制最小化，保障政治自由、改善人的生活。”［4］这说明，在现阶段，在乡村社会治理创新的过程中，大力发展乡村社会组织具有十分重要的意义。在当前城乡一体化进程加快的同时，乡村社会的经济物质水平还很落后，不平衡、不充分的现实情况比较突出，需要鼓励和扶持发展乡村社会组织。主要来看：一是大力发展经济合作性组织。在以农民参与主导的同时，以政府部门为代表的国家公权部门也要支持其发展，比如政府进行税额免征、进行一定的财政补贴、加强技术指导等，对于有条件的地方，可以进行试点经营，待成熟后，全面推广经验。二是大力发展非经济型合作组织，即各种群众性团体组织。积极发展像群众治安委员会、村民调解委员会等群众组织，充分发挥乡村非正式组织在乡村社会治理中的积极作用。为实现“善治”这一目标，既需要以政府为代表的国家公权部门对乡村社会组织如何有效发展进行整体设计和持续推进，也须充分发挥社会组织的自我发挥、自我创造作用。

（四）搭建平台：凝聚民智以整合发展

乡村社会的治理归根结底是要落实到人的治理。当前的乡村社会治理进程中，以村“两委”为代表的村组干部构成了乡村治理的主体力量，同时又形成了各类经济、社会人才为补充的乡村人才局面。而这其中，村干部作为国家公权力量在乡村社会治理中的代表，是乡村社会治理的领头羊，村干部综合能力高低对乡村社会治理发展会造成重大影响。鉴于乡村社会发展的要求与实际，有必要将村干部的文化素质、思想道德素质、法治思想素质、市场经营素质通过培训教育提升到一个新的高度，培养他们成为社会治理中有理念、懂技术、会经营、能力强的村干部。主要来看：其一，强化对村干部文化素质的培训和学习。文化素质是村干部在治理本村事务和农业生产经营中的重要衡量标准，只有具备一定的文化素质，才能在生产的过程中把科技的成果转化到实际的生产当中去，给农民带来真切的利益。其二，进一步提高村干部的思想道德素质。通过加大宣传，加强对村干部进行思想观念的培训教育，引导村干部朝着努力建设高水平的社会主义新乡村的目标而努力。其三，要提高村干部的法制思想素质。加强法制思想教育，使村干部成为“知法、懂法、守法、用法”的法律合格公民。只有村干部法制思想素质提高，才能在乡村社会治理的过程中切实维护乡村的利益才能推动乡村的社会事务治理进程的建设，进而提高村民建设新农村的积极性、创造性和服务性。

五、结语

乡村振兴战略是党的十九大着眼于维护广大人民的根本利益，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，在治国理政方面提出的新观点、新要求、新部署。贯彻落实好党的十九大和十八届三中全会精神，顺利实现国家治理体系和治理能力现代化，必须以治理创新推动乡村社会发展。从本文研究的重点来看，文章在十九大报告对社会各领域进行全面布局的基础上，从宏观的视角梳理了乡村社会治理中发展关系和突出困境，在此基础上进行了假想性的局部布局和制度重构。那么，究竟是什么原因促成了中国乡村治理变迁的历程呢？或者说，这些治理变革的现实基础是什么呢？可以说，中国广大乡村地区的良性运转与科学治理需要建构一个强有力的国家政权，这是实现有效治理的基础前提与根本保障。现阶段，在全面深化改革在乡村领域不断取得新成绩的同时，我国乡村社会治理依旧存在诸多问题和难题，又面临全新的挑战。因此，在解决问题的思路选择上，需要构建现代化的乡村社会治理体制，通过转变乡村社会的治理理念来适应当前的治理格局。与此同时，也要加强以体制机制创新为关键的乡村综合改革，大力发展乡村社会组织，培养乡村社会治理人才。唯有如此，才能不断提升乡村社会治理的水平，为持续推进乡村社会经济发展作出贡献。

［1］王勇.社会治理创新与政府积极作为［J］.国家行政学院学报，2017（01）.

［2］杜娇.美丽乡村建设的制约因素与提升路径［J］.山东行政学院学报，2017（02）.

［3］包心鉴.靠人民群众共建平安让人民群众共享平安——山东省新泰市依托“平安协会”化解人民内部矛盾、创新社会管理体制的调查与思考［J］.济南大学学报（社会科学版），2011（01）.

［4］罗伯特·达尔.多元主义民主的困境［M］.北京:求实出版社,1989:1.