新时代制度治党的价值意蕴与优化路径

李 燕，闫 丁

（兰州大学马克思主义学院，兰州 730000）

制度治党是党的十八大以来党建工程的突出特点。近几年，学术界从制度治党的提出背景、科学内涵、路径选择等几方面进行了诸多研究。陈松友从治党、管权、治吏三维度阐释了制度治党的科学内涵，［1］就制度治党之于党内政治生态的重要优化意义作出论述；［2］刘启春从完善党内法规制度体系、提升运用法治思维和方式处理问题的能力、把思想建党和制度治党结合起来等方面为制度治党提供基本思路；［3］王华华从完善治党制度、培育党纪信仰、夯实民主决策、全面从严治党等方面论述了推进制度治党的可行路径，［4］为今后进一步研究提供可资借鉴的基础。尽管如此，学术界结合新时代对于制度治党的研究探索依然较少，需要从更广阔的视角加以研究。

一、新时代制度治党的价值意蕴

从2014年习近平总书记首次提出“制度治党”的概念后，随着不断变化的世情、国情、党情，制度治党在优化党内政治生态、推进政党治理现代化、赢得党心民心等方面越来越焕发出新的活力和生机。

（一）制度治党是优化党内政治生态的重要选择

以制度建设涵养政治生态。新时代为落实从严治党的使命和满足人民群众的期盼，制度治党成为优化政治生态的重要选择。首先，制度治党是严明政治纪律的重要保障。制度治党之于政治纪律的作用往往是通过一系列构建科学的制度体系、完备衔接的制度执行、深入人心的制度文化等严格地规范党内权力，在立明“规矩”的前提下破除“潜规则”。其次，制度治党是保持党内高度团结的可靠支撑。如今中国社会的复杂性、不确定性、多元性趋势不可逆转，迫使党内团结面临利益失衡、关系异化的时代考验。例如在市场经济的冲击下，部分党员的合法权益受损与部分干部的不法利益扩张之间出现裂痕的现象已严重影响党内团结。邓小平曾强调：“我们讲团结，必须贯彻执行党的民主集中制的原则。”［5］所以，通过制度治党确保民主集中制的不断健全，使得党员个人权益公平化、党内秩序合理化，最终为实现党内高度团结统一提供可靠支撑。第三，制度治党是培养优秀党员的有效方式。当前中国共产党面临新的历史使命，在习近平总书记身体力行的示范带动下，大多数的党员同志能够做到在党内发挥先锋模范的作用，但是仍然不可忽视存在着少数党员同志素质不高的问题。例如，党内的有些同志理想信念动摇，缺乏清晰的政治敏感性等，解决这些问题最根本的要靠完善党内制度，即通过严格的吐故纳新的管理制度，真正形成一支先进的、纯洁的、敢于担当、有所作为的党员队伍，为党内政治生态提供源源不断的人力支持。

（二）制度治党是推进政党治理现代化的关键抓手

制度治党是治理理论在政党建设方面上的呈现，与仅强调党的制度建设不同，它重点关注将制度优势转化为治理效能，以治理形态作用于全面从严治党的始终。首先，制度治党是政党治理现代化的核心要义。因为，制度治党从属于政党治理，它通过制度设计和内部治理对党内进行约束和管理，以此剔除一些违法违规分子，同时通过弥补遗留下的法规漏洞，约束权力任性，推进党组织的民主化、规范化，为执政党能力的提升创造良好的政治环境。其次，制度治党是政党治理现代化的目标指向。十八大以来，党中央彰显对制度治党的极强信心，力求让政党治理在制度的框架下运行。通过将制度优势转化为治理党内事务的效能，将落实执行力作为政党治理能力提升的核心，用扎紧的制度笼子同步实现科学治党、依规管权、从严治吏的统一，分别为实现政党治理现代化提供了明晰的目标维度。第三，制度治党是政党治理现代化的治本之策。邓小平同志曾指出的，“还是制度靠得住些。”［6］制度治党的概念和任务规定了其必须强调以制度化的规定性推动党的各项事业全面发展。它要求制度供给主体务必完成不断健全制度体系和落实制度执行力的使命，在不断提升政党自身治理科学化的基础上，使党内权力得到有效的监督，培养一支高素质的党员队伍，以此为突破构建现代化的政党。

（三）制度治党是赢得党心、民心，完成复兴使命的重要引擎

十八大以来制度治党以自身独特优势，促使腐败势头得到遏制，广大人民群众的满意度有了很大提升，赢得了党心民心，为实现伟大中国梦提供强大动力。首先，制度治党是巩固执政地位，彰显先进性的重要推手。作为全党上下高度重视的“治本之策”，只有将制度治党蕴含的“法律之上、权利监督、依法治国、依法治党”等价值取向落到实处，才能在实现从严治党的制度创新中成功应对党内存在的“风险”和“考验”，形成风清气正的党风，从而彰显我党的先进性，巩固其执政地位。其次，制度治党是践行“为人民服务”宗旨的重要支撑。2016年和2017年是全面从严治党不断向纵深发展的两年，其鲜明特征在于充分彰显制度的治党效应。通过实施“党内问责”、“党内监督”、“巡视利剑”、“监察改革试点”等一系列制度治党的举措，将我党“为人民服务”的宗旨意识经制度规范的途径外化于行，且贯穿于党的各项建设的实践中，使党风政风为之一新，党在人民群众中的威信显著提高。第三，制度治党是“不忘初心，牢记使命”的内生动力。新时代，中国共产党管党治党目标更加明确，所以只有充分制度治党在管人管权等方面的优势作用，才能锻造出在关键时期豁的出去的执政骨干队伍，在此基础上才能赢得人民群众的真心拥护，调动起最广大人民群众的主动性、积极性、创造性，为聚力实现伟大中国梦添砖加瓦。

二、新时代制度治党面临的问题

在全新的历史条件下，制度治党在党的建设中属于一项复杂而系统的工程，不可避免的面临诸多问题和挑战。

（一）党内制度体系存在短板

目前在党内制度建设方面存在“牛栏关猫”怪象，形象地比喻当下党内制度体系的突出问题。首先，对制度制定的“宏观性”指导原则未能良好贯彻。自十八大以来，党中央不仅出台了《中国共产党党内法规制定条例》，也颁布了《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013—2017）》等具有纲领性的指导文件，为党内制度建设工作提供了行动指南。但是，在实际中由于制度主体层级多元化，或者为了解决临时问题，出台一些应急性质的暂时条例，往往造成制度的内容存在交叉、重复、冲突等问题。究其原因主要是对党内制度的制定原则未能准确把握和良好运用，影响到党内制度建设的系统性、规范性、衔接性、操作性等。其次，在具体制度的设计上不够严密。从目前情况看，存在着不同层次和类型的党内制度间空隙大、实体性制度多，而程序性、保障性、监督问责等制度少、基本制度与具体制度的衔接不够紧密、基础法规与配套法规不协调、重量轻质等不足，影响了具体制度之间的整体合力，降低了制度的边际效益。第三，党内制度“更新换代”滞后于时代要求和环境变化的需要。当前全面从严治党处于新的历史条件下，面对日新月异的变化，一批批重点难点问题层出不穷，但一些制度的制定者不能与时俱进地研判具体形势，长期在原地打圈，或者在调研不足的情况下难以找准症结所在，方子开不好，或者是在制度更新过程中吸取专家意见和民意征集不到位，造成党内制度与环境契合度大大折扣，严重影响执政党的制度建设。

（二）党内权力的监督存在薄弱环节

十八大以来制度反腐已经取得突破性成就，但是对党内权力的监督仍然在路上。首先，在党内权力的合法性来源问题上，制度治党面临民主制度不健全的困境。从法理上看，党内权力源于党员权利的集中和转化，代表的是最广大党员的声音。要保证党内权力来源合法化往往必须依靠党内民主。然而，就目前党内现状看，无论是实质民主还是程序民主的制度建设都显得较为薄弱。其次，在党内权力边界的确定上，制度治党面临如何依靠制度来划分权力领域的问题。从目前各地陆续出台的权力清单制度来看，依然存在诸如“如何梳理权力，哪些权力进清单”、“哪些权力类别可调整，哪些权力类别可增设”、“如何确定责任事项，做到权责一致”等问题。第三，在党内权力的行使上，制度治党面临着“一把手”监督的难题。能否真正将对“一把手”的监督落到实处，关系到执政党能否真正取信于民、为民谋幸福。就目前来看，如何通过制度的设计和实施避免“决策一言堂”、“用人一句话”、“花钱一支笔”等现象，如何运用制度载体将个别领导干部的权力寻租、权力滥用等行为扼杀在摇篮，如何打通制度路径真正促使不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制成为常态等，依旧存在多重考验和挑战。

（三）党内制度的执行较为乏力

“一个行动胜过一打纲领。”［7］制度的生命力在于执行已经成为制度治党的普遍共识与价值追求。但就党内制度执行的现状来看，“失之于宽、失之于松、失之与软”的问题未能有效解决。究其原因主要表现在三个维度。首先，在制度执行的相关主体层面，部分执行者的落实意识和能力很多程度影响制度治党实效的发挥。由于受到“官僚主义”、“好人主义”、“形式主义”、“实用主义”的长期影响，个别领导干部在制度执行过程中，出现以言代制、不坚持原则、虎头蛇尾、双重标准等问题，导致“选择性”执行心理和“消极执行”行为。在基层的执行者往往由于人力物力的不充分，造成对党内制度的执行能力不能适应现实需要。其次，在制度执行的衡量标准层面，长期以来我党对党内法规制度的执行情况未能有效、及时、全面、公开地进行绩效评价。我国幅员辽阔，各地域、各城乡、各民族间的不平衡、不协调等现象普遍存在，如果未能根据普遍的差异性去制定党内制度执行绩效评价标准，就无法在真正意义上保证“制度面前人人平等”，从而削弱制度执行的严肃性和权威性，使之成为空架子。第三，如何构建党内制度运行与政治生态之间良性互动的结合点成为制度治党面临的瓶颈。我国自古以来就称为熟人社会、人情社会，有着两千多年的人治传统，导致传统政治文化中的人治思维根深蒂固，很多制度在执行过程中往往碍于“人情”逐渐变味。加之长期受到“家长制”“官本位”等思想的影响，削弱了人们的纪律观念和制度意识，即使完备的制度出台，宣传力度跟不上，无论是领导干部还是普通民众对制度知晓率低、了解度差，使得制度执行大打折扣。

（四）对制度信仰的不充分

从十八大以来这砥砺奋进的五年中，制度治党持续推进，在全党从上到下取得显著成效。但是，正如美国法学家伯尔曼说：“法律必须被信仰，否则它将形同虚设。”［8］如果长期忽视对制度信仰的塑造，势必造成管党治党成效不彰。纵观当前形势，首先，全党上下已经普通意识到制度的刚性约束力，但是，仅仅提高对制度治党作用的重视，忽略对制度的真正信仰，往往会出现重制度建设轻思想建设的倾向，最终使得制度流于形式，导致制度绩效得不到持久发挥。其次，在党内存在一种教育的脚步跟不上制度建设的现象。在广大党员的意识里习惯性将教育和制度孤立起来，不会主动去学习，所以往往造成对党内制度的了解和掌握滞后于工作需求，无法做到对党内法规制度的“真学”、“真懂”、“真信”、“真用”，只会使制度成为无血肉的教条，更谈不上形成所谓的制度信仰。第三，当前我国法治文化建设步伐与依法治国的要求还存在较大差距，虽然人们的法治意识在大力普法宣传的基础上进步不小，但是存在对“走后门”“找关系”等现象的推波助澜之势，这些不良现象很大程度阻碍人们对制度信仰的内化，使得许多党员干部的思想和行为处于矛盾斗争中，延缓了制度治党的推进过程。

三、新时代制度治党的路径选择

我们的党犹如一个健康的有机体，任何一种来自党组织内部的“细胞病患”，都可能给“党的肌体”健康带来致命的威胁。［9］在新的历史背景下，中国共产党要保证长期执政方向的不动摇，关键是要不断推进制度治党的创新发展。

（一）立柱架梁：从顶层设计入手，优化党内制度体系

制度治党必须从建章立制开始。首先，以党章为根本依据，兼顾“于法周延，于事简便”的原则。习近平曾强调：“建立健全党内制度体系，要以党章为根本依据。”［10］无论何时都要始终强化党章在制度治党中的核心位置，围绕变化的实际完善党章、学习党章、贯彻党章、维护党章。同时，“不管建立和完善什么制度，都要本着于法周延、于事简便的原则，注重实体性规矩和保障性规范的结合和配套，确保针对性、操作性、指导性强。”［11］只有将总书记强调的这些原则贯穿于健全党内制度体系的始终，才能做好立体式、全方位推进制度体系建设工程。其次，做好各项具体制度的科学规划工作。新时代为了适应党情变化，制度治党要求在总原则的指导下完善各项具体制度，既要突破重点，又要攻克难题，特别是在党的政治制度、组织制度、干部人事制度、基层组织建设制度、监督制度等方面要强基础、添活力、填空白、补弱项，不断细化党内实体制度的运行程序和具体操作细则，力争做到每项制度都有与之衔接的监督执纪问责的保障，真正形成党内各项具体制度齐头并进、互相支撑的发展态势。第三，立足当下现实与突破创新。随着信息时代的到来，只有积极回应党内制度体系的现实需要，直击制度供给不足、某些方面实践走在制度前面、对旧制度更新的步伐跟不上时代节奏、未根据中央精神及时进行评估和清理工作等问题，将改革创新精神融入党内制度建设的过程，才能在“破立结合”互动中保障党内法规制度体系完整、逻辑自洽。

（二）稳固基石：强化对党内权力的监督，把权力关进制度的笼子

强化对党内权力的监督，把权力关进制度的笼子，可以从根本上消除“权力任性”。制度治党要抓住“治权”环节，首先要理顺党内权力的“合法性”来源问题。民主集中制是党内监督的核心，通过建立党员－党代表－党委会－常委会及书记的选举授权链，［12］以制度治党的强制性充分保障党员主体地位，扩大党内民主的参与度和覆盖面，使党代会真正成为党内最高权力机关，切实保障党内程序民主和实质民主的制度建设力度和温度，充分彰显党内制度的法理性权威和价值性权威。其次，在权力边界的确定上，靠党员自觉是不够的，最根本的方式是根据实际情况，明确划清党内权力清单的覆盖范围，不仅要晒出清单更重要的是保证清单的落实质量，真正做到法无授权不可为，法定职责必须为，避免“滥用权力是任性，不作为也是任性”的发生，以制度理性为权力边界上好紧箍咒。第三，以制度创新破解“一把手”监督难题。通过不断推进干部人事制度改革，树立正确的选人用人导向，真正把任用人民公仆的权利还给人民。与此同时，在突出“两个责任”和落实“两个覆盖”上精准发力，将党内监督与人大监督、社会监督、舆论监督、审计监督等外部监督有效结合，让监督执纪利剑高悬，编织层层相通、上下互动、左右联动、形式多样的监督网，切实抓好对党内“一把手”的监督。

（三）令行禁止：严抓制度执行力，保障党内法规的权威性

2014年习近平总书记在中央政法工作会议上讲到，要狠抓制度执行，扎牢制度篱笆，真正让铁规发力、让禁令生威。从长远考虑，首先从制度执行者入手，通过党内学习全方位提升制度执行者的规矩意识和制度意识，辅之以严肃的责任追究遏制党内“对抗性规则”的蔓延，在刚柔并济的双重保证下，实现党内执行主体对制度的敬畏感和责任感。同时，要全面提高制度主体的执行能力，一方面要求执行者对制度的内容如数家珍，另一方面又要给予执行者充分的授权和硬件保障，特别是领导干部要身先垂范带头执行，形成自上到下的制度执行推动力。其次，细化制度执行的绩效评价体系。一方面必须在不断量化党实体性制度被执行的考核标准的方向上集中发力，另一方面必须进一步规范程序性制度的实施细则，以此保证制度执行不钻空子。同时，将制度执行情况视为党内问责的情形之一，给予“消极执行者”清晰的责任归属和追责，促使党内问责制度真正成为制度执行的坚强后盾。第三，通过不断优化党内政治生态，营造有利的氛围和环境。在全面依法治国的背景下，培养党内法治思维，塑造尊崇法治的政治氛围，加强党内政治系统和社会力量的互动，形成广大党员干部个个知晓制度、人人维护制度、人人遵守制度、主动监督制度执行等氛围，促使制度治党深入人心。

（四）多管齐下：培育制度信仰，坚持思想建党和制度治党紧密结合

党纪不能只写在纸上，成为空谈，更重要的是要刻在党员心里。培育制度信仰，首先坚持思想建党和制度治党紧密结合。实践证明，思想建党的成果必须通过制度治党得以巩固，否则难以落地生根。制度治党离不开科学思想的价值引领，否则会成效不彰。所以，为了推进党的建设的伟大工程，必须将增强党员干部的党性修养和规范言行举止相结合，在一柔一刚的联动作用下达到价值理性和工具理性的有机统一。其次，依托党内政治生活，确保党内学习教育日常化。党内制度并非空穴来风，往往依托党内政治生活这一平台，在广纳谏言的基础上最终成型。所以，只有全体党员认真过好党内政治生活，以高度的热情和主人翁精神参与到党内规章制度的研讨和制定过程中，才能真正促成制度与制度相关人的高度契合，促进党内形成严肃活泼的生动局面。第三，推进法治文化建设，为培育党内制度信仰提供精神源泉。为了避免党内法规沦为工具主义的附庸，积极促成党内形成法治思维、法治意识、法治信仰成为依规治党的必然选择。新时代要从党内法制教育、思想政治教育、廉政文化教育等多角度发力，将法治文化的感染力以润物细无声的方式渗透到每位党员的头脑中，形成全党依法依规治党的思维定势，才能发挥制度治党最大效能。

［1］陈松友.习近平制度治党思想的科学内涵与实践要求［J］.河南社会科学，2017（06）.

［2］陈松友.制度治党：优化党内政治生态的现实性及路径选择［J］.河南社会科学，2016（05）.

［3］刘启春.制度治党的提出背景、实现途径和基本思路——基于习近平有关论述的分析［J］.党的文献，2016（05）.

［4］王华华.中国共产党长期执政中“制度治党”的政治优势及实践路径［J］.广西社会科学，2017（03）.

［5］邓小平文选（第2卷）［M］.北京：人民出版社，1994：84.

［6］纪念邓小平诞辰还是法治靠得住［N］.人民日报，2014-08-22.

［7］马克思恩格斯选集（第3卷）［M］.北京：人民出版社，2012：355.

［8］哈罗德·J伯尔曼.法律与宗教［M］.北京：商务印书馆，2012：225.

［9］沈建波.十八大以来党建创新实践及其有效路径研究［J］.山东行政学院学报，2017（01）.

［10］习近平.认真学习党章，严格遵守党章［N］.人民日报，2012-11-20.

［11］习近平.习近平谈治国理政［M］.北京：外文出版社，2014：379.

［12］仲伟通.中国共产党制度治党的路径选择［J］.中州学刊，2017（04）.