长治市财政改革40年的几点启示

2018-04-01 05:16:34□王
山西财税 2018年7期
关键词:长治市财政改革

□王 彬

1978年12月,中国共产党在北京召开了十一届三中全会,从此以后,中国财政改革就进入了一个新的时期。长治市财政改革是中国财政改革的一个缩影,40年来在改革中发生了深刻变化:1978年全市财政总收入还不足1亿,只有7739.1万元,2017年一般公共预算收入达到132.28亿元,是1978年的171倍;财政总收入、一般公共预算收入规模基本上每年在全省名列笫三。品味长治市财政改革40年的实践,至少有以下几点启示。

一、财政改革在解决社会矛盾中变化发展

财政改革是整个改革的一部分,既不能不顾发展条件和环境进行改革,又不能企图脱离社会改革孤立地进行改革。国家财政改革是这样,地方财政改革也是这样。1978年三年之后的1981年,十一届六中全会作出判断,中国社会的主要矛盾是“人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾。”财政是生产力和生产关系矛盾反映较为突出的领域,包含了社会的主要矛盾,因此,40年来长治市财政改革基本上为解决社会主要矛盾而展开,在矛盾运动变化中发展,改革的重点主要是改革经济社会各项事业收入分配,促进产业发展,改善基础设施,增加财政收入;改革支持各类公共事务和社会保障方式,促进行政管理、社会治安、司法及其他机关运行,以及城镇居民和农民救助体系建设;改革财政管理方式,推进财政治理能力现代化。40年来,长治市财政改革从未脱离解决社会主要矛盾。2017年10月,党的十九大指出,当前社会主要矛盾已转化为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。长治市财政改革紧紧围绕新时代中国社会主要矛盾,对未来财政发展总目标重新定位,财政各项改革以满足“人民日益增长的美好生活需要”,加快建立现代财政制度为目标,重顶层设计,又积极探索,推进水资源税、环境保护税分成,公共服务、教育、医疗卫生财政事权与支出责任划分,体制型省直管县试点,不断改革那些与生产力发展不相适应的环节和方面,都是为解决社会主要矛盾而努力。

二、财政改革必须保持联系性、连续性和阶段性

财政改革同任何事物发展过程一样,呈现内在联系性、连续性和周期性,从新旧体制转换说,又存在发育、巩固、发展的阶段性。40年来,长治市财政改革大至分为三个阶段:一是为了推进财政管理体制改革,保证财政收入增长,促进国民经济的持续发展,省对市、市对县市区财政体制进行了5次调整(1985年、1994年、2002年、2003年、2007年),1985年实行市管县改革,省对长治市的财政管理体制是在“划分税种、核实收支、分级包干”基础上,具体实行“不缴不补、自求平衡”的收支大包干体制,分税制改革之后,三次改革都是在保证原有利益基础上对增量部分进行调整,促进地方财政实力提升。二是在对财政收入管理体制改革的基础上,2002年后,长治市重点开展了5项支出管理体制改革,主要实行了“收支两条线”管理改革、政府采购制度改革、部门预算改革、国库支付改革和投资评审制度改革,为建立与市场经济发展相适应的公共财政框架,保障财政支出有效使用发挥了重要作用。三是随着生产力的发展,公共财政在市场经济发展中的作用越来越重要,长治市财政改革认真贯彻落实党的十八大、十九大精神,以加快建立现代财政制度为重点推进8项改革,完善政府预算体系,细化预算编制,推进预决算公开,清理规范重点支出挂钩事项,改进年度预算控制方式,建立跨年度预算平衡机制,逐步推动滚动预算、中期预算的编制工作,健全权责发生制的政府财务报告制度。同时,全面开展实施绩效管理,政府投融资方式改革。上述三个阶段的改革,每项改革都与其它改革相配套,既讲连续性、阶段性,又讲独立性、联系性,保持财政改革平稳健康运行。

三、财政改革是财政进一步发展的前提

从根本上说,财政改革是促进解放和发展生产力的改革,以改革不合理因素作为进一步推动财政发展的前提。改革开放40年来,长治市财政收入结构改革和变化,更能反映财政改革和发展的轨迹。1978年到1982年,财政收入构成为各项税收、国企收入、国企亏损补贴、其他收入和专款5大类。1983-1993年,随着计划经济体制逐步向市场经济体制转换,两步“利改税”,国营企业原来以利润形式上交财政逐步被税收形式取代,并增设外商投资企业和外国企业所得税。财政收入构成分为各项工商税收、农业税、国企收入、国企亏损补贴、专项补贴、其他收入6大类。1994年分税制改革到2017年“营改增”改革全面推开,形成以增值税为主、所得税为辅、其他税种相配合的工商税制整体格局,其中2001年实行农村税费改革,2015年以来“营改增”改革及减税降费,尤其是2018年实施了水资源税、环保税改革,财政收入结构改变为各项税收收入、非税收入(专项收入、行政性收费收入、罚没收入、国有资本经营收入等)、捐赠收入和政府住房基金收入、其他收入和政府性基金收入6大类。40年来财政收入逐步壮大的实践证明,没有财政改革不会带来财政收入结构变化,没有收入结构改革和调整不会促进财政发展和壮大。

四、财政改革既有前进性又有曲折性

事物是前进性和曲折性的统一,有时形式上的分分合合,内容上却发展了、丰富了、前进了,财政改革也不例外。以会计集中核算为例,2001年,为加强市场经济条件下政府财政支出管理,从源头上遏制腐败,长治市会计核算中心成立,将过去分散在市直行政事业各单位的会计核算分批纳入了集中核算,实行“集中管理、统一开户、分户核算”。但2006年12月,国库支付中心成立后,会计集中核算逐步向国库集中支付转轨,会计核算中心的集中核算又逐步退回原单位,在其资金使用权、财务管理权、会计核算权不变的前提下,财政支出通过直接支付和授权支付两种支付程序运行,已完全掌握了财政资金运行信息,集中后的退回已今非昔比。40年来长治市财政改革坚持积极稳妥、谨慎从事,尽量避免一切可以避免的失误。2015年10月,财政部公布笫二批政府和社会资本合作示范项目,长治市“污泥(餐厨垃圾)处置PPP项目”入选。以此为标志,全市展开了推广运用PPP模式工作,各级财政等有关部门一方面对其成长充满信心,千方百计吸引民间资本参与市PPP项目,推动实施项目落地;另一方面时刻保持思想清醒,对已入库项目开展了集中清理,严格新项目入库标准,进一步规范项目运作,防止PPP异化为新的融资平台,使改革在曲折中开拓前行。

五、财政改革为新生事物开辟广阔道路

世上一切新生事物都是不可战胜的,它总要代替过时的事物,并由不太完善而逐步走向完善,但必须不断地、经常地进行培植。改革开放40年来,长治市财政改革既不否定新生事物,也不因为它是新生事物而盲目“护短”。1999年,长治市实施政府采购制度改革,此后20年来,各方面工作逐步规范,采购范围和规模不断扩大,从最初的货物类采购向工程类、服务类采购扩展,从传统的通用类货物服务向专业新型货物服务扩展,为节约财政资金,从源头上预防腐败,并在促进发展上发挥了重要作用。但社会反映问题不断,使政府采购饱受诟病。对此,长治市以改革方法解决改革中出现的问题,既没有借口可能犯错误而裹足不前,又没有因在改革中出现一点毛病则因噎废食,使政府采购制度在改革中日益完善,是改革为政府采购制度开辟了广阔道路。

六、财政改革是对先进经济技术的学习和借鉴

财政改革是对基本制度的自我革新和完善,既是对坏的东西的反对和否定,又是对好的东西肯定和学习。40年来,特别是近年来,为建立现代财政制度,长治市财政改革不断借鉴先进的经济技术成果,运用先进经济技术,超越传统财政管理模式,尤其是国库集中支付改革从未停歇。在推行公务卡制度改革的同时,2017年以来,在市县推进国库集中支付电子化管理改革:一是搭建财政、银行、预算单位软硬件平台;二是梳理改革业务流程;三是建立凭证样式、电子印鉴管理等电子凭证库,预计2018年内上线运行。同时,创新行政性收费票据管理模式,2018年在卫生系统推行电子票据试点,争取在年内达到部分大医院线上实时开票。像这样学习运用新技术,使财政管理改革向现代化逐步迈进。

七、财政改革是创新,没有先例可循和现成经验可搬

财政改革是创新,而创新就意味着没有先例可循,没有现成的经验可搬,需要勇于探索和大胆实践。在40年财政改革过程中,特别是近年来,长治市财政改革创新能力显著增强,在改革税收体制、改革预算体制、改革财政管理体制的同时,下大力气深化投融资体制改革,创新财政投入方式,充分发挥财政资金引导和撬动作用,破解“融资难、融资贵”等发展难题,支持全市实体经济发展。市财政先后组建了市世行贷款管理中心、财鑫担保公司、扶贫开发投资公司,2017年以来以市政府投资管理有限公司为基础,推动政府融资类平台公司向市场化转型,组建长治市财通投资控股集团有限公司,通过股权划转、参股控股方式,将该公司组建为具有独立法人资格,自主经营、独立核算、自负盈亏的新型化公司,参与全市重点工程、重大项目建设,没有先例可循的创新变为物质力量,为推动全市财政和经济社会高质量发展增添活力。

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