高校学生管理法制化的探析

曹旭，张桥，黄炳强

(福建医科大学临床医学部，福建福州350122)

高校学生管理法制化是指高校管理中的法制实施问题，也是法制教育与高校管理研究中的一个重要问题。随着依法治国基本方略的不断深入，公民权利意识与法制观念日益增强，有关学生与高校法制层面的矛盾纠纷不断显现，使得高校学生管理法制化逐步成为学术研究的热点。新形势下，高校如何开展好学生管理法制化工作是深入落实依法治国基本方略、提升高校学生管理工作有效性亟待解决的问题。

一、高校学生管理法制化的界定

梳理高校学生管理法制化的现有研究论述是科学界定高校学生管理法制化的前提。概括而言，高校学生管理法制化的界定包括如下几点：

界定一：高校教育行为与管理过程必须依法依规。有学者认为，高校学生管理法制化是高校管理行为的法制化与合法化，是基于宪法与教育法的框架下，“教育行政权力由法定的主体，出于法定的事由，按照法定的程序在法定的轨道上运行”[1]。应该说，因其突出行为合法性，强调学生管理的正当性，此乃可取之处。但问题是，高校学生管理法制化是一种管理者与被管理者之间的行为关系，双方存在一定互动，强调行为本身的依法依规仅仅看到“合法性”却忽略了“互动性”，具有一定的机械性。

界定二：高校依法依规地开展学生管理的一种工作模式。有学者认为，高校学生管理法制化必然是以法律法规为准绳，是按照法律法规的要求，对于学生学习、生活各个层面实施教育、服务的一种工作模式，其基础价值是建立学生事务工作新格局，体现为“秩序”，核心价值取向是实现现代大学治理优化[2]。合法且按照法律的要求来开展管理工作是这种论点的核心。这种观点坚持高校学生法制化管理的“合法性”原则具有合理性，但作为上层建筑，法制是社会实践的产物，其本源无法逾越社会生活，以法律法规的要求来开展学生管理法制化忽略了法律法规自身的滞后性，犹如一叶障目。

界定三：利用法律法规确保管理秩序规范化的实践。高校学生管理法制化是一个系统结构，包含很多子体系，目标包括“学生管理观念的法制化、学生管理制度的法制化、学生管理行为的法制化、学生管理侵权救济的法制化等”[3]。这种观点一方面坚持了高校学生管理法制化的“合法性”，另一方面，看清了工作本身的实践本质，承认了工作的系统性和复杂性，相比而言具有很大的进步。然而不足在于，对于高校学生管理法制化的法律关系、内容等具体层面却探究不深。

高校学生管理法制化本质上属于社会法规范的范畴，并非公法与私法的规制范畴，因其主要处理“学生—高校”之间的矛盾，出于社会现实问题的考量，故而属于社会法规制的范畴。由此，笔者认为高校学生管理法制化是高校管理中合法性问题以及与之密切相关的学生管理问题的总和，是法制教育中学生管理工作的具体实践，包括制度法制化、程序法制化，其中制度法制化是基础，程序法制化是核心，只有在已有法律法规范围内开展制度设计，程序法制化才能得以实现，而程序法制化最终使得制度法制化落入实处。

二、高校学生管理法制化应厘清的两种关系

高校学生管理法制化是高校基于法律对学生实施管理，因此“政府—高校—学生”是其行动逻辑。《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国高等教育法》等是高校在学生管理法制化中的法律依据。高校是行动主体，从管理者的角度对学生开展实际管理；而学生是行动客体，是高校学生管理法制化的被管理者，其本身的各项权益理应受到保护。

(一)政府与高校的关系

高校学生管理法制化本质上倡导依法治校。因计划体制因素，传统的高校管理中行政干预的人治现象突出，使得权力滥用、程序不公的情况长期存在。从根本上说，政府与高校之间应是指导与被指导的关系，而非依附关系、控制关系，重点应是实际管理中激发学生有意识地参与到学校事务管理中[4]。在两者关系中，政府的力量明显强于高校，存在非对等的关系，导致政府处于绝对优势的地位，尽管《中华人民共和国教育法》和《中华人民共和国高等教育法》(2015年修订，2016年6月1日施行)在修订后得到了很大改进，但是对于两者关系的界定基本处于原则性层面，两者关系边界较为模糊，一定程度上不利于高校学生管理法制化的实施。

从本质上，高校学生管理法制化工作中，高校的管理受政府的领导、指导与监督，属于行政法律关系。在管理中，高校是大学教育的实施者，是基于国家教育战略根据已有的法律法规行使教育职权，政府是根据法律法规的相应规定对其实行宏观管理[5]。在具体职权上，政府与高校的职权具有十分明晰的划分，政府是教育的提出者与管理者，高校是实际办学者，政府为高校管理提供规划、引导与服务，高校结合自身办学理念开展自主办学。高校学生管理法制化是依法治国的必然要求，是基于现有的法律法规，政府引导与管理，高校实践与实施，两者良性互动的结果[6]。

(二)高校与学生的关系

高校与学生是高校学生管理法制化的主体与客体，正确处理高校与学生关系是做好此项工作的应有之义，而正确处理两者关系的关键取决于如何看待两者的地位，需要从法律、实践的角度客观看待两者关系。

一方面，高校是学生管理的主体，权力法定源自《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国高等教育法》等，是法律法规授权的从事教育管理的办学机构，具有教育行政管理权力、公共管理权力等，实际开展课程设置、教学活动、学籍管理、奖惩管理等。高校与学生存在管理与被管理的关系，高校是管理的主体，学生是被管理的客体，前者因权力的合法性使得两者存在一定的地位非均等性，从而具有行政法律关系。

另一方面，学生在校期间，除了学习，日常生活中存在诸多需求需要学校给予安排，如饮食、缴费、财务安全、人身安全。因此，学校在日常管理中，除了充当教学管理的实施者，也拥有在校学生监护人的身份，既要提供日常的生活与学习服务，又要保护在校学生的财务与人身安全。从这一层面上，高校与学生两者地位对等，权利义务上相对平等，存在民事法律关系。

三、高校学生管理法制化的内容与实施路径

(一)高校学生管理法制化的内容

高校学生管理法制化是社会法的范畴，从内涵上说，因其规定内容上的区别容易产生分歧，存在狭义、中义、广义之分。狭义的高校学生管理法制化专指高校学生管理制度的法制化；中义的高校学生管理法制化，是从法律与法制的层面调整高校学生管理中的教学关系、奖惩评估、程序执行、沟通反馈等若干事务的总和；而广义上的高校学生管理法制化侧重立法与法制，站在国家与高校的角度，围绕政府行政干预与高校自主办学开展的法制化工作[7]。

随着依法治国方略的逐步深入，社会主义法制建设在经济社会生活各个领域已日趋完善。笔者认为，高校学生管理法制化应从中义上来把握，重点从“高校与学生”“管理与被管理”“服务与被服务”的行动范式上理解高校学生管理法制化，从而构建并推进该项工作。当前，高校学生管理法制化是高校学生管理的重要内容，与高校教学管理、行政管理、生活管理相并行，是依法治国在高校的具体实践，是依法治校的具体体现。

社会法层面的高校学生管理法制化是以“社会给付”的方式，从高校学生管理是否符合宪法保障学生的基本人权、受教育权出发，保障学生在高校学习过程中平等、公平、安全以及必要情况下的救济等，其内容主要包括：

1.制度法制化。高校学生管理中的制度建设必须合乎法律法规，从立法与法制理念的角度确保高校学生管理的制度建设符合法律精神与法律规定。从职能上，高校学生管理通常包括学籍管理、学位管理、教学管理、评优奖惩、学分管理、生活管理等，类似管理环节中的制度建设，要遵循现有的法律法规。

2.程序法制化。高校学生管理不能仅停留在制度建设，程序建设是此项工作开展的必要组成部分，程序建设重点解决“如何做”的问题，针对学生管理具体工作所涉及到的部门和环节，详细规定彼此对接流程、方式和权责义务。高校学生管理法制化中的程序法制化，即要求程序建设合乎法律规范，经得起法律的推敲，充分尊重程序制定中的公正、透明原则。

3.执行法制化。执行工作是高校学生管理法制化的落地环节，指具体工作的执行开展必须按照法制化的要求，既要符合高校法制化制度，又要遵循法制化程序，应本着民主、公正的原则，严格遵守事前调研、事中论证、事后公开的流程，充分尊重责任主体与学生的知情权。在执行法制化的过程中，要本着实践的高度，具体问题具体分析，根据事件的性质来执行。一方面，对于高校制度规制与约束内的事件采取奖惩结合、治病救人的方式，充分发挥高校的教育功能；另一方面，对于高校制度规制范围内的突发事件，应制定相应的应急措施，严格按照法律途径解决。

4.救济法制化。法制的根本是公正与平等，强调地位均衡和权力对等，在法制赋予权力而出现地位非对等的情况下，必须建立救济机制，使弱者能够得到救助。高校学生管理法制化过程中，高校与学生之间，无论是“管理与被管理”的关系，还是“服务与被服务”的关系，客体的学生在管理尤其是奖惩这类具有负向治理过程中，会因程序性或者人为性的因素导致学生主观性的权益受损，而救济法制化可以从保护学生的角度提供救助，其重点是从建立沟通渠道、救济程序、救济平台等实施救济。

(二)高校学生管理法制化实施路径

高校学生管理法制化建设与高校学生管理相辅相成，两者既有联系又有区别，具有整体与部分、对立统一的辩证关系。高校学生管理必须在法定框架内确保高校教育行政权行使与学生基本权益保护，高校学生管理法制化是高校学生管理的重要内容，是依法治国方略下高校依法治校的具体体现，前者是后者的一个环节，其实施应在后者整体的学生管理统筹下进行。高校学生管理法制化与高校学生管理因其内容不同存在明显差异，具有自身独特的矛盾特殊性，从而在具体实施中，高校学生管理法制化在途径、方法上与高校学生管理存在一些差异。由此，高校学生管理法制化既要服从高校学生管理的宏观统筹，汲取高校学生管理中的先进做法与良好经验，也要立足于自身的特殊性，有针对性地开展工作。

高校学生管理法制化的关键是法制化，实施主体是高校，客体是学生，在实施路径的建设中要摈弃过去人云亦云的陈旧观念，切实结合高校学生管理法制化的内容与特点开展实际工作。实践中要围绕高校、学生、法制，确保处理好“高校与学生”“人治与法治”两个关系，在两个确保的前提下建设其实施路径[8]。

1.强化思想认识。高校要树立学生管理法制化的理念，自觉将高校学生管理融入法制化路径，将高校学生法制化管理纳入高校学生管理常态中。高校学生管理法制化的思想路径，一方面要求明确主题，理解高校学生管理法制化的内核，明确学生管理法制化必要性及其特点。另一方面，高校管理者要把握学生管理法制化的特点与规律，在充分尊重规律的前提下统筹推进。

2.科学设定内容。根据学生管理法制化的本质要求，从制度化、体系化方面做好学生管理法制化的顶层设计。内容设计是系统工程，必须讲究方式方法，要从科学性、系统性原则出发，力促高校学生管理法制化内容设计实现系统最优。首先，要拓宽视角，从多学科、多领域出发，以法学、管理学等多学科为支撑，做好学生管理法制化的体系设计，确保“涉及范围多领域”“思考方式多角度”“学生权益全覆盖”。与此同时，要具体结合部门差异，明确内容设定中相应部门的职责与权限。

3.强化日常教育与引导。高校应做好学生管理法制化的教育与引导，从解释、宣传与教育的角度在高校内部切实推进该项工作。引导路径的搭建，主旨在于做好解释与宣传，推进学生管理法制化的教育，必须坚持“舞台搭建与方法探索”两手抓，既要为学生管理法制化创造平台，营造良好的教育环境与氛围，又要探索此项工作的方式方法，使得学生管理法制化跟得上形势的发展。其一，利用日常教学强化学生法治观念。高校学生管理法制化是管理法制化，也是学生知法、懂法、守法以及遵守校纪校规的过程。要强化普法教育，尤其应增强学生的守法理念，培育学生平等、公正、法治的法律观念，引导学生法治自律，激发学生法治认识上的自觉，并将自身行动统一到法治、法律的规范中。同时，应培育学生的法治信仰，引导学生以法律为准绳来研判外界事务，从而能够以高校学生管理法制化客体的身份做好监督工作。其二，高校应积极构建法治文化，做好法治文化与校园文化的衔接与融合，营造好的法治环境。其三，积极探索行之有效的方式方法。高校在推进学生管理法制化中要避免单向思维，避免分析视角上的思维定势，既要从管理角度，又要从教育角度对其科学定位。事实上，“管理+教育”的分析视角是高校学生管理法制化的本质性要求，合乎其自身规律。高校学生管理法制化是学校管理的一部分，必须以激发管理热情、提高管理效率为出发点，大胆实施绩效管理、试点管理、责任管理。另一方面，作为日常教育的一部分，高校学生管理法制化必须注重方法创新，要综合利用课堂内外，采用理论教育、实践教育相结合的方法。

4.强化信息传播。高校要建立学生管理法制化的传播平台，强化成果传播。严格地说，高校学生管理法制化工作的成果包括精神工作与实质工作，精神工作指精神层面的工作开展，实质工作指实际开展的过程与结果。其一，要传播学生管理法制化的精神成果，例如依法治校、法治精神、学生管理法制化的必要性等法治背景与人文的教育。其二，应在高校内部大力传播已开展的学生管理法制化工作，广泛宣传已有的做法与规定，告知学生在校期间的法定权益、权益保护渠道、权益救济渠道等信息。其三，学校应将学生管理法制化相关的具体事务及时传播给学生，做到信息公开，例如在学生奖惩、评优、权益纠纷处理等事件中，应充分尊重学生知情权，及时公布事件进展与结果，做到公开、公平、公正。