我国土地流转形式的未来选择

张成玉

（洛阳师范学院商学院，河南·洛阳 471934）

1 问题的提出

加快土地流转，实现农业适度规模经营是大势所趋。2014和2015年的一号文件都以农业现代化为主题，2014年中共中央和国务院又下发了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，这表明加快土地流转，实现农业适度规模经营，促进现代农业发展是我国农业发展方向。土地流转不是新的概念，早在1984年一号文件就提出“鼓励土地承包向种田能手集中。社员在承包期内，因无力耕种或转营他业而要求不包或少包土地的，可以将土地交给集体统一安排，也可以经集体同意，由社员自找对象协商转包，但不能擅自改变向集体承包合同的内容”。这是第一次允许土地流转，是以转包的形式出现。后来根据土地流转发展的实际情况，流转形式不断丰富，目前法律法规明确规定的有转包、转让、出租、互换、入股五种基本形式。除了这五种基本形式外，各个地方也提出了一些新的做法，有在实验几年后就被中央叫停的两田制，也有一些到目前还在进行试点的土地信托等。

现有的土地流转形式虽多，但有一些不符合未来发展方向，会被淘汰或无需重点支持。目前的土地流转形式多达十几种，不同地方在流转时目的不同，每种形式的内容和做法也有很大差别。中央针对土地流转中出现的各种社会问题有明确的规定，即“坚持依法、自愿、有偿，以农民为主体，政府扶持引导，市场配置资源，土地经营权流转不得违背承包农户意愿、不得损害农民权益、不得改变土地用途、不得破坏农业综合生产能力和农业生态环境”。中央之所以多次出台文件强调这些要求，说明现实中有一些土地流转的做法存在问题。

基于此，下面将对现有的土地流转形式进行深入分析，以我国农业未来的发展要求为标准，判断哪些流转形式应当禁止，哪些可以继续试点观察，哪些应当大力支持。

2 现有土地流转形式的种类和做法

虽然我国相关法律法规中规定的农村土地承包经营权流转形式只有转包、转让、出租、互换、入股五种基本形式，对于这五种之外的用“其他方式”表述，但是根据现实中做法的不同可以总结为12种形式：转让、转包、互换、出租、入股、代耕、土地信托、反租倒包、继承、“双放弃、三保障”、“土地换社保、宅基地换住房”、“两分两换”等形式。

2.1 转让

转让是指农村土地的承包方有稳定的非农收入或职业，不愿意再经营自己承包的部分或全部土地，经发包方同意，将其原来承包土地的一部分或全部转给其他从事农业生产的农户，原有的承包方不再向发包方承担相应义务也不享受相应权利，发包方与受让方之间建立了权利和义务关系。关于转让的规定最早出现在1986年《关于审理农村承包合同纠纷案件若干问题的意见》中，文件规定“转让是指承包人自找对象，由第三者代替自己向发包人履行承包合同的行为，承包人将承包合同转让或转包给第三者，必须经发包人同意并不得擅自改变原承包合同的生产经营等内容，否则转让或转包合同无效”。1993年党的十四届三中全会通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决议》中提出“允许土地使用权依法有偿转让”。这为愿意放弃土地承包经营权并取得经济补偿提供了依据。

2.2 转包

转包是指农村土地的承包方将部分或全部土地的经营权以一定的条件（一般为转入方支付给转出方一定的货币或实物）转给同一经济组织内部的其他成员从事农业生产。转包并不影响原来转出方和发包方之间的权利义务关系，新的权利义务关系只在转出方和转入方之间形成。由于转包是发生在同一经济组织内部成员之间，无需征求发包方的意见。转包是我国土地承包经营权流转中出现最早的一种形式，它伴随着农民外出务工的增多而不断发展。同一经济组织成员间彼此相对了解，形成的稳定社会关系成了有效的信任约束因素，现实中转包双方大多以口头或简单的书面合同作为契约形式。由于其形式简单，交易费用较低，适应性广，因此转包是我国土地承包经营权流转形式中最普遍的一种。

2.3 出租

出租是指农村土地的承包方将一部分或全部土地的经营权以一定的条件（通常是一定的租金和一定的期限）出租给集体组织以外的人或组织。出租后，原来的土地承包方和发包方之间的权利义务关系不变。承租方和出租方之间的权利义务关系通过合同契约的形式加以规定。出租同转包的区别在于：转包是发生在同一经济组织内部农户之间的，而出租则为非同一经济组织内部成员之间，现实中承租方有企业或农业大户，其承租的土地一般是用于规模经营，通常只租赁位置相邻的地块，而转包对地块间的位置关系要求较低甚至没有要求，土地出租无需征得发包方的同意，但是要在发包方备案。另外在土地用途上也有一定的区别：受当地传统种植制度的影响，转包的土地一般不会改变种植结构，主要是从事当地传统种植业，而出租的土地一般是采用现代种植模式，由于传统农业比较利益低下，承租土地的农业企业或农业大户为了追求较高利润，往往从事高效农业、畜牧业或花卉园林等。与转让和转包两种形式相比，出租是出现得比较晚的形式，2002年的《中华人民共和国农村土地承包法》规定出租是土地流转的法定形式。

2.4 互换

互换是指同一经济组织内部成员间为了耕种方便和解决耕地细碎化问题，对承包的部分地块进行调换，农户之间的地块互换后，原来与发包方之间的权利和义务也作相应的调换。现实中互换是一次调换长期使用，所以地块互换时一般是面积大小、土地等级、总体产量差别不大的地块。土地互换产生的原因是我国第一轮土地承包时，为了维护公平，土地分配大多呈插花状，并没有充分考虑就近的原则分配土地。插花地给部分农户带来了不便，如施用农家肥、田间管理及运输等，有的由于地块不相连，面积狭小，无法使用农业机械。互换是较早的一种土地流转形式，1984年的一号文件中规定：“土地承包制一般应在15年以上，在延长承包期以前群众有调整土地要求的，可以本着‘大稳定、小调整’的原则，经过充分商量，由集体统一调整”，该文件为土地互换这种流转形式提供了依据。

2.5 入股

入股是指将单位面积土地的经营权折算成股份，入股的农户将土地统一联合起来组成农业合作社或股份有限公司经营。入股的农户可以根据合作社或公司的章程享受相应的权利。通常情况下入股有两种形式：一种是股份合作制，在这种形式中农户不但土地入股而且还参与劳动，在收益分配上，农户不但可以得到股份的分红而且还可以得到相应的劳动报酬；另一种形式是土地股份制，在这种形式中农户将自己的土地入股后只享有分红权但并不参与劳动。无论是哪种形式的股份制，都是将土地转化为不同份额的股份。至于土地股份是否能够转让、继承或抵押，实践中不同的合作社或公司规定也不同。这种形式最开始在一些地方由农民自发尝试，并在一些地方取得了成功，后来得到了政府的认可。1993年党的第十四届三中全会通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决议》中提出“允许少数经济比较发达的地方，本着群众自愿原则，可以采取转包、入股等多种形式发展适度规模经营”。

2.6 代耕

代耕是指暂时不能经营承包土地的农户将自己的土地让亲朋好友代为管理，同时亲朋好友也代替原承包方向发包方承担义务。代耕与转包的区别在于：一是代耕一般约定的时间比较短，多在一年内，而转包一般时间在一年以上；二是代耕一般发生在社会关系比较紧密的农户间，有互助的性质且流转的报酬较低甚至没有报酬；三是代耕后，转入方要代偿转出方应承担的义务，而转包不改变原承包方与发包方之间的关系。代耕在现有的文件中都没有提到，原因是代耕的情况比较少且不造成社会影响。

2.7 土地信托

土地信托也称土地银行，是土地信托组织按照一定的报酬（相当于存款利息）租入土地承包者的土地，然后再按照较高的报酬（相当于贷款利息）租出去，出租和租入价格之差（相当于存贷利息差）就是土地信托组织的服务收入。其租入和出租土地的价格主要依据土地面积、位置、肥沃程度等。农户将土地交给土地信托机构后，与发包方的权利义务关系不变。土地信托组织是一个中介组织，通过租入和租出价格差获得服务报酬。这种模式适合于土地流转市场比较完善的地区，如果一个地方土地流转市场不发达，租入的土地租不出去或者租赁不到土地都无法使土地信托机构经营下去，在有些地方已经陷入困境[1]。土地信托模式在全国有较大影响力的是湖南省益阳市“草尾镇模式”和福建的“沙县模式”。目前土地信托还处于实验阶段，没有专门法律规范。

2.8 反租倒包

反租倒包做法分为反租和倒包两个阶段，反租阶段是集体经济组织（一般为基层政府或村委会）将已经由农民承包的土地以一定的租金反租回来，然后再统一出租给企业或专业大户，原来的土地承包经营关系不变。这种模式的好处是集体经济组织统一反租土地，避免了企业或专业大户向每一个农户租入土地所要花费的交易费用（谈判的时间、信息搜寻费用等），有利于企业或专业大户在较短的时间内开展生产活动。但实践中这种形式也存在农户利益受损的弊端，农户在与集体经济组织博弈的过程中处于劣势地位，无法有效保障自己的权益，中央不支持这种流转形式。早在2001年《中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》中明确指出：“土地流转的主体是农户，土地使用权流转必须建立在农户自愿的基础上。……由乡镇政府或村级组织出面租赁农户的承包地再进行转租或发包的‘反租倒包’，不符合家庭承包经营责任制度，应予制止”。2008年一号文件《中共中央国务院关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见》中再次指出“……依法制止乡、村组织通过‘反租倒包’等形式侵犯农户土地承包经营权等行为”。

2.9 继承

我国土地承包经营权相关的法律法规中规定通过招标、拍卖、公开协商等方式取得的土地承包经营权可以在承包期内继承外，没有规定其他情形可以继承。但现实中我国第二轮土地承包时为了减少土地细碎化问题，实行“增人不增地，减人不减地”的政策，这样造成承包期内（30年）土地承包经营权是可以继承的。土地的继承造成原有的承包方与发包方之间的权利和义务灭失，继承人与发包方之间建立起了新的权利和义务关系。土地的继承与转让不同，虽然两者都引起原来承包关系的消失，但是转让是由于出让者有稳定非农收入或者从事非农业并愿意放弃土地，而土地继承发生的原因是被继承人死亡。另外现实中继承通常是永久性的，而转让是有一定时间限制的（承包期内）。

2.10 “双放弃、三保障”

“双放弃、三保障”是重庆和成都（国务院批准的全国统筹城乡综合配套改革试验区）在实践中探索的。以成都为例，成都的“双放弃、三保障”土地流转形式是指农民放弃宅基地的使用权和土地承包经营权，政府将农民统一安排在城市居住，农民的户口转变为非农业户口，身份也由农民转变为市民。农民用失去的土地承包经营权和宅基地使用权换取购房保障、就业保障和社会保障。购房保障就是失地农民在人均面积限定的范围内按照成本价购买，超出部分以较高的价格购买。就业保障就是政府的劳动保障部门对失地农民进行职业技能培训，促进他们就业，对于不能就业且符合城镇居民最低生活保障政策的发放最低生活保障。失地农民的子女中处于义务教育阶段的按照城镇居民子女安排就学。社会保障是指失地农民按照政府制定的社会保障政策参加社保，政府财政给予一定补贴，失地农民按照年龄缴纳一定年限后可以享受与城市居民同样的社会保障。

2.11 “土地换社保、宅基地换住房”

“土地换社保、宅基地换住房”的做法是土地承包经营权换社会保障，宅基地使用权换住房，集中居住。村集体将承包的土地交给镇政府统一管理，镇政府统一给失地农民缴纳社会保障款，失地农民的户口变为非农业户口，身份也变为城镇居民，年龄达到退休年龄后可以领取养老金。这种模式在天津滨海新区和山东诸城、淄博、临沂、济宁、德州、聊城等地出现。以天津滨海新区为例，宅基地换住房是在拆迁的宅基地上集中建房，拆迁一平方米补偿一平方米。对于失地农民的补偿是依据农户土地面积的大小进行长期补偿。补偿款的来源是在新置换土地上新上项目所带来的收入。“土地换社保、宅基地换住房”模式与成都模式不同的地方在于：一是住房不用购买，实行拆一平方米补一平方米的方式，减轻了失地农民的负担；二是补偿不是一次性的，为失地农民的长远生计问题提供解决方案。

2.12 “两分两换”

“两分两换”是在浙江嘉兴地区一些地方出现的土地流转形式，“两分两换”做法是将土地承包经营权和宅基地使用权分开。用承包经营权换股份、换租金、换保障；用宅基地换房子、换货币、换地方。土地承包经营权和宅基地使用权分开的目的是为了保证灵活性，农户可以只用土地承包经营权换股份、换租金或者换保障，保留宅基地的使用权，也可以选择用宅基地的使用权换取住房或者货币，保留土地承包经营权不变。这种模式的最大好处是确保了农户的选择权，拥有选择权可以在很大程度上保护农户的利益，但是也会造成由于少部分农户不愿意流转承包地或宅基地而影响整体土地利用情况。

3 我国未来农业发展对土地流转的要求

近年来随着我国城市化水平提高，城乡居民的饮食结构发生了很大变化，对粮食的数量和质量都有了新的要求，未来我国农业发展需要满足粮食数量安全、粮食质量安全，同时要和二、三产业的发展相协调。这就为我国未来土地流转提出了要求：土地流转要与人多地少的国情相适应；土地流转应主要发生在粮食生产主体间以确保粮食数量安全；土地流转要面向适度规模经营以发展现代农业，提高粮食质量安全水平。

3.1 土地流转要与人多地少的国情相适应

国际经验表明土地规模化经营需要循序渐进，根据我国人多地少的国情，对土地规模化更要有耐心，要尊重农民意愿，不能强制推进，这既是一、二、三产业协调发展的需要也是社会稳定的需要。在美国，农业规模化过程也经历了从1910年到1990年80年的时间[2]，而我国需要考虑大量农业人口的就业问题，土地流转就变得更加复杂。陈锡文曾指出中国有18亿亩耕地，按平均一个家庭经营100亩计算，只需要1800万户就够了，而第二次全国农业普查显示我国有农户多达1.98亿户，这样需要转移出去的比例为90%以上[3]。苑韶峰等通过对绍兴地区的调查测算，当地土地的流转潜力在88%以上[4]。土地对农民来说最基本的功能是提供口粮、增加收入、社会保障和就业，这表明土地流转的前提是二、三产业有足够多的就业岗位可以提供给转移的农民，这短期内显然是无法做到的。最关心农民利益的是农民自己，因此土地流转不损害农民利益就要尊重农民的意愿，不能够强制流转，要保障农民选择流转与否的权利。

3.2 土地流转应主要发生在粮食生产主体间以确保粮食数量安全

我国粮食生产虽然出现了十二连增，但是未来随着城乡人口比例的变化，对粮食的直接需求和间接需求都在不断增加，这加大了未来粮食生产的压力。陈锡文根据2011年的统计数据计算，城镇居民每人消费主要农产品种类中新鲜疏菜、食用植物油、猪牛羊肉、家禽、禽蛋要分别比农民多出28%、24%、51%、136%、87%[5]。猪牛羊肉、家禽、禽蛋的生产离不开饲料用粮，是对粮食的间接消费。我国目前每年从国际市场上进口的粮食、棉花、油料、糖、奶、肉如果都放在国内生产是不可能完成的。韩俊曾指出2010年我国进口的大豆和食用植物油等于在国外使用了7.6亿亩播种面积[6]。事实上这几年我国农产品进口在不断增加，粮食、棉花、油料、糖、奶、肉都算在一起则利用的国外耕地更多，另外国际市场上粮食、油料等供给量是有限的，这表明我国的粮食数量安全是非常脆弱的。中国土地流转的目的要优先保障粮食数量安全[7]，因此土地流转应主要发生在粮食生产主体之间，确保土地流转前后都被用来生产粮食。要避免土地流转过程中出现非粮化，更不能出现非农化。现有土地流转中出现的一个较为突出的问题就是耕地的非粮化和非农化，通过近年来粮食产量十二连增的情况看，这种现象近期还没有影响粮食安全，但是如果不进行制止，长期发展下去必然影响粮食安全。政府支持土地转入的主要主体应是生产粮食的专业大户、家庭农场和农业合作社，确保农地农用。

3.3 土地流转要面向适度规模经营以发展现代农业

提高农产品（主要是粮食）单产和质量都离不开现代农业技术，发展现代农业的一个基本条件是规模经营，这样才能够采用先进的农业生产技术和提高农产品质量。对于我国来说，规模经营的规模究竟为多大比较合适是需要研究的问题，目前无论是政府官员还是研究人员都普遍认为我国农户平均经营规模偏小，规模经营已经形成共识。但是规模过大也不现实，一是因为我国现有农户多，农户经营规模过大必然导致大量农户向非农产业转移，短期内无法做到；二是如果经营规模过大，只依靠家庭成员之间的分工和协作是无法完成的，容易导致二次转包或非粮化、非农化。对于适度规模经营党国英认为平原地区家庭农场经营大田作物的不能超过300亩，经营蔬菜不能超过30亩，规模再大就容易形成二次转包[8]。陈锡文认为我国大部分家庭农场的规模应在几十亩到上百亩，东北地区可以大到上千亩[9]。据农业部统计，截至2012年底，全国30个省、区、市（不含西藏）有家庭农场87.7万个，其中经营规模50亩以下的有48.42万个，占家庭农场总数的55.2%；50–100亩的有18.98万个，占21.6%；100–500亩的有17.07万个，占19.5%；500–1000亩的有1.58万个，占1.8%；1000亩以上的有1.65万个，占1.9%。可见在我国大部分地区家庭农场的经营规模在100亩以下，土地流转要逐渐扩大这些中小型家庭农场的规模为现代农业提供条件。

4 土地流转模式的未来选择与政策支持

在转让、转包、互换、出租、入股、代耕、土地信托、反租倒包、继承、“双放弃、三保障”、“土地换社保、宅基地换住房”、“两分两换”等十二种形式中，根据社会协调发展、粮食数量安全、粮食质量安全目标，今后应选择转让、转包、互换、出租、入股、土地信托和“两分两换”形式，重点支持转包、出租、入股，建立符合土地转让人口的承包权永久退出机制，试点完善土地信托和“两分两换”。因为十二种形式中的代耕、继承发生的比例少也没有不良影响，无需过多关注；反租倒包中容易出现侵害农民利益的现象，不易管控，应予放弃；“双放弃、三保障”、“土地换社保、宅基地换住房”违背了社会保障应由政府统一提供原则，不符合我国未来发展趋势。重点支持转让、转包、出租、入股是因为这四种形式都不是基层政府或集体组织主导的形式，农民利益有保障。土地信托是按照市场交易规则建立的一种机制，可以在土地流转市场比较活跃的地方进行实践、完善。“两分两换”虽然是地方政府主导的形式，但是赋予了农户较大的选择权，为了推进城乡一体化发展，可以在城市近郊实验、完善这种形式。

据农业部统计，截至2014年6月底，全国家庭承包经营耕地流转面积3.8亿亩，这与我国2012年统计的87.7万个家庭农场经营的1.76亿亩耕地相比，相差近2亿亩。这表明3.8亿亩中有2亿亩土地并没有形成规模经营。政府可以从以下几个方面进行政策支持，促进土地流转。

4.1 从转入方进行有区别补贴

笔者调查表明只要转入方支付的价格比较高，大部分农户是愿意流转土地的。目前有一部分农户不愿流转土地是因为担心土地流转出去收不回或丧失领取各种补贴的资格。目前的种粮补贴实际上被均分，没有起到促进粮食生产的作用。现有的家庭农场中经营规模50亩以下的有48.42万个，占家庭农场总数的55.2%，50–100亩的有18.98万个，占21.6%，两者合计100亩以下的家庭农场占76.8%，可见我国大多数家庭农场土地经营规模偏小。因此新增加的补贴应按照不同规模区间分别执行不同的补贴标准，重点补贴经营规模在50–150亩的中小型家庭农场，目的是降低其土地转入成本，让他们发展成适度规模的家庭农场，对于不同经营主体经营面积中超过300亩以上的部分不进行补贴，目的是减少超大规模经营主体的出现。具体的补贴标准除了中央安排一定资金外，地方政府也可以根据当地土地流转的实际情况给予补贴，目的是保证家庭农场有合理的收入。

4.2 建立符合土地转让条件人口的承包权永久退出机制

转让是推进土地适度规模经营比较彻底的形式。目前在城市有稳定职业或者收入的人口中有一部分已经是非农业户口，但原来的土地承包经营权仍然没有转让，尤其在第二轮土地承包中推行“增人不增地，减人不减地”和农业补贴政策实施之后，这部分人更不愿意转让土地。从农村转移出去的农业人口和非农业人口中有一部分有稳定工作，其家庭成员以及后代都不会再回到农村生活，对于这些人的承包经营权要进行清理，减少长期低效率使用农村土地资源。以目前进行的土地确权为契机，对政府公职人员和事业单位职工以及国有企业职工进行农村土地承包权永久性清理，当然清理也要制定相关的政策给予合理补偿，保障其利益不受损失。补偿的经费来源按照谁受益谁支付的原则，可以是转入方支付也可以是作为发包方的基层政府或村集体支付并收回土地。要对符合土地承包权永久性退出条件的人口进行定期清理，有利于农业适度规模的形成。

4.3 完善土地信托，培育土地流转市场

土地信托或土地银行是典型的市场运作模式，由于农村土地的经营权不同于一般的商品，也不同于一般的不动产，在土地信托中有其特殊的地方。政府可以出台相应的政策给予一定的资金支持以减少土地信托机构的风险。对于一些由地方基层政府主导成立的土地流转信托公司，也要规范其行为，不能违背农民意愿流转土地。2014年11月中央下发的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》中明确规定“没有农户的书面委托，农村基层组织无权以任何方式决定流转农户的承包地，更不能以少数服从多数的名义，将整村整组农户承包地集中对外招商经营。防止少数基层干部私相授受，谋取私利。严禁通过定任务、下指标或将流转面积、流转比例纳入绩效考核等方式推动土地流转”。今后就是要细化并严格执行土地流转相关规定，让这些规定落到实处。

4.4 城市近郊的土地流转，可以实践“两分两换”

“两分两换”形式中已经把土地承包经营权和宅基地分开[10]，并且充分尊重农民的意愿，可以在城市近郊实施这种形式。随着城市的发展，城市近郊土地的财产价值日益凸显，通过对村落的腾挪整合、改造升级可以创造不少价值，一方面促进了城市的发展，另一方面也改善了郊区农村的生活水平和居住环境。郊区农村可以通过“两分两换”实现土地流转的原因在于具备了以下条件：一是非农就业机会比较多，农业收入在整个收入中所占的比重较小；二是郊区居民的生活习惯与城市居民相差较小，能够很快适应城市居民的生活方式；三是城市郊区的土地价值比较高，可以为发展现代农业和改善居民居住条件提供资金来源。不过在这种形式中，不能再用土地承包经营权换社会保障，因为社会保障是政府向公民统一提供的公务物品，随着所有农村居民社会保障的不断完善和提高，社会保障不能再用放弃土地承包权交换。

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