新时代推进社会治理现代化的困境与路径分析

王扬

(中共新疆区委党校 政治学教研部 新疆 乌鲁木齐 830002）

自党的十八届三中全会首次使用了“社会治理”概念以来，社会治理开始被广泛关注。社会治理与社会管理虽只有一字之差，但体现的是治理理念的升华与改革方式的现代化。与社会管理相比，社会治理主要有以下几个方面的区别：一是在治理主体上，社会管理强调一方主体对对方客体的管控，而社会治理注重一方主体与另一方主体进行平等合作；二是在治理过程上，社会管理遵循单向度的、自上而下的管理过程，而社会治理强调多元主体之间的多向度的协作，以实现对公共社会事务的有效治理；三是在治理内容上，社会管理注重政府对社会事务的管理，而社会治理更强调公民对社会公共事务的自我管理，提倡政府与社会合作共治；四是在治理结果上，相对于社会管理的刚性的、静态的、被动的管控结果，社会治理更多呈现的是柔性的、动态的和主动的治理结果。[1]（P1）概言之，社会治理是指“以实现和维护群众权利为核心，发挥多元治理主体的作用，针对国家治理中的社会问题，完善社会福利，保障改善民生，化解社会矛盾，促进社会公平，推动社会有序和谐发展的过程”。[1]（P24）作为社会建设的重点难点内容，良好的社会治理具有激发社会主体内生活力、维护社会公平正义、促进社会和谐稳定等重要作用。社会治理现代化是国家治理现代化的重要组成部分，所谓的社会治理现代化是指要以与时俱进的全新的思维改革社会治理体系及其能力，确保治理主体的多元化、治理手段的科学性、治理方式的民主化、治理结果的合理化。[2]党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央的团结带领下，我们攻破了一个又一个社会治理难题，我国社会治理水平迈上了一个新的台阶。但不可否认，我们还存在许多的问题与不足：公共服务不均衡、民生领域问题多、各类突发事件威胁社会安全，等等。这些问题需要更科学的治理能力和治理体系加以解决，为此，有必要对新时代我国社会治理现代化面临的困境进行梳理，并探索合理可行的路径，以扫除社会治理现代化进程中遇到的羁绊，实现我国社会的良性运行和协调发展。

一、新时代推进社会治理现代化面临的困境

社会治理现代化是一个治理能力不断提升、治理体系不断优化的过程，它的内涵十分丰富，衡量它的指标至少应该包括社会治理主体、社会治理内容、社会治理机制和社会治理效果四个方面。[1]（P255）治理主体、内容和机制的优化是提升社会治理效果的前提。本文从社会治理主体、治理内容和治理机制三个方面入手，梳理进入新时代我国社会治理在这些层面面临的突出困境，明确问题与困难，尝试提出可行路径。

1.多元社会治理主体结构优势未充分发挥。与社会管理相比，社会治理很明显的一点不同就是强调治理主体的多元参与，重视政府和社会的良性合作。党的十六大以来，“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会治理体制已逐渐形成，但在实践过程中，多元治理主体结构的优势并没有充分显现。在经济社会领域，政府仍然是处理各项事务的主要角色，在运用“公权”相对快速处理了社会公共事务的同时，也不可避免地导致在一些领域出现了“权力寻租”和“职能越位”的现象。党的十八大以来，社会力量参与社会治理的成效越来越明显，积极性也越来越高。但是，政府习惯性的“大包大揽”，“越位”，“插手”使得本就不是很强大的各类社会组织出现了主体功能异化的现象，有的社会组织甚至成为了政府治理社会的附属品，打击了社会组织治理社会的积极性。譬如，社区是我国基层社会治理的主要力量，在社会治理的各个方面发挥了重要作用，但是由于压力传导不当，社区承受的治理压力过大，社区工作者深陷于繁杂的工作事务当中，无暇顾及社会治理的效果，而广大人民群众的社会治理参与程度也不尽如人意。由此可见，多元的社会治理主体结构虽已被广泛认可，但实际的治理成效却值得我们反思。不能将“多元社会治理主体格局”仅仅停留在纸上，要用实实在在的方法手段去激发各主体的工作活力。

2.各治理主体的治理能力有待提高。改革开放以来，我国社会的流动性和风险性特征越来越明显，各类新型社会问题、社会冲突频发，这些都考验着各社会治理主体，也对他们的治理本领提出了更高要求。面对社会冲突，政府能否快速有效地应对处理，在很大程度上反映出政府治理社会的艺术与水平。然而，我们经常会听说，某个社会冲突事件在网上被曝光并引发恶劣的社会影响后，政府才进行紧急处理，这说明新时代面对新问题、新矛盾，政府在一定程度上存在本领恐慌的状态，由此，更专业的社会力量被呼唤着参与到社会治理过程中来。但是，包括社区、社会组织在内的各类社会主体的治理能力也并不能让人完全满意。社区习惯于“听从上级”的被动工作状态，缺乏创新的治理思维，导致社区治理工作内容“千篇一律”，治理效果“中规中矩”。而社会组织则由于长期处于附属地位，缺乏独立担当的勇气和胆量，治理能力缺乏系统性和完整性。社会治理主体作为治理手段、治理方式、治理结果的承载者，他们自身能力的高低对社会治理效果起着关键的作用。因此，要想加快推进社会治理现代化，必须督促各社会治理主体不断锤炼、提高本领。

3.社会组织在社会治理中地位低、力量弱。从社会治理内容上看，当代中国社会治理事务繁杂，党的十七大报告提出了十大领域建设：公共服务、社会保障、社会组织、基层社会，等等。党的十九大报告中提出要“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用”。可见，基层社会、社会组织的治理是社会治理中的重要内容。当前，社会管理已向社会治理转变，多元的社会治理主体结构已经形成。同时，我们也要看到，中国社会组织的发展还处于初级阶段，还面临许多亟待解决的问题，具体体现在：一是对社会组织在社会治理中的地位作用认识不够明晰，具体表现在政府和公民对社会组织存在“不信任感”。二是立法层次低，培育扶持和规范发展的法规政策不够健全。国家缺乏对社会组织发展保护相对全面的法律法规，导致社会组织的生命力不够强。三是社会组织能力建设亟待加强。社会组织之所以没能在社会治理中充分发光发亮，其自身原因是由于能力建设不足。现实中的很多社会组织都存在运作形式单一、资金资源缺乏保障等问题，这些自身的短板制约着社会组织的长远发展。

4.基层社会治理存在动力不足风险。具体表现在：一是社区价值系统认同意识不强。城乡社区居民普遍缺乏共同价值观意识，都忙于自己的“一亩三分地”，对社区缺乏归属感和依赖感，没能自觉参与到社区治理工作中；二是社区组织系统认同意识不强。受传统管理思维和方式的影响，政府仍然是基层社会治理的重要主体，几乎包揽了全部工作。社区则由于上级传导压力大、工作量多，承受了繁重的治理工作。而基层社会中的其他社会力量却没有被有效利用。这种欠明晰的政府、市场与社会的权责关系，导致社区居民缺乏对社区工作、制度安排的理解和认同，基层社会治理工作缺乏必要的动力支持。总之，基层社会治理是社会治理的重要内容，应抓住“社区”这个重要抓手，培养居民的社区认同意识，为社区建设提供源源不断的动力。

二、新时代推进社会治理现代化的路径分析

1.树立现代化的社会治理理念。随着工业社会的发展，现代人的价值观日益多元，为社会治理增加了难度。理念是行为的先导，要想实现社会治理现代化，必须要树立现代化的治理理念。因此，我们要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，确立以人民为中心的发展理念，将人民是否满意作为社会治理成效的检验标准。坚持法治思维，筑牢底线红线意识，增强政府公信力，维护社会公平正义，培育全社会有法可依、有法必依的法治氛围。大力弘扬社会主义核心价值观，引领社会思潮，凝聚社会共识，将德治与法治相结合，激发人民群众广泛参与社会治理的主动性，提高基层社会自治水平。

2.建立健全社会治理机制。首先要转变治理理念，回归治理的本质精神和主旨，促进互动协商，由自上而下的推动转变为上下双向发力。在良好的理念指导下，当前应注意以“整体性设计”为抓手，厘清社会治理机制结构，充分发挥其整体性功能。具体来说：一是健全社会治理表达机制，拓宽诉求表达、意见反馈渠道，广泛采纳社会各界意见，增强社会治理实效。二是完善社会治理决策机制，建立严谨的决策程序，增强事前与事后思考的决策能力，提高决策的科学化水平。三是完善社会治理筹资机制，充分调动社会力量参与的积极性，发挥其资源优势，弥补政府资金压力的不足。四是完善社会治理生产机制，让第三部门广泛参与到社会治理过程中。五是健全社会治理评估机制，坚持公开透明的评估原则，科学设计评估标准，及时对社会治理的效果进行检测。六是建立社会治理问责机制，明晰职责范围，形成多元主体间相互监督的问责机制。

3.构建社会治理法治体系。当前，在“四个全面”的战略布局下，推进社会治理现代化理应构建完善的社会治理法治体系，提升社会治理的法治化水平。具体来说：一要建立坚强的社会治理领导体系，立足中国国情，坚持中国共产党对社会治理的坚强领导。二要建立完备的社会治理制度体系，促进正式制度与非正式制度的合法性建设。在非正式制度建设上，应在提升制度合法性的同时，重视其对社会领域特别是民生领域的立法关怀。三要建立高效的社会治理运行体系，以提升社会治理效率为目标，实现社会治理立法、执法和司法的有机衔接。四要建立严格的社会治理监督评价体系。[3]依法对社会治理领导运行以及立法执法全过程进行有效监督，及时发现存在的问题，形成奖惩机制，提高社会治理的合理、合法性。

4.推进基层社会治理社会化。习近平总书记强调“要创新社会治理体制把资源服务、管理放到基层，把基层治理、基层党建结合起来”。可见，推动我国社会治理现代化建设，务必要抓好基层社会治理工作。鉴于基层社会治理本身面临的困境，应推进基层社会治理社会化发展。首先，在基层社会治理主体方面，应在坚持发挥党组织对基层社会治理领导的基础上，理清基层政府、社会组织等主体的社会治理责任权限，破除“官本位”思想，形成政府与社会、市场良性合作竞争的局面。并通过抓住人民群众最关心最直接最现实的利益问题，提高居民的社区认同意识，增强他们参与社会治理的积极性，保证基层社会治理的动力源泉。其次，在基层社会治理对象方面，同民生工作一样，基层社会治理应明确以广大人民群众为服务对象，一切工作以最大限度的满足人民利益为目标，而不能本末倒置。另外，要不断推进基层社会治理方式社会化，遵循社会建设的内在规律，避免行政手段过多干预，积极发挥社会工作、社会组织等专业优势，这不仅有助于社会组织自身的发展，还能提高基层社会治理的专业化、规范化水平。

5.加大力度运用社会治理专业化方式。新时代推进社会治理现代化应进一步利用好社会组织、社会工作等专业优势。一要加大力度发展社会组织。进一步完善相关政策法律，为社会组织的培育发展提供稳定的政策、资源保障，给予社会组织施展才华的平台，发挥它们在慈善救助、扶贫助残等方面的专业能力，提高社会治理的个性化和针对性。二要建立完善的企业信用评估体系，理顺市场与政府的关系，增强政府与企业的合作；政府可以借助项目外包等方式，将一些专业性强的社会项目交给相关企业完成，提高工作成效。三要大力发展社会工作。我国社会工作人才丰富，今后应在拓宽社会工作者就业渠道上下功夫，提高社工待遇，帮助其在社会实践工作中发光发亮。可将社会工作人才与社会工作机构引入基层治理领域，弥补基层政府治理社会专业不足的缺憾，围绕扶贫救助、低保人员、流动人口等问题，运用社工的专业知识，解决实际困难，实现社会有效治理。

总之，社会治理现代化是一个长期探索实现的过程，我们必须克服困难，久久为功，才能进一步完善提升我国社会治理体系和治理能力。