司法责任制视野下检察人员业绩评价制度的导向、构建与结果运用制度研究——兼以重庆市渝中区人民检察院的实践为考察对象

夏 阳 范志飞

一、司法责任制下检察人员业绩评价制度的导向转变

党的十九大报告提出：“深化司法体制综合配套改革,全面落实司法责任制,努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。”2018年中央政法工作会议提出要办好的五件事之一就是“加快完善司法职业保障制度,科学设计绩效奖金发放标准,合理拉开档次,最大限度激励入额人员多办案、办好案”。有学者指出：“检察官的业绩考核办法亟需完善,否则司法责任制不可能真正落实。”③王玄玮：《检察机关司法责任制之规范分析》,载《国家检察官学院学报》2017年第1期。因此,当下司法改革已进入完善综合配套改革阶段。检察官和检察辅助人员作为直接办理案件的主要力量,关涉其绩效考评、职务晋升等切身利益的业绩评价制度属于配套措施的重要组成部分,对于全面落实司法责任制、增强已有改革实效具有重要意义。本轮以司法责任制为核心的检察改革的基础是检察人员分类管理制度,将检察人员分为检察官、检察辅助人员和司法行政人员三大类,人员分类管理的目的是在突出检察官办案主体地位的情况下,配备检察官助理、书记员作为辅助人员协助办案,同时建立不同类别人员的单独职业发展通道,以实现检察办案队伍专业化。在司法行政人员依然适用公务员业绩评价体系和适用公务员晋升机制的情况下,探索符合司法规律的检察官和检察辅助人员(下以“检察人员”代称)业绩评价制度则是构建这两类人员职业发展通道的基石,在构建科学合理的检察人员业绩评价体系的过程中,首先应当注意到司法责任制改革给检察人员业绩评价制度带来的导向转变。

1.“从集体到个体”——检察人员业绩评价制度的对象转变

第一,司法责任制是要突出“谁办案谁负责,谁决定谁负责”的办案责任制,更多强调的是如何执行法律以实现司法公正,关注的着力点在于司法权的运行机制,将模糊不清的集体责任转化为权责相一致的个体责任。同样的逻辑,与检察人员行使权力进行保障的职业保障,也应关注到检察人员个体身上。第二,长期以来,检察工作考核更多体现为上级检察机关对下级检察机关的考核,进一步具体为上级部门对下级部门的考核,难以看到检察官个体的身影,检察官的意志和利益必须服从于部门的意志和利益,失去了个体能动性的发挥空间,也导致检察官从最初“怨声载道”,变为漠不关心或者逃离①卞朝永：《司法体制改革视野下检察机关层级考核改革的思考》,载《中国法律评论》2017年第5期。,同时也难以彰显检察官所行使权力的司法属性。以员额制改革为核心的检察人员分类改革的目的就是要突出检察官的办案主体地位,从而为侧重以检察官个体业绩进行评价提供了基础；检察辅助人员是检察官办案不可或缺的助手,并且其除了单独的职业发展通道外还可以经过遴选成为员额制检察官,因而也应参照检察官的业绩评价内容设计评价指标。因此,检察人员的业绩评价制度不仅是个体业绩评价的应有之义,也是司法责任制下“权责利”相一致的必然要求,业绩评价的对象也应由“集体”的“机关”转向具体的“个体”检察人员。

2.“从管理到激励”——检察人员业绩评价制度的结果导向转变

对检察人员的业绩评价结果应当着重予以激励意义上的运用。这包括两个层次的含义：第一个层次是指检察人员的业绩评价应当以相应的结果来体现。在之前检察机关实施行政化管理体制之下,对检察人员的业绩评价结果并没有体现出其作用,没有作为检察人员绩效奖励、检察官等级晋升和工资待遇晋升的依据,这就导致了业绩评价的“虚无化”,使得检察人员对考评持“不求有功,但求无过”的无所谓心态。第二个层次是这种结果运用更多体现在激励意义上而非管理或惩罚意义上。检察人员本身享有职业保障权,无法定事由不得追责或者予以惩戒。比如,在收入保障上,无论根据我国的政治体制,还是根据《公务员法》,检察人员必然属于国家公务人员,享有基本的工资和福利待遇保障,只要检察人员具备国家公务身份就人人都可享有的,而且已经按照级别、区域和岗位进行了等级划分；《公务员法》同时也规定了“在定期考核中被确定为优秀、称职的,按照国家规定享受年终奖金”的奖励制度,检察人员业绩表现也要作为绩效考核奖励或培训学习奖励的依据,而这部分奖励就应根据检察人员业绩评价不同而予以差别对待。当检察官、检察辅助人员在一定工作年限内多次获得考核优秀的,应当予以职务和待遇上的定期晋升或择优晋升。总之,只有以激励为导向的业绩评价制度,才能真正塑造优秀检察官和检察辅助人员,对具体个人发挥由外至内的导向作用,而以单纯“管理”甚至“惩罚”为导向的业绩评价制度,将会成为约束检察人员办案活动的“枷锁”,必将是失败的业绩评价制度。

二、以司法档案为构建检察人员业绩评价制度的基础

1.以司法档案为中心,可以全面反映检察人员的司法办案活动

2017年7月11日,最高人民检察院检察长曹建明在大检察官研讨会上强调“全面推行司法档案制度,把检察官履职情况如实计入司法档案,并作为岗位调整、绩效考核和责任追究的重要依据”①王治国、徐盈燕、李波：《科学配置动态管理,完善和规范员额制》,载《检察日报》2017年7月13日第2版。,这充分体现了司法档案在本轮司法改革中的重要地位和检察机关对其的重视。司法机关的主业是司法活动,检察人员的主业是检察办案活动,对检察人员业绩评价自然应聚焦其办案活动。检察人员办案活动的客观化应体现在其司法档案中,司法档案是全面反映检察人员尤其是检察官和检察辅助人员办案数量、质量、效率和效果的载体,可以更加客观化反映检察官和检察辅助人员的业绩,也是据以对检察人员进行业绩评价的基础材料。在西方法治较为发达的国家如法国,也为每位司法官建立了“行政档案”,包括司法官的公民身份、任命文件、司法级别、所受培训以及司法事故和纪律惩戒,而且司法官“行政档案”最核心的部分就是业绩考核①施鹏鹏：《司法行政事务管理与司法权的独立运行》,载《江苏社会科学》2016年第5期。。我国《检察官法》第26条规定：“对检察官的考核内容包括：检察工作实绩、思想品德、检察业务和法学理论水平,工作态度和工作作风”,因此,司法档案应当围绕上述内容以办案为中心全面反映检察官和检察辅助人员的业绩。以公诉检察官为例,应从检察官的办案数量反映其总体工作量,从其案件起诉后被撤回起诉、被判无罪、诉判不一案件数量来反映其工作质量,从其提交检察官联席会讨论情况和提交检委会讨论情况反映其独立承担办案责任情况,从其所办案件在本院和上级院的司法规范化检查中发现的问题反映其履职规范化情况,从其对侦查机关违法侦查行为的纠正情况和效果、向法院提出纠正违法建议和提起抗诉、向涉案单位提出检察建议的情况反映其履行法律监督职责情况。对于检察辅助人员,同样可以在司法档案中记载上述协助检察官办案的内容,虽然检察辅助人员不具有独立的办案决定权,但依然有机会参与协助检察官的办案活动。这些活动都可以反映在其司法档案中,并作为其单独职级晋升和参加检察官遴选的依据。有些检察机关已经为检察官助理建立司法档案,作为强化内部监督、加强检察队伍管理的重要举措,也为员额检察官遴选提供重要参考②崔洁：《江苏南京玄武区：建立检察官助理司法档案》,载《检察日报》2017年9月6日第2版。；某些检察机关如宁夏中卫市人民检察院为所有检察官和检察辅助人员“一人一档”建立司法档案。

2.以司法档案为中心,可以尽可能量化检察人员的考评内容

长期以来,检察机关的人员考评一直都是采用普通公务员的考核标准和程序,即“个人自述—民主(群众)测评—部门推荐—机关领导审定”的方式来进行,缺乏量化指标,也缺乏客观性。对检察人员从事特殊的司法办案活动未进行客观评价,容易产生“干多干少一个样”的“大锅饭主义”,或取决于“个人人缘”“领导青睐”等不合理因素,无法促使检察人员将着力点放在办案主业上来,也无法让考评结果得到干警普遍认同。以可考评甚至是可量化的方式对检察人员进行业绩评价能够最大程度地将检察人员的办案工作予以客观化呈现,也能最大程度地将办案主力的检察官、检察辅助人员的办案能力可视化,同时让考评结果更容易得到干警普遍认可,而且“利用信息化、大数据手段,实行常态化的绩效考核,坚持公开、量化考核”①王治国、徐盈燕、李波：《科学配置动态管理,完善和规范员额制》,载《检察日报》2017年7月13日第2版。也是最高人民检察院确定的检察官办案绩效考核机制的方向。

3.对司法档案内容应有合理的指标评价设计

考核指标设计是业绩可考评或可量化的具体体现,完全不要考核的观点实质上是一种“大锅饭主义”思维,很少有人再坚持不要考核的观点,而且法治较为健全的,如我国台湾地区和美国等西方国家也有一套对检察官绩效进行考评的机制。对考核的反对意见实质上是对考核指标不合理的反对而非对考核本身的反对,因而考核的指标设计必须合理,在国家层面已经废除对批捕率、公诉率、无罪判决率等不合理指标进行考核的情况下,对作为办案主体的检察官也不再适用这些指标考核,而应将重点放在执法办案活动的量化评价和效果评价上。这既能引起检察人员的重视,也能有效指引检察人员规范司法行为、提高工作效能。从指标制定上,可以将已有的对检察机关按业务条线划分的考核指标具体化为检察官个体的考核指标；在考核指标运行过程中,不断根据实际情况和征求各方意见来进行调整完善,不断优化考核指标的合理性。

4.以司法档案为中心,应当依法保障被评价人的合法权利

不同于人事档案无法由被记载人查询,司法档案记载的都是可公开的业绩评价内容,并且关系到被记载人职级和薪酬晋升,理应赋予被记载人查询和提出异议的权利。司法档案内容由综合管理部门填写和个人填写两个部分组成,对于如办案量、司法规范化检查情况、是否被追究司法责任、是否有违反检察纪律行为、业务研修情况等客观内容,可直接由相关业务和综合管理部门直接为检察官和检察辅助人员填写,但应经档案所有人核对；对于有些只能由档案所有人自己掌握的办案内容,应当由档案所有人自己提供。对于评价结果是否公开问题,有观点以法官业绩评价为例,认为评价结果公开虽有“激励”先进法官、“刺激”落后法官的作用,但牺牲了法官在职业共同体内基本的自信、自尊,对法官独立人格具有贬损效应；一些域外国家和地区对评价结果予以特别保护,严格限制评价结果公开的范围和方式,因此我国也应限缩法官业绩评价结果公开的范围,仅向受评法官本人、所在庭庭长和法院院长公开,不向其他法官开示,更不应以通报、文件形式在全院公开。①阳元霞、高翔、薛海明：《比较法视野下我国法官业绩评价机制的偏失与改革》,载《尊重司法规律与刑事法律适用研究(上)——全国法院第27届学术讨论会获奖论文集》2016年。这种观点有其合理性,而且检察官与法官应当是同类型的司法官员,但考虑到业绩评价结果与检察人员的切身利益密切相关,尤其是考核优秀者能直接体现为绩效考核奖金的增加和职务晋升的优先选择,应对业绩评价优秀者名单在本院予以公开,既是管理民主的体现,也有利于发挥对其他检察人员的激励作用。

三、以个体激励为中心运用业绩评价结果

马克思说过：“人们奋斗所争取的一切,都同他们的利益有关。”对检察人员进行业绩评价除了评判相关人员是否胜任其岗位,还应作为其职务晋升和薪资待遇的依据。重视业绩考评和注重考核结果的运用是世界各国检察官考核考评的两大特征②王欣、黄永茂：《国外检察官考核考评制度之比较及启示》,载《江苏大学学报》2013年第2期。,在法国,司法官业绩评价机构会综合司法官行政档案及其个人陈述作一书面的综述材料,包括对司法官员的总体评价以及所擅长的职位建议和是否需要进行培训,并在28个不同等级的评价标准中进行定级评价,晋升委员会则根据评价材料作出决定③施鹏鹏：《司法行政事务管理与司法权的独立运行》,载《江苏社会科学》2016年第5期。。业绩评价结果的运用应契合当下的司法改革要求,服务于司法改革,处理好以下四个方面的问题：

一是建立考核优良和称职者的职务等级和薪资定期晋升制度。检察人员薪酬制度实行公务员薪酬制度,在公务员薪酬制度经过多轮改革之后,已经建立起较为完善的职务和职级并行的薪酬制度,本轮司法责任制改革中,对检察官群体进行等级套改,赋予检察官等级对应薪酬的实质意义,部门负责人、检委会专职委员等以往体现行政层级的职务已被检察官等取代,并对检察辅助人员进行检察官助理和书记员等级定级,将来也会按照检察人员等级进行职务晋升和待遇提高,如重庆市检察机关已在2017年年底开始实施检察官和检察辅助人员职务晋升制度,根据不同情况实行按期晋升和择优晋升。检察人员的业绩评价应在“择优晋升”中体现出其意义,不能再沦为“按资排辈”或“找关系”的儿戏,而这种不合理现象在过往已有调查予以验证,有学者实地调研发现,在三个法院近年被提拔的人员中,连续三年考核均为“优秀”的人员在竞聘上岗中并没有明显优势,相反只有一年获“优秀”的人员提拔概率更大,这说明考评结果与晋升提拔是相脱钩的①王飞：《论法官考评机制的职业化构建——以激励理论为分析视角》,载《法治社会》2016年第1期。。在本轮改革中,应当以检察人员分类后的单独职务发展通道为契机,建立以业绩考评结果作为职级、薪酬晋升依据的制度。业绩考评结果可以分数为基础,按比例分为优秀、良好、称职、不称职等几个级别并计入其个人档案,并按照等级对应作为该年度绩效奖励的依据,以及职务晋升的依据。尤其是长期考核优秀者,应奖励其比称职者更短的晋级时间和更大的加薪幅度,以及培训、休假方面的机会,从而激发其工作积极性,这是业绩评价结果运用的应有之义。

二是建立上下级检察机关检察官之间的流动制度。根据目前的司法改革政策,对各级检察院检察官和检察辅助人员等级设置了比例和最高限制,这显然受到了原有公务员管理体制的影响,即在建立检察官单独职务晋升通道的情况下,检察官的最高等级也不得高于所在地区的最高行政级别。这种限制使得检察机关的级别越高,检察官的级别普遍也越高,其他检察人员也如此,基层检察人员面临晋升级别的“天花板”,容易使下级检察机关人员产生“干到底也不过如此”的消极想法。在确立检察官办案主体地位的要求下,最理想的解决办法是废除检察官等级与区域行政等级对应的做法,即基层检察机关也可以产生高级检察官。但考虑这一问题与政治体制相结合的现实性,折中解决方法应是建立上下级检察院检察官之间的流动制度,即严格执行司法改革要求,上级检察院检察官需从下级检察院检察官中择优遴选,禁止上级检察院从本院选拔检察官,上级检察院检察辅助人员想走检察官职业发展通道,只能选择到基层检察院成为检察官后再通过遴选考试到上级检察院成为检察官,这就为优秀检察官获得更大的职级晋升提供了发展通道。这种渠道应视为对优秀检察官的一种奖励,上级检察机关员额制空缺名额应通过遴选考试从下级检察机关选拔,既能对检察官身份进行保障,也能打造“能者上”的检察官等级晋升之路,还可发挥让检察人才愿意到基层检察机关工作的导向作用。同样,对于检察辅助人员,上级检察机关也应从基层检察机关择优遴选。

三是根据业绩评价建立检察官与其他类别检察人员之间的流动制度。在人员分类管理和员额制改革已经实施的情况下,检察机关会将资源向作为办案主体的检察官倾斜,但由于并没有建立单独的人员分类招聘和发展制度,不同类别的检察人员依然可以进行流动,其他人员在符合检察官任职条件下,可以作为检察官候选对象,而业绩表现就应成为其最重要甚至是唯一的考评依据；当检察官出现不适合担任检察官事由或者主动退出员额时,也可视情形转任检察辅助人员。

四、渝中区人民检察院业绩评价制度构建的探索与反思

前面已述,符合司法规律的检察人员业绩评价制度应当以司法官个体的司法活动为考察对象,并侧重于激励意义上的运用,应当以司法档案为载体来构建检察人员业绩评价体系,以个体激励为中心运用业绩评价结果。这与传统的将检察机关视为与行政机关一样的业绩评价制度有着巨大的差异,行政机关的业绩评价以“资源投入—产出”和服从上级机关的指令为侧重,更重视整体的作用,而司法人员更侧重于案件事实认定和法律适用,更重视司法官个体能动性。过去我们司法系统出现了如“赵作海案”“佘祥林案”“杜培武案”等不少冤案,这些冤案在以“真凶再现”或者“亡者归来”方式得到平反后,被司法追责的人员却寥寥无几,一方面固然可能有“从轻发落”的嫌疑,更有可能是另一方面的情况,即责任不清而导致的无法追责。司法责任制体现的恰恰就是一种由司法官个体承担责任的改革,通过增强司法官的相对独立性来保障司法公正,业绩评价则是激励司法官多办案、办好案的保障措施,通过下面以重庆市渝中区人民检察院的业绩评价制度为考察对象的分析,可以看出虽然体制内早已意识到检察人员业绩评价制度的重要性,但在依然适用传统公务员业绩评价体系下并无业绩评价制度的用武之地,而是在本轮以司法责任制为核心的司法体制改革中才体现出其意义。

(一)渝中区人民检察院业绩评价制度的实践探索

重庆市渝中区人民检察院是全国第二批司法责任制改革试点单位,在检察人员分类改革、明确检察官权力清单、院领导和部门负责人带头办案等方面的改革均走在全国前列,积累了丰富的经验,也总结了很多有价值的研究成果。目前该院正在积极进行着检察人员业绩评价体系构建,主要做了三个方面的工作：

一是健全和完善检察官司法档案。渝中区人民检察院为检察官建立司法档案已有十余年的探索,2004年以来已开始构建检察官执法档案工作机制,2008年出台了《渝中区人民检察院检察官执法档案管理办法》,是重庆市首家建立推行检察官执法档案的单位,出台文件之初的目的即是“为了进一步完善检察官办案责任制,健全业务管理机制,加强对检察官执法工作质量的档案管理和监督制约,使对检察官的绩效考核工作更加规范化、科学化”,但由于绩效奖惩制度的不到位,导致该制度在实际运行过程中形同虚设。在原来的司法档案中,除了检察官个人简历、自我个人年度总结和案件质量抽查记录这三样外就没有其他内容,导致司法档案几乎无运用价值,司法档案实际上对检察官“毫无意义”可言。在本轮司法改革过程中,根据重庆市人民检察院修订印发的《重庆市检察机关检察官司法档案管理办法(试行)》,渝中区人民检察院率先以司法档案为中心构建检察官业绩评价体系,并修改了原有的《检察官司法档案管理办法》,为不同业务条线的检察官设计了九大类表格,主要包括：检察官履行司法办案工作基本情况、检察官履行检察监督职责工作情况、检察官司法办案质量监督检查总体情况、执法办案绩效考核决定事项通知书、案件讨论和审议情况、执行办案纪律及司法责任追究情况、检察官司法技能情况登记表(调研、信息、宣传业绩,培训业绩和获奖情况),从而能够全面反映《检察官法》所要求的“检察工作实绩、思想品德、检察业务和法学理论水平,工作态度和工作作风”。

二是为每位检察官设计《岗位职责规范》和《业绩评价指标得分》。在最高人民检察院《关于完善司法责任制若干意见》和重庆市《检察官、检察辅助人员业绩考评办法》的基础上,要求每个部门对每位检察人员设计《岗位职责规范》,设计专人专岗专责；在《岗位职责规范》的基础上,以工作评价为核心,细化考评内容。以《公诉科检察官业绩考评办法》为例,设置满分100分,分为“办案效率”“案件质量”“执法规范”“诉讼监督”四个考察部分,分别赋予分值10分、35分、20分和35分(为了突出检察机关的监督主业,赋予了“案件质量”和“诉讼监督”同等分值),每个部分再细化具体考核指标。检察官的业绩评价,既体现其代表国家打击犯罪、追诉犯罪的业绩表现,又体现其作为国家法律监督机关的客观义务,如排除非法证据、保障犯罪嫌疑人权益等方面业绩。

三是在全院以检察官为主体构建“一对一”办案组。除院领导外,基本上为每位检察官单独配备一名检察辅助人员协助办案,因而可以检察官《岗位职责规范》和《检察官业绩考评办法》为基础,设计检察辅助人员的协助办案规范,并对其协助参与的案件进行业绩考评打分。相对于检察官业务工作评价占总分100分的70分,检察辅助人员的业务工作评价分值稍低,占60分,而在司法作风评价中比检察官高10分,即占20分,司法技能评价和职业操守评价与检察官一样,均占10分。

四是制定了《重庆市渝中区人民检察院检察官、检察辅助人员业绩考评实施办法》。对考评组织、考评内容、考评程序、考评结果、考评结果运用等方面作了全面规定,其基本框架来源于重庆市检察机关制定的《检察官、检察辅助人员业绩考评实施办法》,这两个文件的亮点在于两个方面：第一个亮点是详细规定员额检察官(包括副检察长、检察委员会专职委员、检察官)和检察辅助人员(检察官助理和书记员)的考评内容,明确规定“检察官、检察辅助人员业绩考评应当实行量化评分”。以检察官为例,其业绩考评包括业务评价(70分)、司法作风评价(10分)、司法技能评价(10分)和职业操守评价(10分)；对兼任部门负责人的检察官分别赋予业务工作评价(40分)和履行部门领导岗位职责评价(30分),其余三项分值不变。检察官的业务工作评价也是“根据检察官岗位职责,采用案件量化评价、任务量化评价等方式进行”。检察辅助人员业绩考评分值为业务工作评价(60分)、司法作风评价(20分)、司法技能评价(10分)和职业操守评价(10分)。该规定的第二个亮点则是实现业绩评价与绩效考核挂钩制度,根据规定,绩效考核奖金分为两个部分：基础性绩效考核奖金和奖励性绩效考核奖金。其中,基础性绩效考核奖金为绩效考核奖金总量的40%,按月发放；剩余60%绩效考核奖金依据考核结果进行发放,分为优、良、中、差四档,各个等次之间的档差为10%～20%,评为“差”等次的,不发放奖励性绩效考核奖金,检察官和检察辅助人员考评为“优”等次的人数一般掌握在检察官总人数的15%以内,最多不超20%。

总的而言,渝中区人民检察院在业绩评价制度上的探索是超前的,即为检察官建立了司法档案；但具体实施是停留在表面的,司法档案只记载一些案卷抽样检查记录,并未与检察官的职级晋升、绩效考核等利益挂钩；而真正的制度完善仍是在本轮司法责任制改革启动之后,即有了详细的岗位职责规范、详细的考评内容,以及与业绩考评相挂钩的绩效奖励。

(二)渝中区人民检察院业绩评价制度的运行效果评析

2017年11月1日,最高人民检察院曹建明检察长在十二届全国人大常委会第三十次会议上所作的《最高人民检察院关于人民检察院全面深化司法改革情况的报告》中说：“全国检察机关面上的司法责任制改革基本完成,初步建立了权责明晰、监管有效、保障有力的检察权运行机制。”①王治国、郑博超、谢文英、王丽丽：《深入贯彻党的十九大精神全面深化司法改革 坚定不移走中国特色社会主义法治道路》,载《检察日报》2017年11月2日第1版。因此,2017年是司法责任制改革的收官之年,也是渝中区检察官实行检察人员业绩评价的开始之年,在检察人员业绩评价上,有以下两个方面的特点：

一是公务员考核和人员分类考核的“双轨制”运行。目前检察机关仍实行公务员考核机制,公务员考核机制仍适用全院而不仅是司法行政人员。公务员考核机制的程序如前所述,实行“个人自述—民主测评—部门审定—院领导审定”程序,“优秀”名额已根据全院名额按部门人数进行了分配,由此产生出本院公务员“优秀考核名单”。然后,召开全院干警大会推选检察官、检察辅助人员、司法行政人员三类人员中的“优秀名单”,三类人员分别设置了不同的优秀人员限额,分别为检察官8名(占比17%)、检察辅助人员11名(占比12.6%)、司法行政人员3名(占比13.6%)。经过民主推选后,经院党组决定公布各类人员优秀个人名单,如果一名检察官所办理案件因为司法不规范问题被上级院予以通报的,在是否优秀考核上会被“一票否决”。为了避免以公务员考核方式产生的“优秀人员”与以三类人员分类考核产生的“优秀人员”发生重合,在三类人员考核民主推荐会上作出说明让干警尽量避免重复投票,评选结果也印证了两种评价结果没有重合,但各类人员总人数依然控制在各类人员比例的20%之内。

二是考核奖励上的“双轨制”。以检察机关整体作为考核对象的“集体考核”也继续存在,机关考核的成绩会影响到每个成员的年终绩效奖金,这种绩效奖金还会按照科级、处级、厅级等职务的不同而予以差别化体现；而真正作为检察人员个体业绩评价的奖励才会以“奖励性绩效考核奖金”的方式予以体现,在奖励金额上,作为业绩评价结果的绩效考核奖金低于机关考核结果产生的检察人员绩效考核奖金。由于此类绩效考核奖金的行政性,实际上导致的结果是检察人员的实际薪酬水平并未真正实现“检察官高于同级公务员工资水平的50%,检察官助理和司法行政人员高于同级公务员工资水平的20%”的水平。

(三)检察人员业绩评价制度的未来展望

渝中区人民检察院的检察人员业绩评价体系构建尚在探索阶段,其面临的问题和未来的发展方向主要体现在以下四个方面：

一是非常依赖顶层设计和政策支持。无论是业绩评价内容和指标的构建,还是业绩评价结果与职务晋升的挂钩,都既是涉及检察人员切身利益的重大变革,又是涉及检察人事制度的重要改革。即使基层检察机关的热情再高,也无法在“于法无据”的情况下进行,否则可能引发各种不稳定因素。渝中区人民检察院在本轮司法改革中的检察人员分类改革和检察官权力清单改革中之所以能顺利推进,一方面可归因于10多年来积累的经验,因为渝中区人民检察院曾是全国首家检察人员分类管理改革试点单位,最早将检察人员划分为“检察官、检察事务官和检察行政人员三类”,并建立起了以检察官为核心的办案工作机制,与目前的改革方向和思路完全一致。另一方面也是因为这种单纯的检察权运行机制改革并没有过多涉及“利”的因素,在检察机关整体适用公务员管理方式的背景下,单纯的检察权运行结构改革并未触及每个人最核心的利益问题。在构建检察官司法档案过程中,渝中区人民检察院是按照上级检察院的文件要求才使得改革“有法可依”,而进一步的检察辅助人员单独定级甚至各类检察人员的职务晋升制度,都有待顶层设计出来的制度和政策才能推行下去。

二是检察官业绩评价结果能在多大程度上与检察官职务晋升和待遇挂钩仍具有不确定性。从2017年试行的第一年来看,检察官业绩评价仅仅与其年终绩效考核奖励相关,而在涉及更广方面的职级晋升并未开展,且前景并不乐观。以渝中区人民检察院为例,其行政级别为副厅级,检察官等级套改时检察长被定为二级高级检察官,最高可升至一级高级检察官。对于一个普通检察官而言,如果其职业生涯并未担任副检察长或检察长,其可以按期晋升至四级高级检察官(行政级别对应副处级),其如果想晋升至更高级别的检察官等级,只能通过受到名额限制的择优晋升途径,或者在行政级别更高的检察机关担任检察官,这体现了其业绩评价结果与职务晋升关联度的有限性。

三是除检察官外,检察辅助人员的绩效考核指标尚不明确。由于前述顶层设计不足,检察辅助人员并没有自己的司法档案,其考评对象很大程度上依赖自己的书面材料汇报,主观内容多于客观内容。此外,检察辅助人员绩效考评还存在与检察官办案职责界限不明的问题。按照相关文件规定,为检察官配备的检察官助理除了不享有决定权之外,可以承担法律文书草拟、复核证据等绝大多数工作,基层检察机关承办的大部分案件为适用简易程序处理的事实清楚、证据充分的案件,在实践中存在检察官辅助人员可以完成一个案件绝大部分工作量的现象,但因其不具备决定权而没有自己的司法档案,也无法反映出其办案情况,显然并不合理,如果再与检察官的待遇差距过大,则会显得更不合理。

四是定性考评的优化问题。对于任何一项制度,批评它的人自然可以找出批评的地方来,因为几乎不存在一项完美的制度,而只有在不断完善和改进的制度。除了业绩考评内容可根据办案数量、质量和效果等内容予以量化评分外,还有思想品德、工作态度和工作作风等方面的考评只能采用定性评分,这就涉及考评方法的逐步优化问题。比如对于司法作风问题,可以实行扣分制,即设定每位检察人员均有优良作风,均应获得满分10分,如果有辩护人、诉讼代理人、侦查人员、法官以及本院其他人员对其作风有意见,则经调查核实后予以扣分,但扣分幅度就需要在实践中不断优化评判标准,因为属于主观定性评价,不管是“一票否决”、较大幅度扣分或者较小幅度扣分,都会产生不公平问题。比如,根据《渝中区检察官、检察辅助人员业绩考评实施办法》第39条的规定“检察官、检察辅助人员确定为‘优’等次,原则上应当业绩评价得分高,完成工作任务且质量和效率高、效果好,职业操守无扣分”,就是将“职业操守”作为评“优秀”的一票否决事项,这样的规定是否合理,有待于实践运行状况的检验。

结 语

随着学术探索和司法改革的不断深入,学界和实务界都已认识到司法应当是司法官进行司法判断的活动,需要充分发挥司法官的个人能动性才能更好地实现社会公平正义,完善的业绩评价制度既是对司法官个人能动性的激励,也是对司法官依法履职的监督方式之一,“只有独立、不偏不倚的司法人员是不够的,他们还需要表现良好,为了衡量他们的司法表现,以提高高质量的司法,评估是不可避免的”①[法]让-马克·白休斯：《法官管理问题初探》,魏晓娜译,转引自周泽民主编：《国外法官管理制度观察》,人民法院出版社2012年版,第153～154页。。司法责任制改革已建立了越来越完备的业绩评价制度,越来越细化的业绩评价规则,但纸上的规则能否真正落地到司法实践之中,能否真正成为激励司法官“多办案、办好案”的动力,改变长期以来考核与奖惩脱钩的现象,还需要进一步的改革完善和力量推动。