环境执法中地方政府的信息独占问题探究——以雾霾天气治理为例

张李波

(山西省政法管理干部学院，山西太原030012)

2012年党的十八大将大力推进生态文明建设提到了战略高度，并围绕该项建设出台了一系列决策部署。2013年国务院印发《大气污染防治行动计划》，2014年修订《中华人民共和国环境保护法》，2015年修订《中华人民共和国大气污染防治法》等，这些法律政策的出台对环境问题做出了全方位、深层次的回应，初步形成了适应经济发展的环境法律体系。

然而2013年初，我国出现大规模长久性雾霾天气，影响范围达到国土面积四分之一。每年冬季，治理雾霾污染、改善空气质量就成为各级政府的首要环境治理任务，尤其是2016年的冬季多个城市的雾霾天气达到严重污染并持续时间较久。雾霾天气的愈演愈烈要求各级政府部门对环境问题联合治理。然而由于中央与地方府际关系的特殊性，导致地方政府形成了对环境执法信息的独占，最终致使环境政策执行异化。

一、环境执法中地方政府产生信息独占的条件

(一)地方政府的“经济人”性质

公共选择理论从经济学的角度对政府行为进行了分析，其认为政府行为具有一定的“经济人”性质。也就是说作为具有独立利益组织的地方政府，是从该区域的角度出发来追求利益最大化。按照布坎南的观点，“在最基本的理想中政治是一个完全类似于市场的复杂的交易过程”［1］

依据我国现有的行政体制，中央政府主要致力于环境法律法规及各项政策的制定，而对于所制定的各项环境政策的执行则主要依靠地方政府。地方政府作为直接的执行者与环境及政策的承受者会发生直接关系，从而掌握更多关于环境政策执行过程中所遇到的问题信息，而中央政府只能通过地方政府的反映来获取一定的信息。从“经济人”的角度来看，地方政府在这个过程中会利用自身所掌握的信息来最大化自身利益，甚至采取与中央政策完全相背的牺牲环境发展经济的政策。

(二)政府环境责任中的职责同构

所谓职责同构，是指各级政府在纵向的机构、职能、职责设置上没有差异，这是我国目前纵向政府间关系的一个重要特点。在这种结构下中央政府和地方政府承担相同的环境责任，出现环境问题时各级政府推诿扯皮现象严重，不仅削弱了各级政府满足居民环境需求的积极性，还增加了政府管理成本。

虽然市场机制的完善推动了政府权力的下放，然而分权并未解决政府间职责同构现象。因为在分权过程中，仅强调分权，对相应的配套监督措施并没有随之完善，使得一些权力被下放至地方后，中央的宏观调控能力也随之下降，促使一些地方政府在生态治理中利用这种独占信息最大化地对抗中央政府的环境政策，甚至利用这种优势来获得更多的信息，实现地方权力扩大化。

(三)信息沟通途径单一

在我国的行政体制中，地方政府作为执行者与环境政策的承受者之间是一种直接关系，掌握着更多环境政策在执行过程中所面临的问题。中央政府作为政策的制订者却无法直接获得这种资源，只能通过地方政府来获取信息，以便做出更符合实际的环境政策，这就要求实现政府之间纵向信息的有效传递。

从信息论的角度来看，信息的有效传递需要有畅通的传递路径，以减少信息传递过程中的信息失真率，也就是要尽可能缩短信息传播路径的长度和传播时间。然而实际中，由于我国中央与地方政府之间是一种金字塔式的层级结构，信息传递途径也较为单一(主要是通过自下而上的传播途径及汇报的传递方式)。这种单一的传递方式使得环境政策执行中的大量有效信息在传递的过程中增加了难度和阻力，同时层层上报的方式加大了信息的滞后性，这种递延式传递方式也使得公众反馈的环境治理信息呈现明显的失真效果。

二、环境执法中地方政府信息独占的弊端

(一)扩大了政府环境管理的成本

理想的决策应该是在条件确定的前提下，决策者知道与决策有关的所有信息，其行动结果完全取决于决策者的行动。在我国由于“金字塔”式的体制结构，地方政府相比中央政府更接近民众社会，掌握着更全面和准确的本地区经济社会发展和环境资源的运用情况。而“作为政策制定者的中央政府要获得决策的相关信息主要依赖于地方政府的单方面汇报，这就为地方政府基于利益考虑通过这种比较优势“过滤”真实信息提供了可乘之机”。［2］

在对中央政策执行情况进行信息反馈的过程中，当反馈信息过于消极时，中央政府会做出政策制定不科学的判断，进而投入更多的资源对环境问题进行调查;当反馈信息过于乐观时，原本不合理的政策被中央政府误以为是科学的，在问题出现时又需要花费更多的资源处理其引起的更严重的环境后果，从而加大了整个政府环境管理的成本。

(二)影响政府公信力

环境作为一种公共资源，需要政府来承担治理责任，而政府的治理能力能否满足社会公众对环境的公共需求又直接影响着民众对政府的信任度。

随着分权改革的进行，中央对地方政府的监督也随之减少，地方政府在地方生态治理中的权力则越大。但由于地方政府对政策缺乏从国家整体利益角度的把握，容易导致地方政府在政策执行中出现偏差。地方官员为了宣扬政绩必然会迎合中央政策，隐瞒治理失败的方面，夸大治理成果。这种状况使中央政府看不到现实社会所存在的问题，从而无法对其进行分析和解决，最终导致人们对政府的怀疑和失望。

(三)引起政策上的冲突

由于府际纵向信息的不对称，经常会出现中央和地方政策上的冲突。许多地方政府在政策制定上追求一种“人有我必有，人无我也有”的目标，导致制定的地方政策具有很大的功利性，并且这些政策制定后并未及时向中央政府进行汇报，致使中央后行制定的政策与地方政策出现冲突和矛盾，引起政策适用上的混乱。而地方政府对政策执行过程中出现的冲突采取的多是回避态度，而不是主动与中央进行沟通，这样就造成中央与地方在政策上的冲突无法解决。

三、解决环境执法中地方政府信息独占的途径

(一)改变地方政府的政绩考核方式

我国现行的政绩考核制度是以GDP增长绩效为导向的地方政府政绩考核体制，这诱使地方政府为了发展经济而破坏环境。要改变这种以环境为代价来换取经济增长的发展模式就应推行以绿色GDP为基础的地区经济增长绩效考核体系和严格的环境质量评价体系，并将生态指标引入官员政绩考评体系中，加大对生态汇报信息的核实力度。

我国目前的政治体制属于从中央到地方层层施压的压力型体制。也就是“一级政府组织为了实现经济快速发展，应完成上级下达的各项物质化指标，用物质刺激来驱动政治”。［3］这种压力型的体制，促使地方政府在行为选择上更多的强调经济指标而忽视中央政府的保护环境治理指标。为了扭转这种状况，省级(包括)以下各地区不要再统计、公布地区生产总值及增长率，更不作为考核地区政府的政绩指标，而是以公共服务、社会管理、市场监管、生态环境保护作为主要的政绩指标。加强国家能力建设，建设有效政府，通过有效治理弥补市场失灵，进一步推动市场为基础的更有效率地资源配合，建设市场增强型政府。

(二)科学设定府际责任

政府环境责任是“政府为满足社会公众的环境公共需求而应承担的环境义务”。［4］要实现府际环境责任的完整对接，就要求对“中央与地方在环境治理方面的责任进行科学设定，使中央政府与地方政府在法治基础上形成新型的权利义务关系”。

同时通过权责机制，对府际生态治理信息协调加以明确，以保障其责权一致。通过中央政府政策明确要求地方政府环境执法信息反馈的真实性和有效性，以及时发现中央政策中的不足和政策执行中的问题，避免在发生重大的环境污染事故时，中央与地方之间推诿责任。如果问题的发生是由于地方政府刻意隐瞒造成的，则要对地方政府进行严厉惩罚。同时要赋予地方政府一定的自主性，以保障其自主的发展经济和保护环境。中央政府也要接受地方和广大人民的监督，以减少其在政策制定中的错误。

(三)将科学技术引进环境管理

网络信息技术的发展为建立电子政府系统平台提供了良好的基础，电子政府平台的建设有利于实现各级政府之间信息的公开透明，为我国中央与地方政府之间的信息交流提供了新途径。尤其是G——G模式的构建，能有效减少信息传播的路径长度和时间，提高信息传播有效性，实现政府间环境治理信息交流的畅通，进而提高政府工作效率。在电子政府系统平台的建设中应将公民及社会也纳入到网络系统中，这样不仅有利于实现对政府环境治理信息的监督，同时扩宽了中央政府获取环境治理信息路径，从而提高中央政府对地方环境政策执行反馈信息的辨别能力。当地方政府出现虚报瞒报时，公众可以通过网络对地方政府的问题进行反映，使中央可以及时发现问题，如通过电子公民投票，使得电子民意及时反馈到中央，排除地方政府利用其信息优势进行造假作伪的可能。这种运用网络工具建立起的电子桥梁，可避免中央政府决策时的盲目性和重大偏差的出现。

［1］［美］詹姆斯·M·布坎南．宪政经济学［M］．冯克利，译．北京:中国社会科学出版社，2004．

［2］周国雄．公共政策执行阻滞的博弈分析——以环境污染治理为例［J］．同济大学学报(社会科学版)，2007(18)．

［3］荣敬本．从压力型体制向民主合作体制转变——县乡两级政治体制改革［M］．北京:中央编译出版社，1998．

［4］张建伟．关于政府环境责任科学设定的若干思考［J］．中国人口·资源与环境，2008(18)．