国家治理视域下体育产业政策的基本属性与内容维度

陈晓峰

(上海体育学院 学院办公室，上海 200438)

党的十九大报告指出，全面深化改革的总目标是“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”[1]。从国家角度而言，治理的实施与实现，离不开各领域、各层面公共政策的支撑。作为公共政策中的亚政策，体育产业政策是国家治理在体育领域的重要手段和方式。近年来，我国以全民健身国家战略为依托，将体育产业升级为国家重点发展产业的行为，体现了政府对体育产业的宏观调控和引导。体育产业的发展必须更多地通过体制改革和机制创新来实现，消除制约体育产业快速、有序发展的制度性瓶颈。当前，我国体育产业的快速、有序发展迫切需要政策层面的支持，与文化、旅游等相关产业相比，我国体育产业政策的治理实践还处于亟待加强的阶段。因此，以提升与国家现代化治理相符合的体育政策能力为着眼点，分析国家治理视域下的体育产业政策的基本属性和内容维度，对增进体育产业政策的正确认知，推动体育产业政策更好地服务于国家治理，具有重要意义。

1 从治理到国家治理：中国的视角

1.1治理理论及其实践应用在当前社会科学研究的概念体系中，“治理”是一个时髦流行、使用广泛而又内涵多样的概念，常被应用于政治学、社会学、经济学、管理学、教育学等诸多领域。然而，治理概念的广泛应用并不意味着其内涵清晰，正如治理研究专家鲍勃·杰索普所说，“治理只是晚近才进入社会科学的标准英语词汇，并且在不同的外行圈子里成为‘时髦词语’的。即便是现在，它在社会科学界的用法仍然常常是‘前理论式的’，而且莫衷一是；外行的用法同样是多种多样，相互矛盾”[2]。

虽然在西方国家的学术语境中，治理的概念没有一个统一的内涵标准，但综合当前关于治理的研究文献，可以发现“治理”概念的一些共同要素：①从主体上看，政府不再是唯一的主体，而是多元主体中重要的一元，治理的主体除了政府以外，还有个人、私营部门和第三部门等；②从结构上看，治理是一种多中心主体结构，是多中心形成的参与结构、互动结构与网络结构；③从基础上看，治理不是一个自上而下的过程，而是一个上下互动的过程，治理的前提基础是作为平等的伙伴关系的多中心主体之间的协商、共识与共治，要缩小分歧，促进共识最大化；④从保障上看，治理需要遵从共同的规则、制度与流程，必须以宪法和法律为根本，强调程序；⑤从效果上看，治理追求的是以形成良好的社会秩序、提升人民福祉为目标的“善治”。治理作为一种新兴的理论之所以能够具有如此旺盛的生命力，关键一点在于，它打破了传统的一元、管制与垄断，为突破国家与公民、社会之间的零和博弈、实现多方主体的合作共赢，提供了一条多元、民主与合作的新道路。

1.2治理理论的中国表达：国家治理体系与治理能力现代化从中国大陆的文献史看，最早将“governance”理论引入中国的，是1995年智贤的《GOVERNANCE——现代“治道”新概念》一文，他将“governance”翻译为“治道”，并将其定义为“关于治理公共事务的道理、方法、逻辑等”[3]。自2002年之后，治理研究风起云涌，成为中国政治学、行政学、管理学等领域发展的学术前沿。然而，学术界对治理理论的引介、阐释、加工与改良，并未从实质上改变治理理论的西方背景，尤其是西方的意识形态背景和政治制度背景。一方面，治理理论最大的缺陷在于始终无法回答“国家”这个元主体的地位，在强化和弱化国家公共权威2个方面“徘徊不定”[4]。另一方面，是对“治理”在中国语境下适用性和可能性问题的反思，“西方国家所描绘的善治图景并不能作为一种价值追求，它要么作为一种乌托邦，要么带有强烈意识形态的色彩，我们不能把其作为一种标准图式在全世界推广，真正的善治应该真正充分考虑到本国文化传统和现实的治理模式”[5]。

我国治理理论真正从学术研究领域上升到国家层面始于2013年党的十八届三中全会。该全会通过的决议第一次提出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”“国家治理体系和治理能力现代化”首次进入官方用语，标志着作为学术概念讨论已久的治理理论正式进入国家的总体战略和公共政策领域，由一种学术探讨成为一种国家意志，中国化的治理理论正式提出并开始形成。

作为中国化的治理理论，除了具备治理的一般意义之外，还具有中国特色：一方面，中国的国家治理是党领导下的国家治理。在治理主体中，中国共产党居于领导地位，是多元治理主体中的领导主体。因此，“分析中国国家治理体系现代化，最核心的问题就是要确立中国共产党在现代国家治理体系中领导核心地位的合法性，并进一步探讨如何巩固中国共产党的这一地位，充分发挥其作用，实现民主、法治、公平、责任、透明、廉洁、高效、和谐等现代国家治理体系的核心价值与坚持党的领导的有机统一。”[6]另一方面，中国的国家治理强调国家的力量。在中国的政治语境下，与一般的“治理”相比，之所以提出“国家治理”的概念，一个重要的原因就是强调国家力量。“国家治理概念则强调了转型社会国家发挥主导作用的重要性，同时也考虑到了治理理念所强调的社会诉求，应该是一个更为均衡和客观的理论视角”[7]。

任何一个治理模式都是结构性的有机系统，具有整体性和协同性的特点。从构成要素而言，“国家治理体系是一个由价值、制度与行动构成的橄榄型结构，其基本的层次表现为制度居于两者中间的核心位置，价值居于顶端，行动则位于底端。其中，价值包括民主、法治、科学三大基本价值理念，制度涵盖行政体制、经济体制、社会体制三部分，行动则细化为政策制定和政策执行。以价值塑造制度，以制度督导行动，以行动彰显价值，从而形成一个循环往复相互回应的闭合系统。”[8]治理是一个追求价值目标实现的过程，任何一个国家的治理体系都有其预定的价值目标。同时，治理都要在一定的经济体制、政治体制、社会体制等构成的环境中运行，任何治理都需要公共政策的支撑，以政策制定和政策执行作为实现治理价值的基本方式。

2 国家治理视域下体育产业政策的基本属性

2.1国家治理与公共政策

2.1.1 作为治理工具的公共政策：国家治理的政策诉求 要实现治理目标，治理工具的选择与应用是一个极为重要的方面。治理工具“指的是参与治理的各主体(尤其是政府或公共部门)为了实现治理目标而采取的行动策略或方式”[9]。公共政策是国家治理的最重要的工具，在公共管理学领域，治理工具被称为“政策工具”或“政府工具”[10]，治理工具是“一系列的显示出相似特征的活动，其焦点是影响和治理社会过程”或“致力于影响和支配社会进步的具有共同特性的政策活动的集合”[11]。

一方面，公共政策是国家治理的重要工具。从政府的角度审视公共政策，公共政策既具有服务于社会公众的价值理性，又具有推进治理的工具理性，是国家治理的重要工具、途径和手段。“现代国家和政府为了适应时代的发展，适应稳定的和变化的政府环境，总是要通过政策制定系统形成某些特定的行为规则和行动准则，并通过公共行政管理系统加以贯彻执行，从而达到有效利用社会稀缺资源，增进社会公平分配，从而积极实现、维护和保障公共利益。从政治学意义上来理解，这就是公共政策”[12]。在中国的语境下，国家治理必须通过由执政党领导、政府和社会公共组织等主导的、旨在解决社会公共事务中公共问题的公共政策来实现。党和政府全心全意为人民服务的根本宗旨，只有通过科学、民主、合法、有效的公共政策才能贯彻到国家治理的各个层面。

另一方面，国家治理必须通过公共政策实现。国家治理的价值目标、任务内容、基本策略和实践路径，都需要通过不同层级的执政党组织和政府机构制定和实施各类型、各层级的公共政策实现。也正是在这个意义上，“国家治理体系可以被视为公共权力机关为实现公共利益，通过一定的政治程序输出的公共政策的体系，从而达到以分配社会资源、规范社会行为、调整社会利益和满足价值诉求为目的的综合体系”[13]。所以，国家治理离不开公共政策这个强有力的基本工具。

2.1.2 作为政策工具的治理方法：政策过程的治理诉求 作为一种中层理论(或中观理论)，政策过程理论在公共政策研究中具有非常重要的地位。早在20世纪中叶，政策过程理论便在美国得到了普及和迅速发展。在政策过程理论发展过程中，主要有2种范式：一是政策过程的阶段模型；二是政策过程的政策网络模型。无论是政策过程的阶段模型，还是政策过程的政策网络模型，都对治理提出了强烈诉求。

在政策过程的阶段模型中，要实现公共政策的科学化、民主化和法治化，每个阶段都离不开治理的理念和实践。从政策问题的导入和议程设置看，任何公共政策问题都是治理的问题。公共政策问题是需要公共权力部门(一般指政府)解决的特定的社会公共问题，一般而言，公共政策问题会对社会上大多数人的利益、生存和发展条件、价值规范等产生重大影响。这些涉及社会公众公共利益的问题，既需要公共权力部门通过公共政策进行权威性分配，又需要多方协商共治予以解决。从公共政策的制定来看，在当前复杂社会时期的背景下，公共政策的制定不仅需要政府部门主导，还需要包括政府、市场、社会组织、公众等在内的多方主体协商制定，制定主体已呈现多元化趋势，这种趋势体现了治理的特点。从公共政策的执行来看，公共政策执行就是运用政策手段，解决政策问题的过程，这个过程既涉及多元主体，又涉及多元客体，这正是治理的过程。从政策评估与反馈过程来看，政策执行效果的好坏，不能由政策制定主体来评判，必须由第三方进行公平、公正、公开的评估，第三方的引入，正是治理理念的体现。

在公共政策网络模型中，公共政策面对的多元、多维、多层的网状复杂结构，更需要具有治理的理念与思维。20世纪90年代以来，为适应治理的需求，政策网络与治理理论结合起来，成为公共治理的一种新框架和新范式。按照治理理论来审视政策网络，政策网络在本质上是一种建立于非等级的民主协商与平等协调之上的、公共部门与私营部门多元主体相互作用而形成的一种治理形式，各个行动主体基于实现公共利益的需要，通过培养共同的价值观、建立共同的行为规则、采取集体行动策略来执行公共政策，以达成政策的预期目标。政策网络的有效实践，既依赖有效的治理机制——“政策网络有效运转的基础是，相互依赖的网络主体通过集体行为的互动，形成一套有效的治理机制，通过这套机制来互相调适行为主体的策略和行为来达成一致行动，进而实现共同的结果”[14]，也需要依托弹性的治理结构——问题导向、平等互动、资源共享、信息互通、扁平化的网络结构，还需要合适的治理工具——合作、协商、伙伴关系等。

2.2体育产业政策的基本属性国家治理与公共政策有着天然的、内在的、密不可分的联系。“从发达国家现代化的进程来考察，现代国家治理与现代公共政策分析的这种关联是历史演变的结果”[15]。在国家治理的视域下，体育产业政策具有如下属性。

2.2.1 体育产业政策的公共政策属性 有学者认为，“体育产业政策属于我国公共政策的一种”，“是我国公共政策中不可缺少的一部分”[16]。从本质上讲，作为一种国家意志的体现，体育产业政策首先是公共政策，具有公共政策的一般属性。①体育产业政策是国家公共权力部门制定的，具有权威性。公共政策的权威性包括合法权威和合理权威2个方面。对于合法权威而言，体育产业政策是政府公权力的体现，推动体育产业政策的实施要靠强制性的国家公权力。对于合理权威而言，体育产业政策是为解决社会日益形成的体育产业问题，通过发展体育产业提升公共利益而制定的政策，是经济社会发展到一定程度后，人们对体育消费产生了需求，需要公共部门通过公共政策来满足。所以，体育产业政策的出台及其执行，具有人们对政策目标和内容的共识基础。②体育产业政策体现公共政策的公共性。体育产业政策最根本的特点就是其公共性。体育产业政策以发展体育产业为目的，根本的价值导向还在于通过体育产业的发展，为经济社会发展贡献力量，为发展全民健身提供产业支撑，进而满足广大社会公众对体育的基本需求。③体育产业政策具有价值相关性特点。公共政策的本质是社会价值的权威性分配，体育产业政策是针对体育领域的公共问题做出的具有权威性的价值分配。

2.2.2 体育产业政策的经济属性 作为公共政策的体育产业政策，同时也是政府为了实现一定的经济和社会目标而对体育产业的形成和发展进行干预的各种政策的总和，因其作用对象为体育产业，具有很强的经济属性和经济功能，又被看成是一种经济政策。体育产业政策具有重要的经济功能，主要体现在3个方面。①塑造体育产业优势，引导体育产业健康发展。“产业政策是政府为改变产业间的资源分配和各种产业中私营企业的某种经营活动而采取的政策”[17]。如《体育产业发展“十三五”规划》(以下简称《规划》)指出，“目前我国体育产业发展水平还不高，结构不尽合理；市场主体活力和创造力不强，产品有效供给不足，体育产业供给侧结构性改革亟待推进；公民体育健身意识不强，大众体育消费激发不够；市场在体育资源配置中的决定性作用尚未充分发挥；政策体系还不完善，体育产业公共服务水平有待加强，体育产业距离国民经济转型升级重要力量还有明显差距”。为改变这种现状，弥补体育产业发展的不足，引导体育产业健康发展，《规划》要求坚持改革引领、坚持市场主导、坚持创新驱动、坚持协调发展。②发挥政府调控作用，弥补市场缺陷。国务院《关于加快发展体育产业 促进体育消费的若干意见》对政府和市场提出了明确的要求。一方面，要求加快政府职能转变，进一步简政放权，减少微观事务管理；另一方面，要求发挥市场作用。遵循产业发展规律，完善市场机制，积极培育多元市场主体，吸引社会资本参与，充分调动全社会的积极性与创造力，提供适应群众需求、丰富多样的产品和服务。③优化产业结构，提高资源效率。政府出台产业政策的重要目的就是影响产业结构变化，改变原有的产业供给结构和需求结构，实现资源优化配置，推进产业结构向更加合理化和高级化发展。

2.2.3 体育产业政策的治理属性 在治理视域下研究体育产业政策，根本目的是在治理的理论框架下透析国家是如何运用公权力与市场、社会合作，进行体育产业政策供给的，充分应用治理中关于分权、多元主体、协同共治、多中心治理、整体性治理等理论工具和方法论，分析体育产业政策的制定、执行、评估、监督与终结等环节。①体育产业政策的制定是多方主体共同参与的结果。当前，我国体育产业政策的制定呈现出政府主导、智库参与、广泛听取社会意见和建议、委托第三方制定等特点，体现了多元主体共治。②体育产业政策的实施需要多方主体协同推进。体育产业政策一经合法程序通过，就进入实施和执行环节，要把政策规定的内容转变为现实的政策收益。体育产业政策的执行与实施，要引入走向合作的整体性治理理念，以公民的体育需求为政策治理导向，以协调、整合、合作、责任为治理机制，“在党委的领导与整合下，在构建政府组织、社会组织、社会公众等各种社会治理主体合作共治模式的基础上，实现政府依法治理与社会依法自治的有机衔接和良性互动”[18]，不断实现体育产业发展，促进公共体育服务从分散走向集中，从部分走向整体，从破碎走向整合。③体育产业政策的评估反馈需要引入第三方。第三方评估是国家治理的重要工具，现代化治理需要引入第三方评估。当前，体育领域已经较为广泛地引入第三方评估理念[19]，这不但是国家治理的要求，更是国家治理的体现。

3 国家治理视域下体育产业政策的内容维度

有效支撑现代国家治理的公共政策，必须是一个价值有效性和工具有效性完美结合的政策。对公共政策而言，有4项内容是公共政策最核心、最关键的内容，也是政策分析的基本维度，这4项内容分别是政策价值、政策结构、政策过程和政策环境。从哲学角度看，所谓“维度”，指的是人们观察、思考与表述某事物的思维角度。关于体育产业政策的内容，本文使用“维度”表达，主要是基于描述和分析的角度，揭示在国家治理视域下从哪些角度分析体育产业政策的内容构成。在国家治理视域下，体育产业政策的内容维度可以从政策价值、政策结构、政策过程和政策环境这4个方面来把握。

3.1治理价值赋予政策价值“中国的国家治理价值目标的实质就是要把握好公共性与效率的平衡，核心命题是处理好政府、市场、社会的关系”[20]，真正实现民主治理、法治治理和科学治理这三大基本价值理念。国家治理的价值决定了公共政策的价值。公共政策的价值问题是政策科学最为根本的问题，价值取向是政策最本质的规定性。“一切公共政策都是为了寻求价值、确认价值、实现价值、创造价值、分配价值”[21]。公共政策的价值取向直接影响政策的内容和结果，有什么样的价值取向就有什么样的公共政策。党的十八大以来，党中央、国务院秉持“没有全民健康，就没有全面小康”的基本认识，从为实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦打下坚实健康基础的战略高度，制定体育产业政策，体育产业政策有了长足发展。

与文化、旅游等领域的产业政策相比，我国体育产业政策的发展尚处于起步阶段。在国家治理的视域下，体育产业政策的价值主要表现在5个方面：①引导性价值旨在扶持产业发展，通过政府的扶持推动产业的跨越式发展，为经济转型发展助力；②规范性价值旨在优化结构布局，产业政策的权威性体现在对利益的配置与调整上，目前以政策的形式对体育产业发展的定位和目标予以规范、调整和优化对整个体育发展的治理尤为重要；③激励性价值旨在构建市场环境，在全面深化改革的总体语境下，以发挥市场在资源配置中的决定性作用为前提，进一步形成有利于激发微观经营主体活力的产业环境；④整合性价值旨在促进融合发展，着眼于国家体育治理格局优化的体育产业政策不仅涉及经济效益，而且需要统筹社会效益和政治效益；⑤反馈性价值旨在回应多元主体，体育产业政策是多元主体异质需求的制度回应，包括以公众多元化体育需求为导向，吸纳各类市场和社会组织参与体育产业发展的诉求等，这也是以人民为中心的体育发展思路在政策领域的体现。

3.2治理结构影响政策结构从宏观角度看，治理结构是一个由价值、制度和执行构成的闭合结构；从微观角度看，任何治理结构都是由内部、外部结构构成的。公共政策的制定与执行要适应治理结构的需要。公共政策结构可以从外部和内部2个角度看。从外部结构看，从时间和空间2个维度来划分，公共政策结构可以分为纵向结构和横向结构。纵向结构包括总政策、基本政策和具体政策。横向结构包括政治政策、经济政策、文化政策、社会政策和对外政策。目前，从体育产业政策的纵向结构来看，顶层设计逐步完善，但配套政策有待加强。随着体育产业的迅猛发展，与之对应的体育产业政策的顶层设计也处于逐步完善的动态过程。在改革开放初期，体育产业是需要政府扶持的体育事业。2010年以后，体育产业的发展得到了国家各个层面的高度重视，从顶层设计到底层执行都有详细的规划。国家和相关部委密集出台了支持体育产业发展的政策，几乎隔月便有政策出台，从整体规划到局部布局，涉及面和支持力度前所未有。

从体育产业政策的横向结构来看，体育产业政策在目标、功能、地位主次、时差等方面需加强协同、融合、创新。体育产业政策具有一般产业的特点，同时也受系统内外相关政策的影响。在实际运行中，政策之间应彼此协调、形成合力，应注意产业政策结构的相对平衡和稳定，这样才能促进经济和社会协调、有序发展。从体育产业政策的内部结构来看，仍存在一定的政策缺陷，需进一步加以完善。较为突出地体现在政策目标不清晰，政策内容趋同，对中期和远期目标(规划)表述较多，对有具体时间节点要求的可量化的近期目标鲜有提及，在内容上大多数政策的目标(规划)比较宏观，仅有少数地方性政策比较具体，但内容趋同，少有个性化表述，往往难以兼顾不同地区体育产业发展的实际情况。

3.3治理行动决定政策过程国家治理目标的实现需要落实到行动上。“作为国家治理体系的行动表现为政策的形式，具体包括政策制定和政策执行2个层面。政策是理念的体现、制度的载体。在国家治理的过程中，实现国家治理的动态平衡，处理好改革与稳定的关系，依赖于具体的政策制定和执行。……国家治理表现为各种政策的制定和执行，政策的制定和执行在国家治理中发挥着一种工具性的作用”[8]。在一般意义上，公共政策过程主要包括政策问题确认、政策议程设定、公共政策制定、公共政策执行、公共政策评估、公共政策终结6个方面。公共政策问题的认定是政策分析中的重要环节，政策问题认定的主要任务或内容是要了解政策问题的领域、范围及解决方式。关于政策议程设定，在讨论政策的制定时，必须首先了解：议程是如何设置的？谁参与了议程的设置？为什么有些问题需要讨论、另一些问题却被排斥在外？议程设置是指对各种议题依重要性进行排序[22]。公共政策制定包括制定政策目标、设计政策方案、论证评估方案、抉择政策方案等环节。公共政策执行是政策过程的关键。公共政策评估在公共政策周期中占有极重要的地位，主要是根据一定的标准和程序，通过考察政策过程的各个阶段、各个环节，对政策的效果、效能及价值进行检测、评价和判断。政策终结是政策更新、政策发展、政策进步的逻辑起点，是指政策制定者通过对政策进行慎重的评估后，采取必要措施终止那些过时的、不必要的或无效的政策的一种行为。

3.4治理模式构成政策环境政策环境是指政策生成、运行、发生作用过程中一切内部、外部条件的总和，具有复杂多样性、动态差异性、不可复制性、影响广泛性等特征。影响公共政策的产生、存在和发展的一切因素都是公共政策环境。从该意义上讲，治理是公共政策的基本环境，治理价值赋予政策价值，治理结构影响政策结构，治理行动决定政策过程，有什么样的治理模式就会有什么样的政策模式与之匹配。对体育产业政策而言，各国的政治制度、经济水平、社会发展、文化风俗及其发展程度不同，国家治理的理念与模式也就存在很大差异，对体育产业发展的功能定位乃至体育部门的设置就有不同的管理模式，体育产业政策的制定、实施与评估模式也就不一样。从政策环境的角度考察体育产业政策，既要观察体育产业政策所在的社会条件和经济状况，观察社会发展和经济发展对体育产业政策的影响与要求；又要考虑一定的体育产业政策是在一定的国家治理理念和管理体制的限制阈值下产生的，受到管理体制的影响；还要考虑在全球经济一体化的趋势下，体育产业政策应具有全球效应，要在国际视野下制定体育产业政策。

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