“产城融合”对少数民族旅游经济发展的影响

秦兆祥，张 薇

（内蒙古师范大学 旅游学院，内蒙古 呼和浩特 010022）

2017年1月召开的全国旅游工作会议明确提出了加快旅游产业由粗放型向集约型转变、全力推动全域旅游一体化发展的新任务与新目标，为新时期我国旅游经济的深度改革指明了方向。而在同年8月举行的中国少数民族村庄发展论坛上，如何优化现有的旅游产业运作模式，合理借助城乡一体化发展去壮大以农民为主导的乡村特色旅游，实现少数民族旅游经济发展的进一步革新，则又一次成为了与会代表交流、探讨的焦点。截止到2017年年底，我国城镇化率已经达到了58.52%。①王永生：《统计局：中国2017年末城镇化率为58.52%，比上年末提高1.17个百分点》，新浪财经2018年1月18日，http://finance.sina.com.cn/7x24/2018-01-18/doc-ifyquixe3813845.shtml。各地在制定未来经济发展规划时，都无一例外的把工业化和城镇化的两轮驱动作为主要内容。毋庸置疑，工业化和城镇化是发展中国家推进现代化进程的必然选择，也是符合经济发展基本规律的客观选择。然而，大多数地方的发展规划大多忽略了“产城融合”的谋划，要么在划归产业园区时，偏重单一的生产型园区建设，缺少城镇化的依托，要么在拟定城镇规划时，偏重于“摊大饼”的土地型城镇化，缺少必要的产业和人口支撑，纷纷陷入产城脱离的“两张皮”发展误区。近年来，以内蒙古、新疆、云南、贵州等为代表的少数民族聚集区进入了城市工业化和城镇化的快速发展期，其旅游业、城市建设、产业构化中同样面临“产城融合”的难题。推进少数民族旅游城市的“产城融合”既需要系统整合现有的旅游产业集群，也需要在旅游产业之外开拓新的产业发展之路，还需要在城镇化过程中充分考虑其作为旅游城市对人文生态环境的特殊要求。

一、“产城融合”的基本内涵

2017年12月19日，国家旅游局数据中心、蚂蜂窝旅行网联合举办新闻发布会上，公布了第十部《中国旅游经济蓝皮书》。蓝皮书预计在2017年全年，我国国内和入境旅游人数将超过51亿人次，旅游总收入则将超过5.3万亿元，旅游对国民经济和社会就业的综合贡献都将超过10%。其中以西南、西北为代表的少数民族旅游产业成为近年来增速最快、前景最为广阔的类型之一。而内蒙古、宁夏、青海、新疆、云南、四川等省份（自治区）则在民族特色旅游产业的打造上摸索出了契合各自发展实际、经济收益可观的新路，为挖掘农村优势资源、助推城市化发展进行了积极探索。

而进入“十二五”的转型升级阶段，各地政府纷纷提出了“产城融合”的重要概念。“产城融合”是针对过去工业化和城镇化过程中存在的产城分离现象提出的一种新型理念。它的基本要求是实现产业与城市的功能融合和空间整合，“以产促城，以城兴产，产城融合”[1]。一个城市的发展，如果没有强大的产业支撑，即便建设的再美丽，再壮观，也是“空城”。反之，任何产业的发展，如果没有城市作为依托，即便再高端，再先进，也将失去发展动力。城市化和产业化必须匹配共进，绝对不能相互脱离。“产城融合”以城镇为发展依托，承载产业发展空间和产业经济集聚，同时以产业进步为保障，驱动城市风貌的更新和服务功能的完善，可以实现产业、城镇和人口之间的系统融合和良性互动。因此，任何城市的发展和一切产业的进步，只有走“产城融合”之路，才能获得可持续的发展动力。探讨“产城融合”对张家界市旅游经济的影响，首先必须了解其基本内涵。

（一）“产城融合”强调城市功能的协调发展

城市功能与城市产业相辅相成，城市产业发展丰富并完善着城市的各种功能，同时的城市功能的进步也为城市产业发展提供了基本条件。“产城融合”理念非常重视城市整体功能上的协调契合，尤其强调需要协调好城市产业功能与城市居住功能等其他功能的关系，以构建起与城市发展和功能定位相匹配的产业体系。“产城融合”既可以充分利用城市的的产业集聚功能及其城市化经济效应，推动城市产业功能的全面提升，也可以借助城市产业带动的力量，促进城市基础设施的完善和各项社会事业的发展，以加快推推进地方的城市化进程，实现以产兴城与以城促产的良性互动。[2]

（二）“产城融合”强调城市结构的优化整合

产业融合理论要求实现城市的产业发展与城市功能空间的耦合。然而，一些地区城镇化和工业化过程中产业集聚带与居民住宅集中区的规划布置相互分离的现象人为割裂的城市与产业发展的必然联系。如各地产业园区的规划设置和新城建设规划中经常出现此类问题。事实上，城市中生活区、产业区、居住区和商业区并不是孤立存在的，各功能板块之间不仅没有明确界限，而且存在强烈的互动关联。“产城融合”便是将城市的各个功能单元作为一个整体来看待，以期实现城市产业空间分布与城市整体格局的有效衔接，形成规模适度、产业整合、职住协调和服务配套的空间组织结构，以有效促进城市各结构板块之间的良性互动和整合优化，让城市居民能够方便快捷地在各功能板块中进行工作、居住、购物和休闲。[3]

（三）“产城融合”着眼于生产要素的合理流动

城市不仅是个空间概念，而且是一个经济概念。城市将一定地区以内的劳动力、资本、物资、信息积聚起来，并在一定的空间范围内形成客观物质存在的大量聚集，在满足城市自身发展需要的同时，也将各种生产要素向外输出。当前，我国城市化和工业化进程中，一些地方违背“产城融合”的客观规律，结果造成城市地价虚高、公共产品供给不足、生态环境恶化等系列问题，亟需对城市经济活动在功能和空间上进行科学规制，以促进生产要素的合理流动。近年来，少数民族旅游业通过及时吸纳新理念、新技术以及新制度，在很大程度上推动了区域内经济体制的调整与改革。而产城融合由于契合了当前个性化消费、体验的发展潮流，与少数民族旅游产业进行合理对接，则能够有效扩大后者产品输出、服务配给的范围，导入更具个性化、多元性的旅游消费关键与形式，对潜在受众形成有效的吸引效应。[4]“产城融合”强调在城市空间范围内实现信息交换共享、服务配套完善和其他生产要素的便捷合理流通，以生产要素的流动促进城市居住区、产业区、商业区和服务区等功能区间的双向互动和互促共进，从而带动城市所在区域城镇化和工业化的健康协调发展。

二、“产城融合”发展中少数民族旅游经济存在的主要问题

当前，中国正处于经济发展转型升级的关键阶段，城镇化和工业化无疑是推进我国经济转型升级和持续发展的双轮动力。然而，回顾30多年的城市化和工业化进程，“产城融合”的实现依然存在诸多问题。尤其是产城脱离、产业与城市脱节的“两张皮”现象仍然普遍存在，导致产业园区与地区新城在功能和空间上被认为隔离，形成了一些“空城”、“睡城”、“鬼城”和“工业孤岛”等问题城市，严重制约了城市的科学、健康和可持续发展。

尤其是在工业基础相对薄弱、城镇化率仍有巨大提升空间的我国西部、西南部，旅游业的可持续发展更需要城镇化的推进老提供强有力的经济支撑。

如内蒙古自治区、四川省、云南省、贵州省等的各类资源储量均较为丰富，然而社会经济发展水平差距较大，整体上属于欠发达地区。而在重点发展旅游产业之后，尽管也在很大程度上带动了本地区的资源配置，取得了值得肯定的经济效益。不过由于对于各类优势资源，尤其是农村的土地、林木、矿藏以及动植物等，缺乏科学、长效的统筹与管理，所以并未充分释放其经济发展的巨大潜力。在国内各地景点激增的背景之下，内蒙古自治区、你四川省、云南省、贵州省等则需要重新定位旅游产业的发展导向，系统统筹本地区的各类资源。通过多元化地进行本地旅游业的开发、运作，与旅游产业相关联的建筑业、物流业、餐饮业、制造业等等，都可以得到更为合理、充分的发展契机，继而形成彼此协助、交互推动的运作格局，这就可以高效引导旅游产业的持久发展，也能够显著增强区域经济的竞争合力。[5]

近年以来，少数民族地区的旅游产业已经形成了较为完整且成熟的运营体系，而同时，也造就了其固定的市场配置模式。譬如在内蒙古自治区，初步形成以展示游牧文化为核心的旅游特色；而在湖南、广西、云南等少数民族集聚的省份，已经形成了以山地自然景观游览为核心的市场态势。而随着国内各地景点的快速激增，上述少数民族旅游地区也开始推出大量的景区与景点，其不仅与前者的品牌景区、景点有较高的相似度，而且消费门槛更低，体验也更为丰富。这就使得原有的市场格局遭遇了抢占与分解，不得不面临剧烈的市场竞争，只能跟风推出模仿后来者景区与景点的新项目，然而由于已经在先机上错失了最佳的进入节点，所以短期则很难突破其他同行的低价竞争，导致市场竞争更为白热化，随之而来的压力也集中显现。

内蒙古自治区作为西北地区最大的少数民族旅游产业区之一，近年来一直都在努力寻求发展转型。得天独厚的自然条件、别具特色的文化内涵以及无可替代的区位优势，都让内蒙古自治区在少数民族旅游产业之中具备了充足的竞争实力。[6]而产城融合所带来的发展契机，也为该区旅游产业提供了增加营收总额、改革经营制度以及创新发展模式的有利机遇。2017年，内蒙古自治区的旅游业总收入达到了3001.2亿元人民币，较2016年增长了453.7亿元，增幅达到了15.1%。区域内旅游业对国民经济的综合贡献率达到11.8%，对服务业综合贡献率达到31%，带动就业160万人。同年全区接待旅游者为9805.33万人次，比上年增加1292.72万人次，增幅为15.2%。其中休闲农业点585家，国家级、自治区级休闲农业与乡村旅游示范点77家。乡村旅游接待户4200家，星级接待户462家。全区乡村旅游接待游客2860万人次，实现乡村旅游收入500亿元。吸纳农牧民直接从业13万人，带动间接从业50多万人，每年通过旅游脱贫3万人左右。A级旅游景区318家，旅行社936家。各类重点旅游企业2500多家，其中年营业额超过5000万元的企业达到36家。全区内4A级景区达到337家，比上年增加了19家。①木十：《2017年内蒙古旅游总收入3440亿元》，城市金融网2018年3月18日，http://www.csjrw.cn/2018/0308/80454.shtml。整体上保持了规模持续扩大、收益不断提升的良性态势。

而在肯定以上成绩的同时，也需要看到，当前内蒙古自治区旅游产业仍存在着一系列发展弊病。尤其是在产城融合浪潮的冲洗之下，其深层问题也得到了集中显现。

第一，全域内的旅游布局有待进一步优化。近年来内蒙古自治区一直强调将全域旅游、四季旅游作为发展重点。而实现二者联动又必须要以进行科学的调研为基础，逐步推进多极化联动、一体化推动以及系统化改革，才能确保循序渐进。虽然在产城融合的驱动之下，当前该区对于林草文化四季全生态旅游、环京津冀草原风情旅游、敕勒川现代草原文明旅游、西北水沙胡杨秘境探险旅游等四大旅游片区进行了清晰划分，并大力鼓励建立旅游示范区，不过对于全域内经济、社会、人文、市场等因素的考量不尽周全，这一顶层设计的科学性、可操作性都有待深入论证。

第二，区域旅游合作的深度不足。产城融合战略的导入，让内蒙古自治区对本区内的旅游产业改革有了发力方向，使得借助城镇化、产业转移等契机，挖掘潜力资源、构建深度合作机制，成为了发展共识。而在产品开发、线路打造、品牌营销、客源互送的链条建设上，该区与周边省区相关产业的沟通、合作还比较松散，跨界跨行业合作的机制也相对单一，加之受到本地保护主义的掣肘，导致跨区域合作效果难达预期。

第三，旅游集聚区的开发模式仍需改进。集中打造精品工程、稳步提高国家级旅游景区数量，是内蒙古自治区推动区域内旅游产业升级的突破口。而虽然得益于国家相关政策的支持，且为了挖掘产城融合的潜力，内蒙古自治区也充分利用本地的少数民族旅游资源，连续推出了以民族风情旅游、生态旅游、健康旅游、研学旅行、乡村旅游、人文旅游等为代表的精品品牌。不过在开发层面，该区仍倾向于采用快投资、快建设、重移植的“拿来主义”，对于本地特色的体现并不明显，并未建立应有的发展优势。

第四，新兴的市场主体缺乏竞争力。面对日趋白热化的行业竞争，内蒙古自治区开始加快培育新兴市场主体的发展速率，在产城融合发展理念的驱动之下，开始大力扶持各类具备创新力的旅游企业，为培育全新的市场主体创设了积极条件。虽然随着呼伦贝尔、阿拉善、阿尔山三大优势旅游区域深度建设的全面推进，围绕霍林河、阿尔山、克什克腾、赤峰南部、锡林郭勒南部、鄂尔多斯中心区、黄河大峡谷、敕勒川、乌海湖、乌兰布和等旅游资源富集区进行市场开发，内蒙古自治区已经构建了新兴市场主体的基本框架。而受制于缺乏对于新兴市场的有序引导、管理，当前区内旅游企业的无序竞争现象比较普遍，协同竞争力仍相对较低，难以形成彼此合作、互利发展的合力。

第五，社会协作意识比较困乏。产城融合所带来的消费革命与发展机遇，既让内蒙古自治区旅游产业找到了应对竞争的可行途径，又让跟风投资、扎堆经营成为不可避免的市场行为。近年来，随着共享经济、智能经济的快速崛起，民众的消费、发展理念与方式也产生了明显的转变，使得其对旅游的认知也不再局限于单一的物质层面，而是转向更为丰富的精神体验领域。其实可以得见的是，自2015年以来，内蒙古自治区通过调整发展思路、顺应时代发展潮流，大力鼓励区域内旅游产业进行共享式发展，在很大程度上带动了产业革新。而为了抢占市场先机、争夺有限的消费受众，当前区域内旅游业的经营者都信奉利己主义，不仅缺乏对于政策、制度的理性认识，而且也并不考虑全局利益、不排斥采用不当竞争手段，更无从谈及彼此达成合作共识、共同遵守市场规则以及进行优势互补。这也自然削弱了产城融合对于乡村旅游业寻求转型与变革驱动、导引效用。

与内蒙古自治区强调以区域特色文化为建设重点、寻求复合型旅游发展模式联动推进所趋同的是，全国旅游龙头品牌湖南省张家界市也对产城融合发展模式的高效应用进行了深入探索。该市地处湖南省西北部，区域内自然风光旖旎壮美，少数民族集中分布，是一个典型的内陆型少数民族旅游经济城市。[7]显然，对于张家界的城市发展来说，推进旅游产业及其相关产业与城镇化进程的融合发展，实现旅游文化产业与城市居住功能、休闲功能和商业功能的系统整合和良性互动，是张家界“产城融合”中必须解决的主要问题。然而，以张家界的少数民族旅游经济实现“产城融合”式发展也存在一些现实和潜在的问题。

一方面，张家界的旅游产业集聚与城镇化发展的融合程度不高。在2017年11月举行的全国第二届博鳌国际旅游传播论坛上，张家界获得了首届TC（旅游传播）中的年度旅游明星目的地奖，多样化的旅游项目成为助力张家界获此殊荣的关键所在。而初步估计，今年1月至10月，张家界境内的300多个景区、景点一共接待了6495万人次的国内外游客，旅游总收入为525亿元，与2016年同期相比，增幅分别达到了18.7%、21.20%。而在2017年前3季度，张家界境内的13家国家级和省级农业企业则实现了55.79亿元的总销售额，与2016年相比增长了20.9%，创造利润4亿元，同比增长了15.1%。在工业方面，截止2016年年底，张家界规模以上企业的主营业务收入为117.91亿元，同比增长了14.5%，创造利润2.76亿元，同比增长了36.2%。①田育才，何捷：《张家界获TC年度旅游明星目的地奖》，新华网2017年11月21日，http://www.xinhuanet.com/local/2017-11/21/c_129745572.htm。从以上数据中可以看出，张家界的第一产业和第二产业虽然发展迅速，但占国民经济的比重仍然不高，旅游业及其相关产业的收入在其地方经济中所占的比重独占鳌头。这说明，张家界是一个旅游文化产业集聚程度颇高的城市，其他产业的发展则相对落后。推进张家界的“产城融合”，关键在于捋顺旅游业及其相关产业与城镇化的协同发展关系。然而，张家界的“产城融合”不仅存在经济开发区与新城分离的问题，而且区域内旅游文化产业集聚对城镇化发展的带动尚缺乏科学的系统整合，尤其是其旅游商品企业规模不大，集约发展程度也不够高。显然，推进张家界的“产城融合”，需要继续挖掘旅游业及相关产业的带动潜力。

另一方面，张家界旅游产业结构调整对地区经济发展的驱动能力相对有限。生延超撰文指出，区域旅游产业机构的变动或优化，因各地进度不一，所处的旅游产业发展阶段不同，使得其对区域经济的贡献度存在差别。然而，可以肯定的是，即便旅游产业结构的优化整合对各地经济发展的推进程度各异，但其对经济发展的驱动能力总体来说正在下降，其对区域经济增长量的贡献额度也在总体下降，旅游经济增长的稳定度越来越强。[8]张家界作为中国最重要的旅游城市之一，旅游产业开发不仅早，而且已经形成了相当规模的产业集聚，可以说未来旅游产业结构调整的空间虽然存在，但毕竟有限。从上文中的数据中可以看出，2017年张家界的旅游行业收入虽然总量很大，但涨幅有限，且游客接待数量也出现了同比下降。尤其是随着各地旅游产业开发的蜂起，张家界未来虽然可以凭借得天独厚的优质旅游资源在中国的旅游市场中占据一席之地，也可通过对旅游相关产业的延伸和结构整合获得一定的发展空间，但作为一个城市，其“产城融合”式发展绝不能单纯依靠旅游产业为之支撑，否则其产业发展和城市进步必然会离“天花板”越来越近。

三、“产城融合”下少数民族旅游经济与城镇化发展的整合路径

实现产、城、人互动是产城融合的基本保证。产、城、人互动融合是城市实现可持续发展的基本保证，也是实现少数民族由要素驱动转为创新驱动的基本保证。城市化发展演变实际上是人口集聚和产业集聚的过程。城市的现代化动力已经由工业化单引擎向工业化与城市化的双引擎转变，它们之间存在一种密不可分的互动发展关系。遵循产城互动规律，实现少数民族地区旅游产业与其他产业的“产城互动”式发展的核心问题在于推进城市的提质扩容。提质就是以人为本，构建和谐社会，提升城市居民幸福指数；扩容就是创建生态城市，提升城市的承载力。产业集群追寻节约能源、减少浪费和生态发展，与提质扩容总体目标相吻合，是提质扩容的重要路径。显然，遵循城市发展规模、资源禀赋状况、优势产业集群等因素，提出推进张家界城市产城融合协同发展的基本路径选择，并提出政策建议，是少数民族经济发展和城镇化进程的可行出路。

（一）遵循“产城融合”规律制定和优化旅游城市发展规划

规划是城市建设的依据和未来发展的基本方向。少数民族旅游城市要将“产城融合”作为城市发展规划的基本理念，需要在城市发展规划中探索城市、产业和土地三种规划的衔接融合，促进本地产业部门、规划部门、城建部门、旅游管理部门与公共服务部门的联动配合，统筹地方旅游资源、人口资源、产业资源和资金资源，推进产业园区建设与新城建设的有效衔接和良性互动。同时，少数民族旅游城市还要在城市发展规划中引入“弹性规划”理念，在“产城融合”的实践中结合城市未来发展预留部分空间，以培植新兴产业和新的地方经济增长点。培育新兴产业虽然是少数民族旅游城市未来产业结构的调整的必然趋势，但旅游产业仍然是地方经济发展的主要支柱。在少数民族旅游城市的城市发展规划中，必须充分体现其作为旅游城市的特殊性，在城建规划和产业选择上坚持绿色、环保、生态和高效的基本原则。[9]

（二）继续挖掘旅游产业潜力，推进旅游产业集群与城市发展的有效衔接

少数民族旅游城市普遍地处山区，境内风光旖旎，旅游资源丰富，而且是少数民族聚居区，境内少数民族人口比例大，具备发展特色化经营的多种优势要件。推进少数民族旅游城市的“产城融合”，必须发挥旅游产业的“以产促城”驱动作用。为此，地方政府要密切关注旅游产业集群与城市化互动发生的条件和阶段性特征，有选择和有重点地推行旅游产业集群培育战略和城市提质扩容推进战略，有效平衡市场选择机制和政策选择机制。通过深度的调研、探究以及磋商，确立科学、灵活的整体规划路线，明确划分双方合作经营的范畴与领域，逐步建立起高效的市场信息监测、解析、分享机制，不断完善旅游发展机制，持续推动产品、服务的联合创新，稳步强化旅游业从部署、统筹、创意到经营、管理的全面互通与交融。一方面，少数民族旅游城市要整合现有旅游产业的集聚优势，将旅游经济的产业优势尽快转化推进城市扩容的城镇化推动力；另一方面，还要继续深挖旅游经济的发展潜力，立足当地丰富的民俗文化资源，推进旅游文化产业发展，以旅游商品商品生产积极延伸旅游产业的利益链，将旅游产业的城镇化驱动力发挥到极致。[10]

（三）依托当地资源优势，为市发展培育新的产业驱动力

目前，我国少数民族旅游城市的第一产业和第二产业虽然增长迅速，但所占经济比重远低于旅游产业。城市发展离不开产业驱动。少数民族旅游城市虽然在近年来发展相对迅猛，仍有挖掘潜力，但空间毕竟有限。只有积极为少数民族旅游城市的城市发展培育新的产业驱动力，才能真正实现其提质扩容。应当充分利用少数民族地区在自然、人力资源储备上的突出优势，借助消费市场动态信息监测、反馈以及解析机制，实时了解全国旅游业的发展现状与演变趋势，有针对性地调整现有的品牌经营理念与机制，明确特色鲜明、精致品味以及系列多样的发展原则。充分把握当前民众多样性的消费需求，合理兼顾主流与小众诉求，打造出具备突出的新颖性、人文性以及实用性的旅游景区与景点，充分改善受众对于传统旅游行业的原有认知，给予其更为多元化、深层次的产品选择与消费体验，促使其主动去宣传、传播旅游品牌，逐渐形成有效的受众感染、带动效应，以此稳步提高旅游品牌的受众辐射力与影响力。为此，少数民族旅游城市可以本着“产城融合”的发展思路，立足当地丰富的天然植物资源和优美的生态环境，依托旅游市场和国际知名度，紧密围绕“绿色环保”和“高新技术”两个主题，积极发展旅游商品、生物制药、矿产深度开发等新兴产业，将其打造为除旅游产业外的主导产业，坚持低耗能、低污染和高效益原则，走出一条符合本地区发展实际的新型工业化之路，推进新兴产业集聚与新城发展的良性互动，打造有带动及辐射作用的新型工业化城市。

（四）丰富民族地区城市功能，提升其产业发展的服务配套能力

少数民族旅游城市的发展既需要走“以产促成”之路，通过挖掘旅游产业的集聚潜力和培育绿色高新技术产业增长城市发展的产业驱动力，也需要走“以城促产”之路，通过完善城市基础设施，丰富城市服务功能，优化城市投资环境，为其产业发展提供必要的配套能力。地方政府要加大基础设施建设投入，完善城市的供水、排水、供电、环境保护、绿化、电讯邮政和公共服务设施，为旅游城市发展和产业培植营造良好的发展环境。而考虑到跨行业合作对于旅游产业的带动作用，少数民族旅游城市应当基于共同获利、优势互补的发展原则，建立城市发展与旅游业深度合作的发展联盟机制，邀请业界代表、凝聚参与各方的共识，共同围绕旅游产业品牌资源的多元化开发与运营，展开公开性的讨论、磋商，拟建凝聚各方发展共识的行业协议。全面整合与旅游业相关的周边资源，促进互利、双赢局面的形成与巩固，推动旅游业形成多层次、立体化、联动式的发展生态格局。同时基于少数民族旅游城市地方财政能力有限的现实考量，则适宜推进其“产城融合”式发展，必须拓宽其融资渠道。可以加强与各商业银行和大型企业的合作，以垫资、委托开发和共同开发的形式，破解产业培育和城市发展的融资瓶颈。[7]同时，还要积极争取与国家开发银行建立良好的合作关系，充分利用国家开发银行的融资平台，为少数民族旅游城市实现“产城融合”提供坚实的财力保障。