大国经略深海及其对中国的启示

苏勇

（武汉大学 中国边界与海洋研究院，湖北 武汉 430072）

一、深海定义及深海开发研究现状

目前国际深海活动的范围属于多数情况下属于普通人无法到达的领域，没有形成统一且固定的认知。但作为将来人类科研及经济活动将要到达的重要领域，其概念的界定非常重要。一般来说，深海“通常是指水深达千米以上的海域”[1]，“包括海床、底土及上覆水体，是一个连接世界各大陆、具有复杂法律属性的巨大空间。”[2]各行业定义上略有差异：“军事领域将深海定义为水深300米以上的海洋”；海洋工程领域定义相同，但有常规深水（≥300米）和超深水（≥1500米）的划分[3]；深海鱼类研究领域将“大部分生命周期生活在深度超400米深”[4]的鱼类生存范围归为深海。1982年4月缔结的《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》）对深海的概念没有明确规定，但其第六部分第76条第5款指出大陆架测算“或不应超过连接2500公尺深度各点2500公尺等深线100海里”，故2500米深的大陆架所在地也可算作深海范畴。2002年，世界石油大会对海洋勘探开发水深做出的界定为400米以内为常规深水，400米到1500米为深水，1500米以上的超深水。

其中，属于深海空间一部分的深海海底有其法律上的专有概念。我国有学者提出：“深海海底又称‘区域’，是指国家管辖范围外的海床、洋底和底土，约占海洋总面积的65%、地球表面积的49%”[5]。1994年，《公约》生效之后，除美国外，大多数国家在颁布或者修改深海法时其深海海底范畴都指明不包括大陆架。2016年2月《中华人民共和国深海海底区域资源开发法》（以下简称《深海法》）规定：“本法所称深海海底区域，是指中华人民共和国和其他国家管辖范围以外的海床、洋底及其底土”，对“深海海底”进行了科学和严格的界定，明确了该区域在我国和其他国家管辖范围之外；确定了其涵盖范围（海床、洋底及其底土）；未将大陆架纳入该区域，与国际法和国际上多数国家通行的立法实践相一致。

目前，各国深海活动及其研究围绕着深海油气、矿产、渔业、新能源开发，环境保护与治理、空间利用以及相应的国际规则制定展开。但遗憾的是，当前深海研究主要集中在自然科学领域，除在公共经济学、制度经济学、国际政治学、国际经济学、海洋法学中有涉及深海资源开发、空间治理以及国家管辖范围内外的规制建设问题研究，“专门针对深海开发的人文社会科学理论成果较少，远达不到设立‘深海开发学’和‘深海经济学’的阶段和层次”，与此同时，“国家向深海进军的巨大需求潜力和国际深海开发的严峻竞争现实，是促进我国开展深海人文社科理论体系建设的重要动力。”[6]

综上，本文认为深海的定义应包括国家主权管辖内外所有水深超300米水域（含水体、《公约》所规定的大陆架及其延伸、洋脊和海底“区域”）之所在。鉴于其所含的丰富资源（油气、矿产、渔业资源等）以及未来可能的战略空间优势（水下交通、军事据点以及新定居场所），深海开发及其研究具备非常重要的意义。

二、大国深海活动及其最终目标

当前，世界各主要海洋大国正集中精力开展以深海资源开发为目标的科研活动并力图通过此类活动产生的影响实现对深海规则的塑造。

1.创新性深海勘探及尝试性开发活动

美国较早进行深海活动。20世纪50、60年代在全球首先开展过独立的深海钻探“莫霍计划（Mohole）”。1955年建成第一艘深潜器“阿露米南特”号。1960年其研制的“特里埃斯特（Trieste）”号在马里亚纳海沟下潜至10915米。[7]首先研制成6000米水下遥控机器人（ROV）和自治水下机器人（AUV）以及深海水下拖曳观测系统等。1980年，“格罗玛·挑战者”号在布莱克外海岭外发现“可燃冰”碎块，其首创保压保温取心系统已在多国“可燃冰”勘探中应用。此外，2007年4月建成全球首条全长为52000米，能向900米深处的科学设备、摄像机以及水下机器人提供电力的深海光缆。

加拿大知名深海矿业开发企业鹦鹉螺公司在澳大利亚布里斯班市设立太平洋深海工程总部，并与多伦多、巴布亚新几内亚等建立起跨洋深海矿产开采产业链，这为深海开发运输方式的建立提供了新思路。[8]

此外，包括俄罗斯、日本以及我国在内的主要海洋国家也取得了较大的技术突破。但深海开发技术是跨学科及多环节关联的复杂系统工程，需要在数千米水深、高压、海水腐蚀及海流影响下作业，需要逐步攻克勘探、开采、加工、运载等相关环节技术。且按照当前科技创新进度，未来也极有可能与人工智能研发相结合，不过相关技术研发的成熟仍需要15－20年才能达到深海预开采的目标。因此，“深海资源开发技术继承与关键技术研发是该领域国际竞争与合作的前沿。”[9]

2.牵头深海勘探国际合作

1966年6 月，美国科学基金会资助“地球取样海洋研究机构联合体”（JOIDES）揭示洋底地壳上层构造的深海钻探计划（DSDP）。计划专用船“格罗玛·挑战者号（Glomar Challenger）”由环球海洋勘探公司（Transocean Inc.）建造，1968年3月下水，8月进行首次航行。1968－1983年间完成1092个深海钻探，采获深海岩心总长度超97000米，覆盖除北冰洋外的各大洋，并创造过水深7000米以下洋底再钻探1700米的记录[10]，“验证了海底扩张和板块构造学说”[11]。1975年11月，苏联、联邦德国等加入，使DSDP进入国际协作阶段。1979年，DSDP在大西洋和太平洋发现了“可燃冰”，“揭开了人类……海洋天然气水合物调查研究的序幕”。[12]

1983年美国提出使用新型“SEDCO／BP 471”号钻探船执行的“大洋钻探计划”（ODP）[11]，丹麦、比利时、芬兰、希腊、冰岛、意大利、荷兰、挪威、西班牙、瑞典、瑞士、土耳其12个国家随即以欧洲科学基金会的名义加入，日本于1985年加入，加拿大和澳大利亚以联合体的形式1988年加入。我国于1998年加入。

日美2003年联合发起国际综合大洋钻探计划（IODP），科研范围扩大且更加系统具体，涉及环境、海底资源、地震机制、大洋岩石圈、海平面变化以及深部生物圈对比。我国2004年加入并成立中国IODP委员会。

显然，相国国家牵头之举必然影响到相关领域的行业标准以及规则制定。

3.制定各自深海开发战略

美国能源部1999年制定《全国天然气水合物多年研发计划》，拟在2011－2015年“实现水合物甲烷商业规模生产，保障国内天然气长期可靠供应”，但因资源量及技术限制，推迟到2025年左右才对其“可燃冰”进行商业开采。同时，“低成本的11000米潜水器被确定为近期优先考虑研发的技术”[13]。2010年，奥巴马签署行政令成立了海洋事务的综合协调机构——国家海洋委员会。2013年，该委员会发布《国家海洋政策实施计划》[14]，提出开发海洋经济及相关人才培养、海洋国防安全、海洋环保方面的规划。值得一提的是，2017年，特朗普签署行政令解除2010年因原油泄漏停止海上油气开发的命令。据此，美国内务部将复审奥巴马政府制订的2017－2022年油气开发计划并做出相应调整。另外，该行政令还推翻了奥巴马政府此前制定的永久不得开发北冰洋水域的政策。美方是否会因特朗普的特立独行而改变其既有海洋计划，我们可以拭目以待。

日本一贯采取私企先行的海外油气开发政策。20世纪80年代前石油海外开发率为8%，80年代中期超过10%，1995－1999年维持在15%左右，2009年后油气海外开发增加，2013年达到24%[15]。在加入《公约》后，日本积极获取资源开采权，1987年获得夏威夷东南海底75000平方千米锰矿开采权[16]。另外，日本计划2030年进行海外海底热液矿床、可燃冰及锰元素开发合作。值得注意的是，2000年，日本政府设立了“天然气水合物开发研究委员会”，启动《21世纪甲烷水合物研发计划（MH21）》，以2001－2018年为期，致力实现“可燃冰”开发的6个目标，即探明日本周边海域的“可燃冰”储存状况和分布特征，预估资源量、优选并开展“可燃冰”气田试验生产，完善“可燃冰”商业生产技术，建立环保开发体系。2013年，日本经济产业省围绕《海洋基本计划》，重新修订《海洋能源·矿产资源开发计划》，对日本海洋“可燃冰”勘探开发进行重新规划和部署。对于主要贮存于太平洋一侧的“砂层型”天然气水合物，开发计划指出：2014－2018年进行海上开采试验和全面验证工作，为商业化生产做好充足的准备；2018－2028年实施私企主导的商业化开采；对于主要储藏于日本海一侧的“表层型”天然气水合物，将利用2013－2015年3年进行资源分布的区域地质调查，其中2014年开始水合物样品地质取样工作。

俄罗斯2001年公布海洋政策纲领性文件——《2020年前俄罗斯联邦海洋学说》，把“开发和合理利用海洋自然资源”列为国家战略，并成立以总理（后改为副总理）为首的海洋委员会，作为海洋行政管理的高层决策协调机构。该委员会位居政府各部门之上，主要成员来自各部门、地方政府以及与海洋相关的企业、协会，下设“矿产和能源资源开发委员会”专门负责深海开发。同时，该委员会对涉海事务具有行政约束力。俄罗斯此举“在全球范围内首开海洋综合管理模式”，“不仅为海洋政策提供了法律依据，还从根本上把部门所属和条块分割的海洋管理模式统一起来”。“俄罗斯特别强调对各大洋底层生物和矿物资源勘探开发，……显示出其海洋资源开发的政策指向。”[17]

总的来说，外国深海勘探活动起步时间早，装备及技术研发较为成熟，同时相关方面各自又有长远战略计划和近期政策，通过当前的深海科研（钻探、潜测、生物研究等）以及资源（油气、可燃冰、金属矿产）探寻、相关技术装备的研发及人才培养，最终要实现相关资源开发利用和形成国际社会深海开发普遍接受规则两大目标。各国在科研钻探、资源探寻、试开采、各自深海战略制定及促进深海国际法形成上具备可供我国借鉴的经验。

三、大国影响深海国际规则的形成

大国制定以及落实其深海开发战略，主要围绕对有利于自身的国际深海规则形成产生重要影响以及最终实现深海商业化开发为最终目标。只有回顾相关国家历史上的重要活动，才能明白他国制定深海开发战略，建立相应管理机制、法律体系以及科技研发、人员培养之间的逻辑关系，为当前中国制定深海开发战略进行相关活动提供有益的借鉴。

1.国际法框架下影响国际规则形成

对深海的关注，二战结束后便已开始。美国总统杜鲁门1945年9月发表《关于大陆架的底土和海底自然资源的政策的总统公告》，宣称“处于公海下但毗连美国海岸的大陆架的底土和海底的自然资源属于美国，受美国的管辖和控制”[18]，此举将世界注意力吸引到包括大陆架延伸部分和海底在内的深海区域来。之后，更多国家如墨西哥（1945）、阿根廷（1946）、巴拿马（1946）、智利（1947）、秘鲁（1947）、哥斯达黎加（1948）、危地马拉（1949）、伊朗（1949）、菲律宾（1949）、巴基斯坦（1950）[18]等参照美国方式提出了关于深海资源管辖权利主张。

1968年年初，美国克劳福德海洋公司发现尚未有国家宣布对红海海底矿藏的管辖权，便请求联合国授予其开发的特许权。但由于没有相关国际法规定，联合国表示无权授予。后该公司向沙特阿拉伯提出申请，沙政府借此提出主权要求，进而引发苏丹提出同样要求。随着事件发酵，有人提及“红海的矿藏并不限于这一地区，可能还存在于一直延伸到曼德海峡的红海深海槽的其他地方”[19]，将阿联酋、埃塞俄比亚、也门和法国也卷入。最终，此事促使联大第1委员会1968年12月通过了2467号（XVIII）A决议，成立“海底委员会”来负责相关事宜。1969年2月，海底委员会正式成立。1969年12月第24届联大通过2574号（XXIV）决议，承认“国家管辖范围以外存在着一片海床洋底及其底土”。

1970年5 月，美国总统尼克松倡议所有国家均应放弃超过200米深海床的要求，“国际海床的收益应造福于发展中国家”，重申“建立一个国际机构来管理这些资源的开发、收益的分配”[19]。联大虽于1970年12月通过2749（XXV）决议——《关于各国管辖范围以外海洋底床与下层土壤之原则宣言》，但未对拟议中负责区域资源管理及开发事宜的联合国机构性质、权力和职能以及可能开发活动赢利计算形成决议。

1982年版《联合国海洋法公约》颁布后，遭到了以美国为首的发达国家的抵制。为争取美国等发达国家支持，1990－1994年间，联合国又对《公约》第十一部分中的国际海底区域开发制度进行了修改。1994年通过了《关于执行1982年12月10日〈联合国海洋法公约〉第十一部分协议》，共同确定“区域”制度框架，对《公约》中存在争议的管理局各机构决策程序、企业部职能和运作方式、深海采矿生产政策、技术转让、财政条款等事项的规定做出重大调整，“进一步明确了各国在海底活动中的责任，发展了《公约》的规定”[20]。

国际海底管理局（ISA）2000年通过《“区域”内多金属结核探矿和勘探规章》，按照规定，首批多金属结核勘探合同2016年已到期，将转为开采阶段，俄罗斯、墨西哥、印度、巴西、阿根廷等国早在2010年就向管理局提出要尽早开展开采规则的研究。由此，管理局2011－2017年间就开发章程的制定而开展了相关工作[21]，计划2020年左右出台。[22]除前述规章，管理局已于2010年通过《“区域”内多金属硫化物及富钴铁锰结壳探矿和勘探规章》，2012年通过《富钴结壳的探矿和勘探规章》。“这三个规章与配套的相关制度共同构成当前国际海底矿产资源的管理制度体系”[22]，“这些勘探规章以及将来陆续出台的勘探和开发规章将构成《开发法典》，构成完整的勘探和开发‘区域’资源的国际法律体系”[5]，故而相关国家不得不加强同管理局的合作，力图影响相关国际规则的形成。

欧盟同太平洋共同体组织的区域性合作也对国际深海规则产生了重要影响。太平洋共同体在欧盟财政援助下，设立“太平洋群岛区域深海矿产项目：可持续资源管理法律和财政框架”，包括库克群岛、密克罗尼西亚联邦、斐济、基尼巴斯、马绍尔群岛、瑙鲁、纽埃、帕劳、巴布亚新几内亚、萨摩亚、所罗门群岛、东帝汶、汤加、图瓦卢和瓦努阿图。2001年6月，在斐济纳迪开办讲习班，向太平洋－非洲－加勒比－太平洋国家和其他相关方面介绍该项目[5]，其宗旨在于促成成员国建立一个区域法律和管理框架，以及协助它们在《公约》框架下制订本国管辖范围内深海矿产勘探和开发的政策和法律。2011年，两个区域组织又发起了一项“旨在加强15个太平洋岛国深海采矿管理的六年计划”，涉及科学研究、环境管理和治理框架建设，以实现区域采矿良性管理。[6]

2.国内立法促进国际深海规则的形成

《公约》的诞生解决了国际海底资源的归属问题，随着它的生效，涉及“区域资源”的勘探开发国际法律体系逐步形成并趋于完善，近年来诸多国家亦相对应进行国内立法。如捷克2000年颁布《关于国家管辖范围外海底矿产资源的探矿、勘探和开发的第158／2000号法令》，德国2010年颁布《海底开采法》，斐济2013年颁布《国际海底矿物管理法》，英国2014年颁布《深海开采法》，汤加2014年颁布《海底矿产资源法》以及新加坡2015年颁布《深海海底开采法》。[5]除上述关乎深海的单行性法律，还有2009年颁布的全球首部单个国家综合性海洋法——《英国海洋法》。

通过对以上各国现行深海法内容进行对比，我们可以发现除美国外，相关国家在《公约》生效后设立或者修改之前的深海法时，注重国内立法同《公约》以及管理局出台规章的衔接。同时各国深海法表现出履行缔约国义务，规范本国从事深海活动主体的目的；对开发主体、担保方条件等事项进行了详细的规定，呈现出注重构建专管行政制度、环保责任制度和设立相关管理机构等特点。

四、对中国的启示

对比各国经略深海的经验，要肯定我国深海探研和开发取得的成就，但在新时期激烈的国际竞争中，内生性问题日益显现，主要表现在：

1.国家级战略规划缺乏，机构组织设计不完善

党的18大、19大报告均明确提出经略海洋、建设海洋强国，但现存规划仅在1996年《中国海洋21世纪议程》“国际矿产资源研究与开发”中体现，内容单薄，指导性、可操作性都有所欠缺。全面、系统谋划我国深海开发的专项性、长期性战略尚未制定，很大程度制约了相关活动。同时，海洋问题具有长期性、综合性，海洋事业发展需要专门的管理机构和完善的管理体制。2013年成立的国家海洋委员会虽然层次较高，但只是议事协调机构，不具备领导和负责海洋（含深海）具体实务的功能和权限。原国家海洋局是海洋事务具体主管部门，随着国家海洋局并入新设立的自然资源部，深海开发事权自然转移。但机构合并后，原海洋局下属的大洋协会、深海基地管理中心（简称“深海中心”）在其中如何定位？由于存在一定的不清晰地带，在实践中会出现管理不到位的情况。大洋协会是开发国际海底资源、发展深海高新技术、参与国际海域事务等为主要业务的、原国家海洋局所属的社会团体，其常设办事机构“大洋办”负责我国国际深海开发战略的制定以及行业监管。显而易见，该协会整体规格较低，应属内部机关的“大洋办”又被定性为事业单位，这样定位性质不明，职权不分。同时，协会对外还是区域资源的承包者——既当管理者，又当参与者，“双重身份”导致深海管理与开发实务相交叉。此外，深海中心负责管理我深海科研和装备建设事务，统管性不强，难以起到全面领导国家深海开发事业的作用，同时又有部分职能与“大洋协会”重复。因此，我国迫切需要加强深海开发机制、体制建设，建立高规格、专业化、系统化的主管机构，并将大洋协会的行政职能合并，统筹组织协调我国深海科研、开发和事务性管理工作。

2.深海法系需改进，制度设计不健全

首先，当前有关法律只有《深海法》以及《深海海底区域资源勘探开发许可管理办法》（以下简称《深海管理办法》）尚未形成系统化的法律体系。《深海法》要求申请者提供“技术能力说明”，《深海管理办法》要求提供“与勘探、开发工作相关的经验、技术装备、知识、技术资格等说明”，没有明确规定申请者是否具备深海开发的“专业技能证书”。鉴于深海开发的专业性和环保方面的高标准，需要特殊的资格认证，这也间接反映了我国亟待建设独立、专业的深海开发资质评价体系的需要。而国外的立法对此则有明确和严格的规定，以捷克《关于国家管辖范围外海底矿产资源的探矿、勘探和开发的第158／2000号法令》为例，规定了负责提供专业技能证书的单位和获得该证书申请人必需的基本条件、所必须掌握专业技能的具体内容（如接受的教育程度、语言的掌握程度、对公约及其附件、执行协定等熟悉程序等），由相关行政单位（或者国家审核后认可的有资质的第三方机构）据此考察，合格后向申请对象发放专业技能证书从而证明其从事深海开发活动的资质。显然，我国《深海法》对“专业技能”的规定是缺失的。

其次，深海环境损害应急处理制度不完善。如《深海法》第二章第11条规定：发生或者可能发生严重损害海洋环境等事故，承包者应当立即启动应急预案，并采取下列措施：“（一）立即发出警报；（二）立即报告国务院海洋主管部门，国务院海洋主管部门应当及时通报有关机关；（三）采取一切实际可行与合理的措施，防止、减少、控制对人身、财产、海洋环境的损害。”而国外的立法在环境应急方面的规定更加全面和细致，库克群岛《海底矿产资源法》第310条对环境应急制度设定较为合理，规定了深海专门性主管单位并强制该单位制定海底开采环境紧急应急计划、事故发生后处置人任命机制、负责人的权责及善后事宜等。虽然库克群岛该法是针对本国管辖范围内的海底资源，但其对事件突发时的处置人及其职权、其能够调动的资金、资源明确和固化下来，可操作性强，便于发生灾难时应急计划的落实，而我国的《深海法》在该方面的规定将主要处置责任放于承包人，考虑到深海环境的复杂性，倘若发生不可逆的灾难性事故，可能其影响是全球性的，没有国家层面的组织协调显然说不通，相关法律规定过于宽泛。

3.深海技术研发、文化扩展、人才培养不足

技术层面，与国外深海技术相比，尽管取得了一定成绩，但相关配套能力较差，许多基础元件、材料、设备仍依赖进口。[23]可燃冰开采虽有突破，但与国际常规方法并无不同，也没有完全掌握深海采矿的开采、收集、风险防控等成套技术。上文国产化率最高的潜测器只能下潜至4500米，深海装备研发仍有很大提升空间。文化层面，受传统“重陆轻海”观念影响，没有形成应有的海洋文化。对深海的认知更多局限于专业人士，民众认知程度十分低下，不利于形成海洋人才成长所需的土壤。人才层面，从深海开发的现实和发展趋势上而言，急需一批掌握专业技术技能，同时熟悉深海国际法律规则、具备国际合作基本素质的跨学科、复合型人才，而我国深海开发的人才培养体系尚未建立，现有人才队伍尚难以满足深海开发的需求。可以说，广泛普及深海知识，加大深海开发人才培养和技术研发力度，已刻不容缓。三个层面，“三位一体”，相辅相成，需共同推进，缺一不可。深海技术层面建设及其成就有利于突破传统文化认知，带动海洋文化建设和人才培养；海洋文化建设又有利于包括深海科研、开发有关人才的培养，而相关人才的充实及其活动又推进了深海装备的研发和技术拓展，同时形成合力推动我国海洋经济的发展。

当今全球深海开发方兴未艾，深海开发已成为拓展我国海洋利益、维护我国国际海底权益、建设“海洋强国”和我国积极参与全球海洋治理的重要组成部分。我国深海开发面临良好机遇，也面临重大挑战，走出一条具有中国特色的深海开发之路，将是新时代的必然选择。诸多国家经略深海的经验和教训，给我们带来启示；我国的已有实践，夯实了我国深海开发的基础。为了进一步深化我国深海开发，应从以下方面予以着力：

1.制定综合性的国家深海开发战略

当前深海活动的全球政治氛围、各国参与度、技术条件均发生了巨大变化，从国际国内两个大局出发，我国应尽快制定国家深海开发战略，确定路线图、时间表，明确原则、任务、方向，全面协调、统筹推进。

一是确立深海开发在国家海洋发展战略中应有地位。理顺近海、远海、深海开发的相互关系，明确我国深海开发中期、近期、远期目标以及重点区域、重点任务，合理配置各种资源，科学整合多部门力量。

二是完善深海管理体制、机制。深海管理体制、机制是我国海洋管理体制、机制的一部分，“经过20世纪80年代与90年代的两次海洋管理体制改革，中国的海洋管理体制经历了从行业性管理到行业管理加海洋环境复合管理，再到向海洋综合管理过渡的发展历程”。[24]深海开发的特殊性在于，它是一项在国家管辖之外开展的海洋开发活动，必须更加严格地执行国际法和国内法；它是一项汇聚海洋尖端科技、深海装备制造等多个前沿领域的海洋开发活动，必须由中央和地方各级政府部门集中领导、高度协调。2018年全国“两会”之后，我国政府机构作出重大调整，自然资源部等新机构的成立为深海管理体制机制实现综合管理提供了重要契机。

三是加大对深海开发重点企业培育力度，着力提升我国企业深海开发商业能力。实施我国深海开发战略以及推进深海开发可持续发展的关键在企业，因此，我国一方面要更加重视深海企业开发的培育和扶持，支持、指导和引导包括民营企业在内的多元力量开展深海开发，另一方面把提高各类企业深海开发的商业能力做为发力点，使各类深海开发企业在激烈的国际竞争中保持稳定向上的发展势头。

四是强化深海开发的风险意识，既要拟定防范风险的预案，又要有抵御风险的能力。全球深海海底大多是尚待开发的区域，不可预见的风险系数较高，因此要把做好深海开发前的风险评估、科学拟定防范风险的预案摆在更加突出的位置；同时着力加强对抵御风险的特定技术和装备的研发，注重提高对可能的灾难发生之后相应处置技术的综合运用能力。

2.参与国际深海规则制定与加强国际合作并举

尽管当前形成了一些有关深海开发的国际规则，但模糊点、争议点甚至空白点仍然较多。“深海开采规章”的制定过程必将成为各方争取自身权益的新一轮博弈，能够最大程度地影响规则制定的国家或者团体，在未来深海开发中会由此占得先机，多获收益。“因此，关于国际海底采矿规章的具体制定，各国、各利益集团之间均在为争取自身的更大利益而彼此较量”[17]。

国际海底管理局（ISA）负责管理国际海底区域，负责海底资源开发和利益分配、海底环境保护等各类活动内容。[25]我国是管理局理事会成员，具备参与深海开发国际规则制定的良好条件。管理局秘书长迈克尔·洛（Michael Lodge）曾表示，“中国在管理局发挥着重要影响，管理局愿加强与中方的合作。”[17]中国常驻管理局代表牛清报大使2017年11月在海管局第23届会议大会上表示：“目前阶段，我们应扎实做好开发规章制定工作，为未来商业开发活动提供完备的法律基础。开发规章涉及采矿、财务、环保、法律等多个领域，是一项复杂和艰巨的任务。有关工作应本着协商一致、循序渐进的原则，在客观分析国际海底资源开发趋势的前提下，踏实有序地推进。中方认为，开发规章应符合包括《联合国海洋法公约》在内的国际法规则，有效落实《公约》及其《执行协定》所规定的国际海底区域制度，与管理局制定的勘探规章做好衔接；应充分顾及国际社会整体利益和世界上绝大多数国家特别是发展中国家的利益。相关标准须有充分的科学依据，相关规则应确保承包者权利和义务的平衡，确保承包者、缔约国和管理局权责的平衡，鼓励开发者参与国际海底事业。中方愿本着建设性态度，继续参与有关工作。”[26]值得一提的是，2017年8月，在牙买加召开的管理局第23届会议上，上海交通大学极地与深海发展战略研究中心提交的观察员席位申请获得通过，我国在管理局的观察员席位获得“零”的突破。这表明“中国话语权”在这一重要国际组织中正在加强。[27]

此外，在标准制定和市场定价上，应加强与欧佩克（OPEC）（涉及石油供应及定价）和国际能源机构（IEA）（涉及石油战略储备）、国际油气生产者协会（OGP）、国际标准化组织（ISO）（可制定深海开采的国际技术标准）等国际金融、能源、矿产、国际生产技术标准组织在深海开发领域的合作。

在深海矿产开采技术上，应加强与海洋采矿协会（OMA）以及、海洋矿物公司（OMCO）、加拿大鹦鹉螺公司等具备深海多金属结核试采工作能力的专业性单位的合作；在深海油气勘探开发上，应巩固与俄罗斯天然气工业股份公司（Gazprom）的合作，加强与挪威国家石油公司（Statoil）、意大利埃尼集团（ENI）、法国道达尔公司（Total）、荷兰皇家壳牌公司（Royal Dutch Shell）、英美资源集团（Anglo American PLC）、澳大利亚必和必拓（BHP·B）及力拓（Rio Tinto）等大型油气开发公司和高技术公司的合作。

3.加大深海知识宣传教育，构建深海开发人才培养体系

美国《国家海洋政策实施计划》在培养和造就高素质海洋人才队伍方面的做法值得学习：“①加强政府各部门间协调，确保教育计划涵盖各类学生团体，培养更多的高素质人才，特别是从弱势群体中培养更多的本科生和研究生，鼓励他们毕业后进入海洋、海岸带和五大湖的科学研究与管理领域；②利用现有教育与培训资源，建立奖学金、助学金和提供实习机会，充分利用联邦的现有资源，提供更多的教育与培训机会；③帮助中学生参加涉海科学竞赛，激励他们在未来选择涉海职业。”[14]这一经验对我们有一定借鉴意义，从我国的实际来看，一方面要把深海知识纳入中小学教材，利用多种宣教平台和新媒体平台，向民众广泛普及深海知识；另一方面要拓宽深海开发复合型人才培养的渠道，在我国海洋类高校独立设置深海方向的专门学科，注重对现有深海开发各层次人才的继续教育和专项培训，同时要加大同相关企业科研院所的联系，做到产学研相结合。

4.建立健全深海法律法规及监管机制

一是进一步修订完善《深海法》，以法定的形式明确深海开发的事权主体和政府主管部门的职责权限；充实深海开发活动的资质规定和程序要求；提高海洋环境保护在法律层面的强制性规定。二是建立深海开发监管机制，由国务院或国务院指定的专门机构负责，统筹各相关部委，形成执法合力，在规范各类深海开发活动的同时，及时处置深海开发中的违规行为，确保我国深海开发依法依规、健康发展。

5.加强新技术运创新及运用

在深海进行经济开发和战略布局，“没有一流的科学技术，将在深海寸步难行。”[2]除继续发展前述涉及深海开发的一整套技术，还要与时下以信息化、人工智能、自主机器人为特征的第四次科技革命结合起来。构建深海立体观测系统以支撑未来海洋环境科学研究，为预测海洋气候、环境变化提供依据，从而为下一步深海开发打下基础。在水下自主机器人的研发和大规模应用的基础上，导入人工智能管理技术，系统化管理海洋勘探、开发、运送、加工的各个环节，逐步落实深海开发战略。

五、结 语

我国深海活动已经取得良好开端，尽管在诸多方面有待进一步深化，但未来的发展前景十分广阔。除加强独立自主研发和管理制度构建外，要不断吸收深海开发的先进技术和管理经验。同时，要坚持与有关国家、国际组织的合作，制定深海开发的国际通行规则，努力构建和维护深海开发的国际秩序。还要与时下科学技术革命所产生的最先进成果相结合，相信持之以恒，久久为功，我国一定能在深海开发领域走出一条具有中国特色的路子，从而在助力实现中华民族伟大复兴中国梦的征程中，取得更加辉煌的成就。