长江经济带水生态环境保护现状与对策研究

尹 炜

（长江水资源保护科学研究所，武汉 430051）

习近平总书记于2016年1月5日在长江上游重庆召开的推动长江经济带发展座谈会上提出，长江经济带要把“修复长江生态环境摆在压倒性位置，共抓大保护、不搞大开发”。时隔两年，2018年4月26日总书记在长江中游武汉主持召开深入推动长江经济带发展座谈会，再次强调推动长江经济带发展的前提是坚持生态优先，把修复长江生态环境摆在压倒性位置。修复长江生态环境前提是做好生态环境保护工作，生态环境保护是修复长江生态环境的前提。两年来，在总书记“共抓大保护、不搞大开发”的思想指导下，长江经济带沿线省市在水生态环境保护方面做了大量工作，取得了不少成绩，长江经济带内水功能区水质持续好转，为长江经济带沿线城市发展提供了良好的水生态环境。长江经济带共抓大保护格局基本形成，有损环境的破坏性大开发项目基本停止。然而，在实际的工作中长江经济带局部城市江段和部分支流、湖库水域污染仍然严重，水生态环境问题仍然突出，水生态环境保护仍然面临诸多挑战[1-5]。这些问题如果不处理好，将成为制约长江经济带社会经济发展的瓶颈[6]。本文回顾分析了长江流域推动长江经济带发展而开展的主要工作，存在的问题，并对未来的工作提出了建议。

1 长江流域已开展的工作回顾

1.1 组织编制长江经济带水利发展专项规划

2014年9月，国务院出台《依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》。水利部迅速按照该意见的总体部署和国家全面深化水利改革的要求，遵从习近平总书记“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水思路，以全面提高水安全保障能力为目标，以加强水利薄弱环节建设为重点，以实行最严格的水资源管理制度和流域水管理体制机制改革为抓手，科学制定2020年和2030年长江经济带水利建设目标与控制性指标，提出河道综合治理、防洪排涝与抗旱减灾、节约用水与水资源配置、水资源保护与水生态修复、水利管理体制与机制创新等方面的建设任务，针对重点建设项目列出了专栏。

1.2 组织编制长江经济带取水口、排污口和应急水源布局规划

按照《2015年推动长江经济带发展工作要点》的相关安排，水利部组织开展了《长江经济带沿江取水口、排污口和应急水源布局规划》编制工作。规划范围以长江干流为依托，覆盖长江经济带涉及长江流域1.45×106km2范围内的11个省（直辖市）的92个地级以上城市（含9个自治州政府所在地），长江干流沿江的45个县级城市，以及太湖全流域。规划主要开展如下工作：一是补充、复核了近年来的取水口、排污口及应急水源资料，并对其现状进行了评价；二是提出了沿江取水口、排污口设置水域分区方案，将取水口设置水域划分为适宜取水区和不宜取水区，将排污口设置水域划分为禁止排污区、严格限制排污区和一般限制排污区；三是根据分区成果，提出了沿江取水口、排污口整治及布局规划意见；四是以提高城市供水安全保障和应急供水能力为目标，提出了沿江地级以上城市应急水源布局规划意见；五是提出了建立健全取水口、排污口和应急水源的管理制度和执法监管体系的管理规划意见。

1.3 组织编制长江经济带河段利用市场准入负面清单

《2016年推动长江经济带发展工作要点》提出：“按照建立负面清单管理制度的要求，抓紧制定负面清单编制工作方案，分解落实工作任务，跟踪督查工作进展，明确提出长江沿线禁止开发和限制开发的岸线、河段、区域、产业以及相关管理措施，为长江经济带绿色发展、循环发展、低碳发展提供明确指导”。随后水利部正式印发《长江岸线开发和河段利用市场准入负面清单编制工作方案》，明确了长江河段利用负面清单主要工作内容是“制定沿江禁止或限制设置取水口、排污口的河段名录”。河段利用市场准入负面清单以长江干流为重点，以《中华人民共和国水法》《中华人民共和国水污染防治法》等法律法规为指导，提出了四类禁止设置排污口的河段：（1）国家级和省级自然保护区核心区、缓冲区河段，共计12段，长度629 km，占长江干流6 300 km的10.9%；（2）饮用水水源一级保护区、二级保护区涉及的河段，共计129段，总长度388.7 km，占长江干流6 300 km的6.2%；（3）风景名胜区、重要渔业水体等保护区河段，共计23段；（4）全国重要江河湖泊水功能区中的保护区，共7段，总长度9 151 km，占长江流域区划总河长52 660 km的17.4%；另外按面积统计的水域有5 886 km2，占区划湖库总面积13 610 km2的43.2%。

1.4 组织实施长江经济带排污口核查专项行动、排污口整改提升专项行动

2017年，水利部、环境保护部、住房城乡建设部联合出台了《关于做好长江入河排污口专项检查行动有关工作的通知》，长江水利委员会组织开展了长江流域入河排污口专项检查，共排查规模以上入河排污口6 092个，排污口总体上具有量大、面广、类型多样、情况复杂等特点。一是数量众多：不完全统计，长江流域分布有逾23 000个入河排污口。二是分布广泛：长江干流及各级支流均有分布。三是类型多样：排放废污水类型有工业废水、生活污水、混合废污水，排放方式有连续排放和间歇排放，入河方式有明渠（41%）、暗管（48%）、泵站、涵闸、闸泵联用等。四是情况复杂：部分排污口兼有排污、排水、排涝等功能，近三成入河排污口混合有多种来源的废污水。目前，长江水利委员会组织各省正在开展排污口整改提升工作。

1.5 组织编制长江经济带生态隔离带、水资源保护带建设规划

根据《2016年推动长江经济带发展工作要点》安排，水利部组织编制了《长江经济带生态隔离带、水资源保护带建设规划》，主要完成了如下规划任务：（1）收集整理长江经济带现状年水环境与水生态资料，开展了重要饮用水水源地安全现状评价、重要河湖水环境与水生态现状评价、水资源保护监测与管理现状评价，分析了存在的主要问题以及当前面临的形势与需求；（2）以江河湖库水域存在的问题与保护重要程度为导向，拟定规划范围内水资源保护总体战略格局，提出沿江、沿河、环湖水资源保护带、生态隔离带建设布局与措施体系，形成以工程措施为抓手、以非工程措施为保障“点线面结合”的水资源保护带、生态隔离带建设体系；（3）开展了重要饮用水水源地生态隔离防护建设规划和重要江河湖库水资源保护带建设规划工作，分别提出针对饮用水水源地的陆域隔离防护带建设、滨水缓冲带建设、水域净化带建设规划方案，以及沿江、沿河、环湖入河排污控制带建设和水生态系统保护与修复带建设、生态防护林带建设、面源污染阻控带建设规划方案；（4）提出进一步完善长江经济带水资源保护监测的建设方案，提出长江经济带水资源保护管控要求与意见，以及加强水资源保护法规、制度和管理能力建设的建议。

1.6 组织完成长江经济带最严格水资源管理制度“三条红线”任务分解

长江经济带内各省、市、县三级用水总量控制、用水效率控制、水功能区限制纳污“三条红线”指标体系已基本建立。各省将最严格水资源管理相关指标纳入对市（州）党政领导班子综合考核评价指标体系。开展了规划水资源论证，加强取水许可管理，实行计划用水，强化用水全过程监管。开展重点河流纳污能力核定，水功能区水质监督性巡测，严格化工园、工业园区排污口审批。

2 面临的形势和问题

2.1 长江经济带水生态环境有所改善，但总体形势依然严峻[7]

习近平总书记在武汉指出：长江经济带尤其是长江流域生态功能退化严重，长江“双肾”洞庭湖、鄱阳湖水生态环境系统不稳定，两湖频频干旱见底，经济带内重要湖库处于富营养化状态比例高达30%，长江干流生物完整性指数整体较低，部分河段到了最差的“无鱼”等级。

2.2 沿江水污染高风险产业依然存在[3]，水生态环境保护压力加大

由于历史原因，长江经济带沿江两岸化工、冶炼、制药和石油高污染企业遍布，导致长江经济带沿江产业基数较大，排入长江的污染物数量较大，发生重大水污染事故的风险显著提升。统计结果表明，排入长江的废污水、氨氮和化学需氧量总量所占比例分别超过全国的42%，42%和36%。长江经济带内超过30%的环境风险企业位于饮用水水源地5 km范围内。长江干流港口危险化学品种类超过250种，年吞吐量达1.7×108t，运输量仍以年均近10%的速度增长，发生突发水污染事件造成水生态环境破坏的情况不容忽视。随着长江经济带纲要的正式实施，对流域水生态保护提出了更高的要求。

2.3 水生态系统历史性破坏较重，水生态安全难以保证

长江流域是我国水资源最丰富的区域，我国对长江水资源的开发利用从未停止，长期的开发利用对水生态环境造成的不利影响逐步显现，包括梯级水电站建设阻断鱼类通道，造成清水下泄冲刷下游河道，部分河段河床下切导致河岸崩塌，水土流失严重，严重威胁水生生物的多样性和完整性；跨流域调水工程造成下游来水减少，导致下游部分河段河道内生态用水减少，对河流生态安全造成威胁。

2.4 水生态环境保护体制不完善，协同保护体制不健全[8-9]

目前长江经济带内各省在水生态保护建设方面各自为阵，没有形成统一的水生态环境管理体制，与长江经济带发展对水生态环境保护的要求存在一定差距。主要体现在长江保护法还未颁布，流域水生态环境保护法律法规体系不健全；流域水生态监测网络、生态补偿机制、水生态环境保护稳定的投入机制、水生态保护目标体系还未形成；生态环境跨部门、跨区域协同治理机制及长效管理机制、公众参与机制还未建立；流域水生态和水资源监测和监控能力还不足，应对突发性水污染事故对生态环境造成的影响的应急响应预案和监测处置能力建设缓慢。

3 长江经济带水生态环境保护总体思路

针对以上问题，结合习近平总书记新时期治水方针、关于推动长江经济带发展的指示精神和《长江经济带发展规划纲要》总体要求，梳理提出了长江经济带水生态环境保护的总体思路[5，10-12]。

3.1 长江经济带水生态环境保护需要牢牢抓住“节水优先”这个基础

相对于中国而言，长江流域水资源相对丰富，水资源总量接近1×1012m3，但相对于全世界而言，长江流域仍然属于缺水地区，人均水资源量只占世界平均水平的30%。流域用水效率低下，导致废污水排放总量较大，近几年逼近3.5×1010m3，相当于一条黄河的多年平均水量。因此，无论是从截污减排、保护水环境的角度，还是从保障河道内优良生态水量的角度而言，都必须首先牢牢把握“节水优先”这个基础和前提。

3.2 长江经济带水生态环境保护需要牢牢把握“空间均衡”这个原则

无论是前些年提出的构建健康长江工程，还是近几年提出的人与自然和谐相处的理念，都是要求在推动社会经济发展的同时，充分考虑水资源、水环境和水生态的承载能力，不能超载。当前长江流域及其主要支流流域综合规划修编时，提出“资源利用上线、环境质量底线、生态保护红线和环境准入负面清单”，就是要求流域综合规划要突出考虑社会经济发展与区域水空间禀赋条件相适应，既要充分利用水资源，又要充分保护水空间。对于生产力布局与水资源条件不相适应的地区，坚决调整产业结构，给水生态环境松绑。

3.3 长江经济带水生态环境保护需要充分应用“系统治理”这个方法

水生态环境保护的对象是水生态系统，既要保护生物物种，也要保护生态赖以生存的非生命物质环境，其工作性质决定了长江经济带水生态环境保护是一项系统工程，切忌头痛医头、脚痛医脚。要应用好“系统治理”这个根本方法，就必须首先做到流域综合规划，水资源、水环境、水灾害防治等专业规划，流域水环境保护、流域水生态修复、流域水污染防治等专项规划的“多规合一”，其次是确立规划的法律地位和刚性约束机制，真正做到“一张蓝图干到底”。

3.4 长江经济带水生态环境保护需要充分应用“两手发力”这个动力

水生态环境保护这项工作具有强烈的社会公益属性，呈现出“投入大、收益低、周期长、见效慢”的特点，因此必须以“政府引导”这股力量为主，政府通过“定目标、列举措、严考核、促长效”全链条手段，促进全社会形成水生态环境保护的合力。同时要激活“市场配置”这股力量，通过提供公益服务、打造生态旅游、推广绿色标签等举措，让市场充分肯定生态保护的经济价值。

4 长江经济带水生态环境保护措施建议

基于长江经济带生态环境现状，树立“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的总体思路以后，结合长江经济带水生态环境保护已开展的相关工作，在具体保护措施方面提出如下几方面建议。

4.1 进一步健全流域水生态环境保护法律法规体系和规划体系，为水生态环境保护提供法律依据

首先要通过立法研究，梳理现有法律法规与新形势下长江经济带大保护之间的矛盾，尽早推动《长江保护法》的颁布，尽快完善《长江保护法》配套的行政法规、部门规章和规范性文件体系。二是深入研究长江经济带水生态环境保护规划体系，深入推动长江经济带综合规划修编，促进“多规合一”，并完善规划实施落地保障制度，建立规划实施后评价和责任审计制度。三是创新水生态环境管理和保护机制，推进跨区域、跨部门与水生态环境保护相关的管理和保护机制建设，建设三峡库区、丹江口库区及长江中下游等区域水生态环境保护与水污染防治协作机制，推进调水水源地与受水区、上下游等重点区域的生态补偿工作。

4.2 明确水生态环境保护工作目标，为水生态环境保护管理提供方向

长江经济带发展已被提升到国家战略高度，这对长江经济带水生态环境保护工作提出了更高的要求，水生态环境保护不能仅着眼于水生态环境本身，长江大保护应该是水量、水质、水生态、水功能的全面保护，其目标是为社会的可持续发展提供良好的水生态环境，保障长江经济带社会的可持续发展。当前长江经济带水生态环境保护的目标尚未明确，“健康长江”指标体系还存在不确定性，应结合流域综合规划中“三线一单”划定工作，从水安全、水资源、水环境、水生态、水节约、水文化等方面建立立体化的保护目标。

4.3 切实建立保护和修复水生态工程体系，为水生态环境保护管理提供抓手

保护和修复水生态的重点任务在于恢复长江水生态功能，妥善处理好流域内江河湖泊关系，维护水生生物多样性以及加强沿江森林保护和生态修复。协调以三峡水库为核心的上游干支流水库群与中下游水系生态之间的关系，抓紧研究水库群的生态环境保护调度，保障中下游河湖基本生态用水，加强洞庭湖、鄱阳湖、洪湖等大型湖泊滞洪调蓄能力，继续实施退田还湖工程，确保河湖数量面积不减少，质量不降低。加强对中华鲟、扬子鳄、白鳍豚等珍稀鱼类国家级自然保护区的建设管理，严厉打击对长江珍稀动植物的滥捕滥采违法犯罪活动，切实修复改善长江珍稀濒危水生物生存环境，根据需要采取必要的就地与迁地保护措施，保障长江生物多样性。全面保护沿江森林绿色资源，实施长江防护林体系建设、水土流失及岩溶地区石漠化治理，以及退耕还林、退牧还草等重大生态修复工程，加强自然保护区、森林公园与湿地公园建设维护，增强水源涵养、水土保持等生态功能。

4.4 加快推进水生态监测监控体系，做好水生态环境保护基础工作

加强水生态保护监测工作，提高重要江河湖泊水功能区生态指标的监测覆盖率、监测频次和监测参数，开展水生态监测和主要控制断面的生态水量监测，加强饮用水源地生态安全监测，开展水生态遥感监测应用研究，全面提升水生态保护综合监控能力，探索水生态环境保护监测社会化运营管理之路。同时，创新长江经济带监测评价方法，探索环境DNA（eDNA）、分布式遥感等新技术在江河湖库健康评价中的应用。

4.5 加强重点区域水生态环境保护试点，保障生态环境有序推进

长江经济带涉及范围广，覆盖面积大，水生态环境保护很难一次做到全覆盖，应该选择重点区域先行试点，试点成功后可全面推广。建议加大长江干流沿江如上海、南京、武汉、重庆、攀枝花等主要城市江段水生态环境保护力度，严格落实“三条红线”制度；抓好主要支流和重点区域综合治理和生态修复工作。做好长江干流入河排污口布设规划，优化调整取排水口布局，提高长江干流如汉江、湘江、嘉陵江、沱江、岷江等主要城镇污水处理率，控制全区内污染物入河量，减少污染物排放量，保护水生态环境；构建三峡库区、丹江口库区、长江口区域等重点水域的水生态监测网络和加快生态修复进度。

5 结语

推动长江经济带发展的核心是发展，重点和难点是在保护中推动发展。我们要深刻理解习近平总书记关于正确把握整体推进和重点突破的关系，全面做好长江生态环境保护修复工作；正确把握生态环境保护和经济发展的关系，探索协同推进生态优先和绿色发展新路子；正确把握总体谋划与久久为功的关系，按照新时期治水方针，查缺补漏，夯强补弱，坚定不移一张蓝图干到底。相信在习近平总书记的正确领导下，脚踏实地，坚定不移地走下去，必定会实现长江经济带社会、经济、政治、文化和生态全面繁荣。