西藏矿山稳评的必要性与评估关键点研究

摘 要：西藏开展矿山社会稳定风险评估，不仅是国家层面要求的动作，而且也是维护西藏民众切身利益的重要抓手，能从源头上主动预防矿山纠纷的发生，因而在开矿前进行矿山社会稳定风险评估是十分必要与紧迫的。研究发现：当前西藏社会稳定风险评估的关键点主要看：是否尊重当地百姓的宗教信仰、是否关注当地百姓的风险感知、是否重视风险沟通、是否保障当地百姓的经济利益，由以上四方面识别开矿社会稳定风险并做好风险的应对策略，这样可有效预防西藏矿山纠纷的发生。

关键词：矿山风险；风险评估；评估关键点；群众利益

中图分类号：C916 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2017）08-0098-03

当前西藏社会稳定风险评估具有广泛的适用性，已应用于矿产资源开发项目、基础设施建设项目等。西藏是我国矿产资源最为丰富的地区之一，其矿山资源开发对西藏经济、社会发展以及民众生产生活均会产生重要影响。同时西藏也是我国重要的“战略资源储备基地”，是我国西南边陲的“生态屏障”与“安全屏障”，“治国必治边，治边先稳藏”[1]，西藏的安全稳定关系到国家的安全稳定。近年来，面对严峻的国内外形势，西藏在社会治理实践中不断探索，由于受环境、文化、交通、技术等多方面因素的影响，西藏的矿产经济发展困难重重，其中矛盾之一表现为西藏在矿山资源开发过程中，可能对当地民众的生产与生活带来不便，民众产生抵制心理与行为，进而发生冲突事件。因此，为了推进西藏矿山经济的发展以及西藏和谐稳定社会的构建，在开矿前进行矿山社会稳定风险评估是十分必要与紧迫的。

过去的经验启示我们：忽视矿山资源开发之前的社会稳定风险评估，在项目开发过程中产生的复杂性社会问题将很难处理。西藏矿山资源的开发是未来将面临的一大现实问题，当前关于西藏矿山资源开发重点是从技术的角度来谈风险的识别，但实践中很多矿山纠纷产生于不同利益相关者对于开矿的风险感知不同，因此，本研究主要提出矿山社会稳定风险评估的必要性以及关键点等，以期帮助政府回避风险，顺利进行决策。

一、西藏矿山社会稳定风险评估的必要性

1.国家层面要求的规范动作

我国自2005年起，在中央维稳办的推动下，要求各地建立起社会稳定风险评估机制，并使社会稳定风险评估工作成为重大决策的前置条件与必要环节，即重大项目与重大政策在实施前必须进行社会稳定风险评估，如果评估不通过项目不予立项。在此背景下，西藏也因地制宜，积极探索创新，形成了自己的“评估模式”（包括评估范围、内容、程序等）[2]。其中，在评估领域与范围中明确列有“矿产资源开发项目”，可见西藏的矿山资源开发是近年来西藏容易引发公共危机事件的重点领域之一，因此西藏在矿山资源开发项目中强制嵌入社会稳定风险评估，不仅是对国家政策的有力执行，同时对于促进西藏“人口-资源-环境”的可持续发展具有十分必要的意义。

2.维护民众切身利益的重要抓手

矿山社会稳定风险评估的直接目的是为了量化测评开矿带来的风险类别及大小，最终目的是尽可能地给决策者提供有效回避风险的依据，增大决策成功的概率[3]。风险议题出现的时机一般有两个：一是危机事件发生之后，二是危机发生前存在潜在的风险[4]。矿山社会稳定风险主要针对第二种情况，通过开矿前的矿山社会稳定风险评估，政府相关部门及开矿企业要充分听取各方的意见与建议，充分考虑社会各个层面的承受能力以及不同群体的利益诉求，找准最大多数人的共同利益与不同主体的具体利益的结合点，尤其从主观上识别出矿山社会稳定风险，为进一步深化社会稳定风险评估提供理论依据。因此，西藏矿山社会稳定风险评估使当地政府将维护民众权益与维护社会稳定结合在一起[5]，在开矿这件事情上征求各利益相关者的意见，使稳评成为维护民众切身利益的重要抓手。

3.从源头上主动预防矿山纠纷的发生

通过矿山稳评，及时对可能出现的不稳定因素进行分析预测，从源头上预防与减少因开矿而造成的社会不稳定事件，其最核心的思路是变事后被动处理为事前主动预防，将以前的堵截变为疏通，降低或消除矿山纠纷可能带来的威胁和损失，实现被动“维稳”向主动“创稳”转变。通过“关口前移，预防为主，源头治理”最大限度地促进西藏经济社会的稳定与发展。

二、西藏矿山社会稳定风险评估的关键点

西藏是我国矿产资源最为丰富的地区之一，其矿山资源开发在促进西藏经济与社会发展的同时，也会对当地民众生产生活产生重要影响。西藏矿山社会稳定风险评估的实质是对开矿前存在的影响社会稳定的因素进行识别，西藏的矿山纠纷形成原因是多方面的，以前重视技术层面以及客观存在的风险因素，现在逐步偏向多方利益相关者主观感知到的风险因素，本研究的矿山社会风险指由非技术因素所导致的突发事件发生的可能性与影响结果，如对民众接受开矿意愿了解不够、协调工作难以推进等。以下提出西藏矿山社会稳定风险评估的关键点。

1.是否尊重当地百姓的宗教信仰

反对开矿的事，不仅仅是只在西藏发生，而他们反对的原因也大致相同，与西藏最大的不同是宗教原因，西藏大部分民众都信奉藏传佛教，对于他们来说信仰不但给予了他们安全感，而且还给予了他们安详的生活，他们认为他们所拥有的都是信仰给予他们的。在雪域高原的山山水水都居住着神，甚至认为它们本身就是神，那些神山圣水会防止自然灾害保护西藏人民。西藏民众不支持开矿的最主要原因是宗教原因。在西藏开矿过程中，虽然有时探采资源行为符合国家与政府总体規划与开发要求，但由于西藏民众对神山圣湖的信仰需求，导致西藏在开矿中容易形成传统宗教信仰与资源开发之间的冲突与矛盾。

在调研过程中发现，西藏每年会配合《地理国情普查工作》，要开展找矿工作，如某个县矿的数量、储量、成熟度等，做这些基础性工作以备国家战略需要。西藏国土厅每年在各县区设置矿质点的时候，会有自治区设置矿质点的整个图标（根据地理普查工作所做的矿质点的规划——坐标与图），然后将具体一个县的部分下派到该县，征求当地县里的意见，此县根据此图标进行实地调研，看所设置的矿质点处是否有寺庙、神山与名胜古迹，如果没有的话就去征求村里的意见，村里、乡里均同意后，县里将村、乡两级意见结果提交给自治区，第二年，自治区会派专业人员来探矿。如果有的话就要识别出来进行汇报，同时不能勘探与开采，在开矿时要尽量避开寺庙、神山与名胜古迹等，因为要尊重藏族百姓的宗教信仰，如果不顾及当地群众的宗教信仰与禁忌，一味强制开发矿产资源，那么必将引起矿产资源开发部门与当地群众之间的矛盾及冲突，进而延缓西藏矿产资源的开发进度。

2.是否關注当地百姓的风险感知

在风险社会情景下，人们对矿山风险的认知受到文化、社会、利益、环境因素等的影响，而公众的矿山风险感知会影响开矿的项目或决策是否开展，因此，要避免公众行为与开矿行为之间的冲突，就要关注公众对开矿的风险感知，就需要在开矿前期对公众的风险感知进行了解、排查与评估，充分掌握影响公众风险感知状况的主要因素，将公众的风险感知作为评估的重要指标。

风险感知虽然是一种心理活动，常常被专家与政府所忽略，但它具有重要的政策启示作用，谭爽（2015）提出在大型工程项目中，公众的风险感知包括公众对工程的安全性感知、公平性感知与信任感知，认为公众的风险感知会“激发”原生型社会稳定风险[6]。在调研中发现，当地百姓对开矿不太认同，原因有以下几点：（1）一些人认为开矿会造成环境污染、进而对子孙后代产生影响。（2）因为西藏是亚洲的水塔，开矿会污染西藏的水源以及草场，而这些水源是区外一些河流的上游，因而会担心造成内地水源的污染。（3）已有开矿失败的案例。2006年，曾出现过开矿公司说是探矿，实质上偷偷进行采矿。2008年，百姓反对影响找矿产资源的进展，同时专业队伍进不去，或者进去后遭到当地百姓殴打，最后各方均受到了惩罚（尤其是乡长、村委会被撤职）。（4）开矿技术不过关。（5）开矿专业人员缺乏，资源不能得到有效开采与利用。（6）开矿企业的实力。在2000年前，只要有关系，就可得探矿证，甚至出现以探代采的现象，当前是坚决杜绝这一行为，对于开矿企业也有要求，资金雄厚是最重要也是最基本的。

3.是否重视风险沟通

风险沟通是风险治理的关键环节，其作用不容忽视，在稳评中要相当重视风险沟通。当前，西藏的开矿分为探矿与采矿，在西藏很多地方，只要见到工作组进地不分原因就阻止开矿。关于西藏开矿的问题，政府认为：不管开与不开，对于找矿的工作相当支持，也就是对该县的矿产资源储备类型、数量、区位等进行摸底勘探。至于探明后，开不开采是国家说了算，国家会根据可持续发展规律进行战略规划，而探明矿种、产量，甚至矿的成熟度等这是地方政府应该做好的事。

如果开矿时遇到百姓反对有两种做法：其一是相关部门形成不同的组，与不同的百姓进行接触，从国防战略与国际舆论等视角出发，组对组进行沟通，目的使探矿队能进去，但不一定开采。其二是通过多种方法说服百姓。周边区域，如墨竹、林周的百姓已得到了资源补偿费，同时对当地经济也起到了很大的促进作用，地界一般是在地表的，所以地下资源有可能被从周围县地下进去开采了但达孜县当地百姓拿不到任何好处。所以劝百姓从思想上接受开矿这一行为。

4.是否保障当地百姓的经济利益

由于开矿会给西藏当地百姓的生产与生活造成潜在的危害，因而应对当地群众进行合理补偿，有学者提出：从一般实践看，在居民获得满意的经济性补偿情况下，社会冲突发生的可能性与程度通常都是可控的[7][8]。未来开矿稳评工作的重点之一是让老百姓觉得自己有利，这样才有可能支持开矿。在稳评中有一部分民众反对开矿，其关键在于补偿是否合理，若补偿能达到民众的心理预期，则社会稳定风险就比较低，有部分民众希望通过开矿获得一定程度的补偿及机会，进而改善家庭生活。这在西藏是均有实例的，当年在墨竹工卡，开采后的前期就对地方财政开始做贡献，当地百姓从开矿企业所上税中也获得不少补偿与收益，不光提高百姓的收入，而且百姓的房子、家具都由企业来提供，甚至每年还有分成，将开矿的收益给老百姓进行分红，作为补偿其与后代所承受的当代以及后代的风险。在访谈过程中，该部门负责人认为钱或经济补偿（经济利益）在处理的过程中能起到一定的作用，让百姓受益后，百姓会改变想法。因此评估公众的补偿心理预期值也是预防矿山社会稳定风险的关键因素之一。

总之，西藏矿山社会稳定风险评估的核心是识别出影响开矿社会稳定风险的因素，一般有两种思路：一是通过访谈或查阅历史数据、案例和媒体报道，了解历史上同类项目中社会不稳定事件发生的情况，预防与处置的方法。二是通过问卷和访谈等形式了解当地群众对开矿的态度与意见，也就是公众对于开矿的接受度。当前，公众对于开矿的接受度已成为稳评的核心与关键，主要分析在稳评的过程中，当地民众对于开矿的接受度，这将成为确定西藏矿山社会稳定风险高与低的核心关键因素，即社会稳定风险评估的重点应从以上四个方面来识别其风险并做好风险的应对策略，这样可有效地预防西藏矿山社会稳定风险。

参考文献：

[1]万金鹏.“治国必治边，治边先稳藏”战略思想的精神旨趣[J].西藏研究，2013（4）：7-13.

[2]王娟丽.西藏重大项目社会稳定风险评估运行框架研究[J].价值工程，2016（6）：76-78.

[3]刘靖华.社会稳定风险规制的制度建设研究[J].学术界，2011（10）：137-146.

[4]陈淑伟.社会风险治理的三个视角[J].唯实，2007（2）：86-89.

[5]黄杰，朱正威.国家治理视野下的社会稳定风险评估：意义、实践和走向[J].中国行政管理，2015（4）：62-67.

[6]谭爽，胡象明.中国大型工程社会稳定风险治理悖论及其生成机理——基于对B市A垃圾焚烧厂反建事件的扎根分析[J].甘肃行政学院学报，2015（6）：60-67.

[7]汤汇浩.邻避效应：公益性项目的补偿机制与公民参与[J].中国行政管理，2011（7）：111-114.

[8]李石.BOT模式下的社会公益性项目投资风险分析——基于政府视角[J].中国集体经济，2011（30）：119-120.