城镇居家社区养老服务资金筹集的研究综述

（西南财经大学保险学院，成都市，611130） 范文轩

1 引言

根据《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》（以下简称《“十三五”养老规划》）的通知，预计到2020年，全国60岁以上老年人口将增加到2.55亿人左右，占总人口比重提升到17.8%左右；高龄老年人将增加到2900万人左右，独居和空巢老年人将增加到1.18亿人左右，老年抚养比将提高到28%左右。面对此严峻形势，党中央、国务院高度重视老龄事业发展和养老体系建设，使得关于居家社区养老的探讨与研究显得尤为重要。有关居家社区养老服务的供求情况、中国地区性模式的总结，外国模式的学习借鉴方面，已经做出了不少研究，但是在居家社区养老方面的资金筹集问题上，尚且缺乏深入的研究探讨。根据近10年的研究，做一个文献综述。

2 有关居家社区养老的界定

在以往的研究中，关于居家社区养老的称呼就有许多种，例如“社区居家养老”、“居家养老”、“社区照顾”等等。根据《“十三五”养老规划》的官方认定，本文以居家社区养老作为居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的养老方式的统一名称。

穆光宗，姚远（1999）认为“居家养老是建立在个人、家庭、社区和国家基础之上，以居家养老为形式，以社区医疗网络为基础，以国家制度政策、法律管理为保证，家庭养老和社会养老相结合的养老体系。”其强调了居家养老服务是家庭养老和社会养老的结合，尤其是政府在居家社会养老当中的作用，但忽略了即使是居家，机构等第三方商业组织也在其中发挥不可忽视的力量。敬乂嘉，陈若静（2009）从养老服务提供的角度认识居家养老，认为：“居家养老指政府和社会力量依托社区，通过建立专业化的服务机构，为在家居住的老年人提供生活照料、家政、康复护理和精神慰藉等服务。”以上观点虽在其文章界定时称之为“居家养老”，实际上也比较符合当前居家社区养老的界定，只是更加强调政府与社会在居家养老中的作用。

张奇林、赵青（2011）强调居家社区养老是一种与家庭养老、机构养老相对的模式存在。并着重强调了居家社区养老的福利性，所以也可以说居家社区养老是社区通过整合社区资源、联系基层政府组织、协调家庭与社区之关系，为社区内居家的老年人提供生活照料、家政服务、康复护理和精神慰藉等系列服务。

根据《“十三五”养老规划》，居家社区养老是以家庭为基础，引导社区日间照料中心等养老服务机构依托社区综合服务设施，以失能、独居、空巢老年人为重点，结合其他机构向居家老年人提供助餐、助洁、助行、助浴、助医、日间照料等服务。

3 资金筹集的现有模式研究

居家社区养老根据其资金筹集的方式主要分为四种：一是政府财政收入的补贴；二是福利彩票公益基金的支持；三是社会慈善捐助；四是服务对象自身或是其子女的缴费。而在具体的地方实践中，社区通常采用以上四种方式中两个或两个以上来提供居家社区服务。

从政府的责任角度讲，服务型政府需要向社会提供公共产品和服务；从公共产品角度讲，政府在居家社区养老服务的资金筹集中应承担首要的和最重大的责任；从收入再分配的角度讲，收入再分配是政府的职能之一，社会福利的好坏直接受政府公共支出程度的影响（吕津，2010）。因此，作为社会保障范围内的居家养老服务，政府财政补贴是主力。我国正在由补缺型的社会福利向适度普惠型的社会福利转变，在初级适度普惠发展阶段，要求政府在提高全体社会成员社会福利方面投入更多的资金与精力，同时大力依靠和发挥社区福利服务的功能与作用（丛春霞，闫伟，2017）。

目前来看，将居家养老分为福利型、公益型和营利型三种是比较科学合理的划分方式。而我国目前各地的居家养老实践，往往把服务局限于政府支持的狭小范围，把对象定位于生活自理能力下降、经济困难或者空巢老人（张莉，2013）。这种观点从盈利模式出发，认为福利型的难以满足养老的实际需求，而营利型只针对于高端养老群体。

从政府购买的方式上来划分，石磊（2016）基于北京市海淀区养老助残管理服务中心的调查，认为“政府购买居家养老服务是政府购买公共服务的一种具体表现形式，政府购买公共服务模式有民办公助(形式性购买)、公办私营(非竞争性购买)和公开招标模式(竞争性购买)三种。”依据居家养老的主要供给主体不同，张红凤，孙敬华（2015）根据山东省的实践调查研究，将居家养老服务供给模式划分为三种类型：基层群众自治组织供给模式、“政府-社会组织”合作供给模式、社区居家养老机构供给模式。

最后，与主流政府支出为主观点不同的是，目前的实际情况是高龄老人养老和医护的资金主要来源于个人和家庭，由于个人和家庭的差距，高龄老人的养老资金差距大，城乡差距更大，政府在高龄老人的养老中所承担的责任有限（张淑芳，2016）。这种观点认为，虽然这是政府购买为主的社会福利，但在实务中，政府提供的资金难以满足高龄老人所需服务花费的资金。

通过对当地居家社区服务人员的访谈得知，居家社区养老服务难以蓬勃发展，供需不对称只是表面原因，深层次则是由于资金的供给问题。符合标准的需要社区基于帮助的老年人提交申请之后，政府给予每人每年的补贴实际较少，承包给民办企业，要求每人每月3～4次上门服务，一次2h的服务，在低成本下，就只能将服务时间僵化，难以满足灵活性的要求。而日间照料中心也因为运营利润低，补贴多是以床位补贴方式，导致难以提供更专业的服务，扩大规模、精进服务质量的积极性也不强。

4 资金筹集方面存在的问题

4.1 政府资金支持力度不足

首先政府的资金支持在城市居家养老服务的法律法规建设方面存在不足。我国仅出台了《老年人社会福利机构设置的基本标准》《老年人护理分级标准》等政策性文件，对城市居家养老服务资金筹集方面的详细规定以及相应优惠政策的法律保障十分欠缺。

其次，由于社区养老服务具有社会福利的刚性，社区养老服务支出具有不断上升的趋势，另一方面，随着人口老龄化的加剧，老年人对社区服务资源的需求日益多元化和高水平化。这两方面因素都会导致主要依靠民政部门投入、部分来自福彩资助的传统筹资模式面临困境（张奇林，赵青，2011）。由此看来，必须有民间资本进一步投入居家社区养老的服务中才行。

4.2 筹资方式较为单一

4.2.1 过度依赖政府资金

养老服务是社会福利服务的核心内容，也是社会保障内容体系的重要组成部分（丁建定，2013）。《“十三五”养老规划》中就提到要着力加强全社会积极应对人口老龄化的各方面工作，着力完善老龄政策制度，着力加强老年人民生保障和服务供给，着力发挥老年人积极作用，着力改善老龄事业发展和养老体系建设支撑条件，确保全体老年人共享全面建成小康社会新成果。

我国政府选择居家养老方式不是偶然的，除了政治、经济方面的原因外，还有文化方面的原因,具体来说就是社会和谐理念、尊老助老传统、弱势群体理论以及对国情的认识（姚远，2008）。

4.2.2 民间资本投入不足

居家养老服务体系中，民间组织扮演的是服务提供者的角色，其主要作用是提供多样化的服务，弥补政府服务的不足，同时整合了社会资源，增加了资金的来源（张莉，2013）。民间资本投入不足的原因有二：一是目前我国养老产业尚未形成规模，利润不高；二是快速的老龄化进程导致许多人“未富先老”，无力消费养老服务或产品。

5 针对资金筹集方面的对策建议

5.1 运用社会保险

我国现阶段已开始进行护理保险的试点，张淑芳（2014）认为应当在社会保险中强制推行基本养老保险，建立多层次的养老保险体系。对已经实现强制养老保险的企业职工，国家可以采取优惠政策建立企业年金和个人储蓄养老保险等，增加养老金的来源。

5.2 建立社会保障资金筹集方面的法律制度

基于中国国情，各地区经济发展水平存在差距，可以由国家制定法律，各级地方政府根据实际情况制定相关规章制度，以满足当地居民的需求。

也有学者认为加大居家养老政策支持和政府购买服务力度，加强社区日间照料中心等设施建设，完善老年人家庭及居住区公共设施无障碍以及适老化改造工作，探索设立老年长期照护保险制度，发展商业性长期护理保险（高宝华，2016）。在对西方的社区照顾等方面学习后，有学者提出了持续照顾的理念，其核心是关照老年人生命历程中不同方面的需求（桂世勋，2001）。而基于“持续照顾”理念并以长期照护系统为核心的养老设施体系，涵盖“机构、社区、居家”三大养老模式所需的各类养老设施，能满足不同层次、不同自理程度老年人的多样化需求（杨建军，汤婧婕，汤燕，2012）。由此看来，长期照护保险及其配套的系统建设应当作为我国今后居家社区养老的重点之一。

5.3 拓宽资金来源渠道，形成多元化筹集机制

国家通过发行社会保障基金福利彩票，来增加社保基金（祁峰，2005）；还可以在市、区财政预算中设置“居家养老服务”专项资金，明确投入方向（司富春，2016）。吸纳民间资本，开拓社区居家养老服务产业化之路，根据老年人的实际承受能力，制定不同档次的服务标准，实行有偿服务和低偿服务，丰富资金来源；通过各种优惠政策激励动员企事业单位、非营利组织、社会各界人士等多种社会力量以独资、合资联营等形式投资或参与居家养老服务（张奇林，赵青，2011，司富春，2016）。另外，PPP模式作为一种融资方式，能有效结合社会资金和政府财政投入，充分利用政府和私营机构各自的优势（刘金金，马瑛，余炜，2016）。

5.4 货币化子女赡养责任

杨翠迎等（2014）认为，对于中低收入人群，提出了基于货币化子女照护责任的居家养老服务筹资模式。“货币化子女赡养责任，一方面，在社会养老与家庭养老都因人口老龄化趋势遇到发展瓶颈的背景下，通过货币化子女赡养责任，寻求将社会养老服务模式与家庭养老模式相结合的突破口，以化解现行养老保障模式发展的制度瓶颈，解决中低收人人群的养老服务资金问题；另一方面，将子女赡养老人的责任货币化，是对传统家庭养老模式的一种继承与发展，是一种适应新形势下家庭结构变迁的社会养老保障模式的制度和理论创新，也是对我国现有养老保障体系的一种完善和发展。”

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