建立三峡库区生态补偿特殊机制刻不容缓

邹学荣 江金英

（1．西南大学三峡库区经济社会发展研究中心，重庆 400715）（2．西南大学文化与社会发展学院，重庆 400715）

三峡工程“以无可争辩的事实彰显全面落实‘五位一体’总体布局的科学性、统一性、战略性、指导性，对我国实施经济、政治、文化、社会、生态‘五位一体’总体布局具有极其重要的实证战略价值”[1]。但蓄水引起库岸、水体、湿地生态脆弱加剧，延长生态脆弱周期，采用特殊修复手段遏制生态恶化引起了理论和实践界的广泛关注：分析生态恶化的成因，提出保护修复对策，特别是积极探索生态补偿模式取得了突破性的进展，但对生态补偿的特殊性研究却比较薄弱。揭示“蓄水→生态恶化→保护修复→生态补偿→山清水秀美丽之地”的本质联系，建立“工程、受益、国家”齐头并进的特殊生态补偿机制的研究提上议事日程，助推研究成果转化成政策刻不容缓。

一、三峡库区生态脆弱加速

“三峡库区地理环境复杂，山多坡陡，沟壑纵横，水土流失严重，是生态环境极为敏感的区域。”[2]“受三峡工程建设与生态移民的影响，森林植被破坏较严重，水源涵养能力下降，库区周边点源和面源污染严重，影响水环境安全；同时，土壤侵蚀量和入库泥沙量增大，地质灾害频发，给库区人民生命财产安全造成威胁”[3]46。蓄水是库区生态脆弱加速的主要成因。

（一）蓄水引起库岸生态脆弱加剧

三峡库区生态脆弱是由于沿岸山体长期受长江流水溶蚀、水蚀而形成。蓄水后脆弱强度加大，新淹没632 km2的陆地长期浸泡在水中，又形成了348.22 km2的消落区，泥石流、地震、库岸崩塌、山体滑坡等地质灾害频频发生，这种状况将长期影响库岸再造。

据统计，“仅重庆库区规划二、三期崩塌滑坡工程治理项目共397处”，“塌岸防护工程治理项目共269段195.1公里”，“地质灾害搬迁避让项目463处，搬迁51 883人”，“群防检测崩塌滑坡项目2 572处”，“高切坡防护项目1 143处，治理面积424.66万平方米”[4]24-25。蓄水促使库底压强增大，“三峡水库蓄水175 m，坝前水位净提升113 m，川江660 km航道维护水深从2.9 m提升到3.5～4.5 m”[5]，坝前库底压强增大1.13×106Pa，川江航道压强约增大6 000 Pa～16 000 Pa，超常的压强造就了溯源侵蚀、“水锯”下切和暗河垮塌等地质变化，严重的还将诱发中小型水库地震。“库岸不断发生侵蚀、坍塌，库岸线逐渐后退，直至达到新的平衡状态”[6]，一般周期为30～50年。

（二）蓄水引起水体生态脆弱加剧

蓄水前，长江按正常速度流经三峡，自净能力强，泥沙沉淀速度正常，漂浮物随流水分散；蓄水后，水流速度减缓导致水体自净能力减弱。“即使蓄水前后城市污水排放量不变，蓄水后寸滩、长寿、涪陵、万州城市岸边污染控制点浓度比成库前分别增长 2.1、8.2、10.6和3.5倍，重庆市污染带综合评价指数由建库前2.5上升到3.6。”[7]98由于水流速度减缓，“每年新增1.44亿吨泥沙垫高库底12厘米，50年后库底将增高6米”[8]44-285。2006年5月大坝封顶到2014年底，“累计清理漂浮物150万余吨”[4]60，平均每年17万吨左右。蓄水不仅扩展了库区本身生态脆弱的范围，还延伸到次级河流，神女溪、大宁河、澎溪河等部分河段曾多次出现“水华”现象，水体生态脆弱加剧，与蓄水呈正相关，这种现象还将延续。

（三）蓄水引起湿地生态脆弱加剧

三峡蓄水形成14个岛屿及半岛，近400平方公里的消落区，“10余万公顷的湿地”[8]285。湿地具有周期动态性特点——滞流缓流以及水位涨落都必然破坏原有的陆生生态系统，生物多样性大幅减少，生态系统结构和功能趋于简单化，生态环境破碎化程度增加；水陆交叉污染加剧，主要支流回水顶托区和部分库湾临近的湿地富营养化问题凸显；水质污染和生物多样性减少可能诱发人类和动物流行病的大规模疫情；水陆两栖植被形成难度加大；水土流失加剧，古滑坡体复活、库岸再造以及新地质灾害体极易产生；湿地与库岸边界变动大，“沧海”“桑田”变动不居。库区的湿地面积大，生态问题又集中在消落区和库岸再造上，由于蓄水，消落区生态问题日益突出，短期不能修复。

（四）蓄水延长了生态脆弱修复周期

三峡库区长期蓄水，生态脆弱的状态将持续，消落区也将长期存在，地质灾害、水体质量、库底泥沙淤积将一直影响库区的生态环境，生态脆弱的周期很长，要实现2020年全国生态脆弱区治理、恢复、良性循环的目标还有相当长的距离。虽然“2003年8月24日至10月5日……三门峡高水位运用导致潼关水位居高不下，渭河倒灌以至于‘小水酿大灾’”[9]的悲剧不会在三峡重演，但泥沙淤积垫高库底的消极影响不可忽视。在美国拆除的478座大坝中“因破坏生态系统的占39%”，“欧洲各国拆坝首选的原因在于恢复河流生态系统”[10]。水库蓄水引起库区生态脆弱、自然修复周期延长。据相关方面测算，三峡工程蓄水生态脆弱周期应在一百年以上，生态修复将是一个长期的任务。

二、三峡库区生态修复的独特性

三峡库区生态脆弱加剧是结果，蓄水是原因，正是蓄水导致地质灾害、水质污染、消落区生态恶化等问题，决定了生态修复人工性、紧迫性、联动性等特殊性，因此，在“当前和今后相当长一个时期，要把修复长江生态环境摆在压倒性位置”[11]的战略举措中，三峡库区生态修复具有举足轻重的地位。

（一）人工修复与自然修复结合

三峡库区蓄水造成生态脆弱自然修复周期太长，人工修复在相当长一段时期内是主打，否则生态恶化无法遏制。虽然人工修复介入的最终目标是推进自然修复，尽快恢复自我调节功能并形成新的自然生态系统，落脚点在自然修复，但如果没有人工介入，库区很难在短时期内恢复蓄水打破的生态平衡。地质灾害治理、退耕还林、重污染企业退出、水质污染源头治理等都必须人工介入。三峡库区必须坚持“人工修复为主、自然修复为辅，并逐步向自然修复为主转化”的生态修复思路，一切顺其自然、无所作为的生态理念都应摒弃，这是由库区这一地理单元的独特性决定的。

（二）紧迫修复与维护修复结合

三峡库区生态修复的紧迫性是由生态恶化特殊性决定的：蓄水引起的地质灾害直接威胁到人民的生命财产安全；水体污染直接影响到长江流域的生态安全和南水北调的正常运行；泥沙淤积直接影响着三峡工程长期安全运行和功能发挥。因此，地质灾害治理、水体保护、泥沙淤积控制成为三峡库区生态修复最紧迫的任务。正因如此，《长江经济带生态环境保护规划》14处提到三峡库区生态保护恢复、生态功能区建设、生态安全体系建设等问题。国家从战略高度要求加大三峡库区生态修复力度，加快修复速度，三峡库区生态修复刻不容缓。工程蓄水打破生态平衡，加深了生态脆弱的程度，生态修复必须按工程要求的程序立项、实施、评估进行，否则修复无法落到实处。修复后库岸再造、消落区治理、水体保护、泥沙淤积仍然需要长期维护；生态的维护修复必然成为库区长期的任务。修复与维护结合是三峡库区生态建设的又一大特点。

（三）联动修复与重构修复结合

三峡库区地处长江上游，水体污染和泥沙入库涉及重庆、湖北、四川、西藏、青海、云南、贵州七个省（市、自治区），雅砻江、岷江、嘉陵江、乌江四条河。切实减少三峡水库入库污染物和泥沙总量必须建立水污染、水土保持联控联防机制，七省联动修复生态环境，严格控制污水和泥沙入库的比重，单靠某一省肯定是不行的，更不能以邻为壑，将泥沙污水排放到下游。建议借鉴多瑙河生态修复的做法，建立水利部牵头，环保部、林业局、七省（市、区）参与的三峡水库生态保护领导小组，负责起草《三峡水库及上游生态联动修复保护意见》，待全国人大或国务院审议通过后，组织联动修复的实施，实现七省一盘棋、力往一处使、钱往一处花。蓄水使自然平衡状态遭受破坏，导致系统自我修复功能基本丧失。三峡成库后，耕、园地被淹没，加剧了植被的破坏和水土流失；水流速度减缓，复氧能力下降；高水位不利于某些珍稀、濒危物种的生存；泥沙淤积对水库功能将产生消极影响；库岸浸泡造成地质灾害和小型地震频频发生。生态重构强度驱动着整个地理单元进行生态修复。生态修复实质上是系统重构的手段，地质灾害、消落区生态修复、水污染治理、水土保持既是生态平衡功能的恢复又是生态环境因子的重组、重构，再造一个生态平衡的三峡是最贴切的表述。

三、三峡库区生态修复资金瓶颈的特殊性

生态修复必须有雄厚的资金保障，“巧妇难为无米之炊”，缺少资金的生态修复必然停留在口头上。三峡库区生态修复需要大量资金，这是不言而喻的。但库区的战略定位、淹没损失、“吃饭财政”、紧迫修复资金缺口大等形成库区生态修复的资金瓶颈，制约库区生态修复健康发展。

（一）战略定位的制约

“共抓大保护，不搞大开发”，总书记一锤定音。《长江经济带生态环境保护规划》为三峡库区做了修复保护生态环境的具体定位，在今后相当长一段历史时期内，三峡库区只能发展水产业、生态产业，而这种发展“必须保护水体”[12]、以保持一江清水绵延万世为目标。三峡库区“面临保护生态环境和加快经济发展的双重目标”[13]，而发展经济必须为保护生态环境让路，任何不利于水体保护、环境保护的产业禁止落户。影响生态的产业不发展就是最大的发展。这种战略定位从全局来说是正确的，但确实限制了库区经济发展，制约了库区自筹生态修复资金的能力。到目前为止，重庆库区规模以上的工业企业1 701个，总产值6 804.23亿元[4]57，无论是从量还是质上都明显低于重庆主城区。近年万州、长寿等区县发展了一批化工产业，很明显与国家定位有矛盾。化工企业的发展最终必须服从国家的战略定位。国家战略定位不仅从宏观上限制了库区的新企业上马，而且截至2014年9月底，为保护环境，重庆库区关闭了58家污染企业、1 700多个养殖场，停产整治45家重金属排放企业，环保搬迁了208家企业[4]60。这种战略定位对于保护库区乃至于长江中下游的环境无疑是正确的，但库区自身发展却受到了刚性限制，自筹资金修复生态的能力大打折扣。

（二）淹没损失的制约

水库淹没耕、园地43.13万亩[14]，重庆库区建设用地9座县城约7.51万亩，99座集镇建设用地约1.67万亩。人多地少矛盾突出，重庆库区做了很大的努力，县内后靠农业安置移民人均耕地面积才达到0.76亩[4]8，仅为全国人均耕地1.52亩的50%。土地被淹，传统农业收入减少，库区299万人外出务工以维持生计，农业人口无经济实力支持生态修复。重庆库区搬迁工矿企业1 400户，其中破产关闭730户，一次性补偿销号285户，剩余不足400户。淹没导致产业数量急剧下降，质量提升缓慢，既无法支撑库区的经济发展，又无法为生态修复提供足够的资金。虽然重庆库区第三产业占的比重已经调整为 35.7%，但淹没搬迁的 615户流通企业的人员、资产、销售、用房、职工收入减少，亏损、负债、下岗、欠费、稳定隐患增加[7]220。第三产业除旅游、运输有较大增长外，现代服务业、现代物流还未起步。当好“维持会长”就算不错了，更没有剩余资金支持生态修复。淹没造成的巨大损失虽然得到了国家的补偿，库区的基础设施、房屋建筑日新月异，但淹没损失制约库区产业发展却是不争的事实。这就决定了库区自身很难筹集修复资金。

（三）“吃饭财政”的制约

地方公共财政收入是具有管辖权的地方政府可支配的财政经费，地方公共财政收入由辖区内税收、国有资产收益、其他形式等构成，这是预算的基础。支出则分为购买性支出和转移性支出两类。三峡库区“一产弱、二产虚、三产缺”的现象凸显，地方财政的大头税基薄弱。虽然2013年增加到375.74亿元，增长速度较快，但原有基础薄弱，财政总量仍然很小。政府的财政预算收入支付了人头费后所剩无几，被戏称为“吃饭财政”。政府债台高筑，据有关研究显示：“2010年到2013年6月底，重庆市区级政府债务年增长率为15.99%，县级政府债务年增长率为20.42%”[15]，库区区县债务增长率更高。截至2013年6月，重庆市政府部门和机构债务总额高达372.01亿元，而区县政府承诺以土地出让收入偿还债务，其前提必须有一定量的土地储备。三峡库区土地本身很紧张，所收的土地出让金也非常有限，各区县的债务压力相当大。仅仅维持吃饭的财政再加上债务沉重，库区区县很难从财政资金中挤出生态修复资金。

（四）紧迫修复资金缺口的制约

蓄水引起的水体污染、地质灾害、消落区污染都属紧迫修复项目。截至2014年9月底，重庆库区建成334座污水处理厂和83座垃圾处理厂，但污水处理厂营运资金缺口近7亿元/年，政策明确中央财政和地方财政按50%进行分担，同时乡镇和农村面源污染治理因缺乏资金推进缓慢。《三峡库区及其上游水污染防治规划（修订本）》虽然规划了库区水污染防治投资78.38亿元，但有很多项目需要地方财政配套。地方财力不足必然影响项目实施的效果。30马力以上的运输船舶安装油水分离设备和污油水储存装置，30马力以下的小型船舶未安装；1 447艘客货运输船舶中1 300艘安装了生活污水一体化处理装置设备，还有147艘未安装，流动污染受经费缺口制约主要集中在分散的小型船舶上。重庆库区地质灾害发育共有 5 700多处，已完成崩塌滑坡工程治理项目300处，塌岸防护工程治理项目210段112.7公里，搬迁避让445处，避险人口5.78万人，完成移民安置区高切坡防护项目2 382处；搬迁、避让的地方需要治理而未治理，治理后需要维护而未维护的资金缺口较大。消落区受水涨落的影响处于不停的运动状态，生态系统破坏、水陆交叉污染、水土流失、疫病诱发、地质隐患总面积 432 km2，由于资金缺乏，至今为止也未开展实质性的治理。这些都是蓄水后生态急剧恶化，必须马上治理的项目。国家虽然拨付了相当一部分资金，但很多项目要求地方财政配套，在国家补助力度和地方财力均有限的情况下，生态修复只能突出重点、量力而行，这样必然制约了整体修复的数量和质量。

四、三峡库区生态补偿的特殊性

生态补偿是“通过现金、实物或非物质化的东西长期给予生态保护者在生态环境保护过程中额外付出成本、发展机会损失的成本的补偿和环保行为的奖励或激励”[16]。三峡库区为三峡工程建设付出了特殊的生态成本，国家和社会给予补偿是非常必要的。工程蓄水引起生态恶化和国家的战略定位决定了三峡库区生态修复的必要性、紧迫性。生态修复、建设需要巨额的资金，而淹没引起“一产弱、二产虚、三产缺”的经济状况又是有目共睹的。生态修复需要资金，而库区又没有能力自筹修复资金；三峡工程的发电、防洪、航运、补水的综合效益日益彰显，“库区的青山绿水”则成为“长江上游坚实的生态屏障”[17]，中下游十省（市、区）受益匪浅。库区人民已经为工程作出巨大贡献，生态修复费用再由他们承担于情于理都说不过去，况且也没有能力，因此必须建立合理的生态补偿机制。三峡库区生态修复、资金瓶颈的独特性决定了生态补偿的全额性、工程性、受益性、国家性。

（一）全额补偿

三峡库区面临两难选择，加快经济发展很可能破坏生态环境，保护生态环境可能要限制开发。三峡库区作为长江生态环境恶化的一大节点，生态修复紧迫而任务重大，又需要巨大投入作为支撑。工程蓄水使库区资源受损，外出打工成为主要经济来源，地方财政能维持吃饭（发工资）就算不错，生态修复资金基本无自筹渠道。更何况党和国家对后移民时期实施的主要政策是扶持扶助，通过开发性移民达到“搬得出、稳得住、逐步能致富”的目标。新安江生态修复每年国家补贴3亿，安徽自筹1亿，浙江补贴安徽1亿的探索可以借鉴，但三峡库区自身无法筹措资金，过去实施的中央财政补贴、地方财政配套的措施很难落到实处，因而建议实行全额补偿的政策，并对资金使用过程和结果进行监管。只有全额补偿生态修复的资金，库区才能及时将恶化的生态全面修复并逐步实现由人工修复到自然修复的过渡。这是库区生态补偿的一大特色。

（二）工程补偿

三峡工程蓄水后，三峡库区环境发生了很大的变化，水体污染、地质灾害、消落区污染可能与工程蓄水有关。而三峡工程最大的经济效益是发电，每年含税利销售收入约 298.8亿元；其次是川江航道年单向下水通过能力为5 152万吨。按照社会公平公正的原则，“谁利用、谁补偿”，“谁损害、谁修复”；三峡工程利用最充分的就是发电和航运，为发电和川江航运改善而蓄水造成的生态恶化就应该由三峡总公司和川江航运部门补偿。建议由国务院三峡建设委员会统筹，中央财政按每度电提取 0.01～0.015元向三峡总公司征收生态修复补偿金，向川江航运部门征收生态补偿附加税。三峡总公司和川江航运部门是三峡工程直接的受益者，按照“谁利用、谁补偿”的原则，他们应承担蓄水导致生态修复费用。这种补偿本质上是工程补偿，工程直接利用者不能只收不支，更不能让库区居民为生态修复埋单。

（三）受益补偿

根据国务院办公厅《关于健全生态保护补偿机制的意见》“权责统一、合理补偿”，“谁受益、谁补偿”的原则，“加快形成受益者付费、保护者得到合理补偿的运行机制”。三峡工程具有发电、航运、防洪、补水四大主体功能：发电和航运有直接的经济效益，而补水、防洪则是重大的民生工程，没有直接经济效益，但防洪功能长江中下游地区受益；丹江口补水解决南水北调的水源不足问题，西北、东北、华北地区受益。三峡库区生态修复由受益者埋单合理合法。建议国家在防洪、水质保优受益的长江中下游地区征收适当生态修复补偿费。在这方面可以学习新安江的办法，由下游各省在财政收入中每年提取1~2亿生态补偿费；在南水北调受益地区的水费中每吨追加0.02～0.03元作为生态修复补偿费，由中央财政统一安排用于库区生态修复。“要用改革创新的办法抓长江生态保护”，坚持“谁受益、谁补偿”是健全生态补偿机制、创新长江生态保护体制机制的尝试。

（四）国家补偿

三峡工程是唯一由全国人大通过的国家级工程，国务院既是实施主体又是投资主体。三峡工程发电、航运、防洪、补水的综合经济效益不断彰显，对我国实现“两个一百年”的战略目标具有重大的实证价值和深远的历史意义。但作为工程的附带产品，蓄水引起的生态恶化也不能低估。党和国家十分重视库区的生态恶化问题，从宏观角度对生态修复出台了专门的政策，安排了相应的资金。据不完全统计，三峡库区国家层面的生态修复补偿资金已到位500亿元左右：其中地质灾害治理资金100多亿元，水体修复生态补偿近100亿元，退耕还林补偿超过207.2亿元，消落带生态修复补偿50余亿元等。目前，国家采用转移支付、专项补贴已成为大头。本来三峡工程是国家决策、由国务院三峡建设委员会直接组织实施的巨大的经济、民生工程，生态修复国家补偿是非常必要的。

建议由水利部牵头，制定出台《三峡库区生态补偿实施意见》，建立、健全以生态补偿基金为载体，项目支持为方式，工程、受益、国家齐头并进、纵横协调的特殊生态补偿机制。基金由中央财政重点生态功能区的转移支付、工程补偿、受益补偿、社会资助等组成。中央财政每年统一提取、统一划拨、专款专用；同时，中央财政还应将《三峡后续工作规划》《长江经济带生态环境保护规划》的生态修复保护专项资金与生态补偿基金整合使用，以解决生态修复中的重大问题。在基金和专项中设立水土保持，污染防治、地质灾害治理、消落区治理、农村面源污染防治、天然林保护等项目；通过申请、审批、实施、监管的程序将项目落到实处。国家、三峡总公司、受益地区提供补偿资金，三峡库区提供人力资源，科研院所、大专院校提供智力支持，确保一江清水绵延后世！

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