建德市城镇低效用地再开发违法补征收创新路径实践

□ 建德市国土资源局 韩 勇

随着建德市城乡统筹发展和产业转型升级，旧村镇、旧厂矿、拆后空闲地等城镇低效用地不断增多，如何实现存量土地盘活与用地需求保障的双目标成为城镇低效用地再开发试点工作中的重要命题。今年以来，建德市国土资源局积极探索实践城镇低效用地违法补征收的创新路径，旨在将2010 年之前没有合法用地手续且符合相关要求的建设用地，按现状办理用地手续。

▲ 局领导走访梅城镇，对接市政府重点工作

一、项目实施背景

当前，我国对耕地保护的工作要求不断提高。国土资源部自 2016年开始新增建设用地计划指标原则上不得安排产业项目。这对于正处产业转型升级的建德市来说，无疑是巨大挑战。同时，由于企业经营不善、厂区搬迁等原因，全市城镇低效用地体量较大，如何实现盘活利用也是建德市面临的重大难题。违法用地补征收是城镇低效用地再开发的重要路径，积极探索运用这种路径，将在一定程度上突破建德市用地空间瓶颈，推动产业转型升级，同时也将提高市场主体参与城镇低效用地再开发的积极性，节约其用地成本，让更多的企业主享受政策红利。

二、主要做法

1.强化组织领导，多方沟通协调

建德市国土资源局在深入学习研究浙政发〔2014〕20 号、23 号文件的基础上，于 2015 年 8 月代市政府拟定了《建德市全面推进城镇低效用地再开发工作实施办法（试行）》（建政函〔2015〕150 号），并成立了市级层面上的城镇低效用地再开发工作领导小组，在违法补征收项目实践过程中起到了很好的指导、协调作用。建德市国土资源局强化与人力社保局、财政局等相关单位的沟通对接，积极协调解决城镇低效报批过程中遇到问题和难题。

2.坚持规划引领，突出服务意识

建德市国土资源局于 2014 年组织编制《建德市城镇低效用地再开发专项规划》，每年 10 月份左右进行一次数据库补录更新，明确上报违法补征收的项目必需在数据库内，推动该项目实施的有序性和规范性，进而发挥规划的引领作用。同时，在该创新项目实践过程中积极强化服务意识，多次组织规划耕保科、土地利用科、执法监察大队赴项目现场进行联合踏勘。针对不符合要求的，及时做出解释说明；针对资料不全的或者条件尚不成熟的，及时提出合理建议和下步要求，并实时跟踪项目进展。

3.边探索边实践，分批有序推进

浙江省是 2013 年列入首批城镇低效用地再开发试点的，随后金华、温州等地陆续开展城镇低效用地违法补征收工作。建德市国土资源局在推进该创新项目过程中，坚持“边探索边实践、边学习边报批”。组织局业务科室、代理机构赴桐庐、义乌等地学习，借鉴各地先进经验和做法，加快组件速度、提高报批质量。针对上报项目的成熟度不一，采用分批次方式有序推进，符合条件且材料齐全的先行组件报批；条件尚未成熟的（如违法用地未确认），指导做好前期工作，待条件成熟后及时组件上报。

三、主要成效

城镇低效用地违法补征收旨在将 2010 年之前没有合法用地手续且已使用的建设用地，符合相关规划的，经土地管理法律法规和政策规定处理（处罚）后，按土地利用现状办理用地手续。该创新工作于2017年 9 月份底正式启动，建德市国土资源局土地利用科和规划耕保科联合指导对接，报批业务委托专业机构全程代办。2016 年 9 月底结合城镇低效用地数据库补录更新工作，建德市国土资源局正式受理报件并按规定条件进行初步筛选。2017 年 3 月，根据“边研究边组件，成熟一宗申报一宗”的工作思路，建德市将 3 个项目组件作为全市首个城镇低效用地再开发批次，正式通过浙江省国土资源行政审批管理信息系统上报。期间，建德市国土资源局根据杭州市国土资源局和省国土资源厅的退件意见多次进行更正修改并重新上报。经过多方共同努力，该批次项目于2017年 8 月14 日正式获得省政府批准同意。目前，第二批次项目已通过省厅审查，将于近日报省政府批准。城镇低效用地第一批次 45 亩中，如果按正常农转用报批原地类核算共有水田 7亩、旱地 6 亩，按目前“水田 35万/亩、旱地 20 万/亩”的市场购买价计算，可节省指标费用 365 万元。预计 2018 年建德市城镇低效用地报批面积可达300 亩，依据首个批次按原地类耕地占比（30%左右）估算，可节省指标购买费用 1800 万元以上。

▲ 建德市积极打造“航空小镇”项目

四、主要创新点

1.在常规农转用报批途径之外，开辟了一条全新的用地保障路径

众所周知，无论是产业项目还是公共基础设施项目落地选址，涉及农用地、未利用地、乃至无权属来源的建设土地，必须通过农转用报批转为新增建设用地后再办理供地手续。近年来，新增建设用地计划指标日趋紧张，一般性工业项目原则上不再允许占用计划指标。在这种情况下，城镇低效用地违法补征收是对常规农转用报批途径的一种有效补充，可以在一定程度上缓解用地供需矛盾，保障一批项目用地需求。

2.提高土地节约集约利用水平，刺激市场主体参与城镇低效用地再开发

近年来，随着生态文明建设的不断推进以及传统产业转型升级，一批技术产能落后、环境污染较大的化工企业、碳酸钙企业相继关闭停产，权属来源不清晰的原厂区自然成为城镇低效用地。政府如何盘活利用这一类城镇低效用地，以及企业如何解决产业转型升级中的用地问题，成为城镇低效用地再开发工作推进过程中的现实问题。可以说，城镇低效用地违法补征收创新路径破解了双重问题。一方面，盘活了存量建设用地，提高了全市土地节约集约利用水平；另一方面，在一定程度上保障了产业转型升级中企业的用地需求，且通过协议出让方式节约了用地成本，提高了市场主体参与再开发的积极性。

3.破解了建设用地上的农民参保问题

该项目实施过程中遇到的最大问题就是省厅要求城镇低效用地再开发涉及的建设用地必须解决农民参保问题，而建德市现行政策规定被征土地为农用地才能解决农民参保。在与人力社保部门多次协调后，同意城镇低效用地再开发涉及的建设用地上的农民可以参保，该问题得以圆满解决。