论我国海洋环境公益诉讼制度的现状及完善

袁亮

[摘要]我国海域辽阔，资源丰富。近年来，随着对海洋资源的开发以及海上贸易的发展，海洋生态环境遭受破坏的情况也不断发生。因此，利用我国海洋环境公益诉讼制度来保护生态环境的意愿也变得日益迫切。然而，由于我国的公民权利意识、法律思想、司法救济手段等诸多因素影响，使得海洋环境公益诉讼立法不完整，存在起诉主体受限，立法规定不明确，相关机制的衔接不明等先天不足，让它面临新的挑战。

[关键词]海洋环境 公益诉讼 环境权

一、海洋环境公益诉讼制度概述

海洋环境公益诉讼之理论基础包括公民环境权理论、诉之利益理论、环境公共信托（包括诉讼信托）理论和私人检察长理论。笔者认为对于海洋环境公益诉讼的概念的理解，应该主要从公民环境权理论和诉权理论两个角度去理解。

蔡守秋教授认为，“环境权是环境法的一个核心问题，是环境诉讼的基础。”环境权是公民，法人或其他组织对环境资源所享有的权利，具体涵盖了国家，集体和个人对环境资源管理权，环境状况的知情权，环境资源的利用权和环境侵害的请求权等。环境权作为一项不可侵犯的实体性权利，其代表了海洋环境诉讼中特定范畴的诉讼客体。当这种权利受到侵害或可能受到侵害之时，权利主体应当通过司法手段来维护自己的合法权益。所以环境权理论必须得到立法和司法实践的支持才能发挥其功能作用，才能表现出其自身的公共利益属性。换言之，完善环境公益诉讼制度才是实现环境权的最有效的途径。当环境权真正成为诉讼客体进入诉讼层面，才会具有能够实现的实际意义。

因此，笔者很赞同杨春梅教授对于海洋环境公益诉讼的定义，其在其中写道，海洋环境公益诉讼是指与具体案件无直接利害关系的特定主体，对享有海洋环境与资源保护监督管理权的国家机关因其环境违法行为和企业，事业单位及个人因污染海洋环境或破坏自然资源而使海洋环境公共利益受到损害或有损害可能的行为向人民法院提起的诉讼。

二、海洋环境公益诉讼特征

（一）具有公益性和私益性

海洋环境公益诉讼属于公益诉讼的范畴。提起海洋环境损害索赔诉讼，不仅仅维护了公民、法人及其他组织合法环境权益，而且保护了人类生态环境这一公共权利的社会效益，使得海洋生态环境侵害案件具有鲜明的公益特点。目前，我国每年海洋环境污染事故频发，不可避免地对海洋环境造成一定的损害。这种海洋污染损害包括两个方面：①私有利益损害；②公益利益损害。私有利益损害主要指因海洋环境污染所造成的与切身利益相关的直接利益损失（如养殖损失、渔业损失），其私有利益的索赔方往往是受损的个人或单位。为保障自己的切身利益不受损害，海洋环境污染事故发生后，受到损害的个人或单位必然会向法院对肇事方提起民事责任诉讼，对自身造成的污染损害请求索赔。相比之下，公益利益损害主要指对海洋所造成的生态服务价值损失、环境容量损失等海洋自身遭受的损害。这种污染损害往往找不到直接的受损对象，其侵犯的是国家的合法权益。对于这部分损失，由于没有直接的利益相关实体代表国家提出海洋环境公益诉讼，索赔公益污染损害的实例较少。公益性是海洋环境公益诉讼的本质属性。公益诉讼的提起代表着公共利益的诉求，海洋生态环境因其广泛性和整体性，必然会涉及多数人的公共利益，这一点就区别普通诉讼的私益性。从罗马法时期的公益诉讼到现代各国的公益诉讼制度，原告胜诉后得到的仅仅是奖金而非赔偿，甚至有些国家没有规定原告的奖励制度。

（二）原告的特殊性

由于海洋环境公益诉讼本身的公益属性，其代表的群体范围极为广泛，因此原告具有多样性的特点，不同于普通诉讼。综合对比各个国家的环境公益诉讼制度，由于各国国情的不同，所涉及的原告也存在不同，包括了各国行政机关，检察机关，公益团体组织以及公民个人等多类主体。就我国而言，《民事诉讼法》，《海洋环境保护法》以及最新發布的司法解释中将原告主体限制在“国家规定的机关”和“有关组织”，明确将公民个人排除在了原告范围之外。一方面这是由于我国是公有制国家，土地，河流，海洋等环境资源属于国家所有，环境污染损害公共利益的行为可以看作是损害国家利益的行为；另一方面，就我国的法制社会发展进程而言，现行法律中没有对公民的环境权进行规定，并且公益诉讼制度刚刚起步，公民能否被赋予原告资格仍然存在诸多疑问。

在传统诉讼中，适格的原告必须是“与案件有直接利害关系的实体当事人”，只有在其依法享有的人身权益和财产权益受到损害或有损害之虞时方能起诉。但是海洋环境具有持续性和缓释性，有时海洋生态环境损害已经发生，但是暂时并不会造成人身或财产方面的损害，如在溢油事故中对海洋生物多样性和生态功能的破坏，这部分的损害并不能找到实体权利人，其损害的是全体公民的海洋环境公益，因而会面临着无人起诉或起诉人过多的尴尬局面。《海洋环境保护法》赋予海洋环境监督管理部门以代表国家索赔的权利，虽未明确赋予海洋环境监督管理部门以起诉资格，但也是对传统诉讼法“直接利害关系原则”的一种突破，不再以某一具体确定利益遭受损害或者损害威胁为基础，将海洋环境公益诉讼的起诉主体放宽至与案件无直接利害关系的行政机关。

（三）诉讼双方的不平等性

在国内外海洋环境公益诉讼实践中，国家，法人，社会团体或是公民个人都可以提起诉讼，而海洋环境公益诉讼中的被起诉方是造成海洋环境公益损害的行为人，往往是高度组织起来的大型公司，大型企业或者是有影响力的科研机构，起诉方与被起诉方诉讼力量对比悬殊。当热衷环境公益保护法人，社会团体或者公民起诉时，面对拥有雄厚的资金，先进的技术和优越的社会地位被诉方，他们在资金，技术方面毫无优势可言，在诉讼中处于明显的弱势地位。而当海洋环境监督管理部门，检察机关作为起诉方，其作为国家职能部分在社会地位明显高于被诉者，掌握的社会资源也较多，在举证能力等诉讼能力也强于被诉方，此时诉讼双方又形成了另外一种截然相反的失衡状态。因而我们在海洋环境公益诉讼制度构建时必须考虑诉讼双方的这种不平等性，在进行制度设计时充分考虑到这种不平等性对诉讼心态和诉讼能力的影响，在诉讼规则和程序设计上向处于弱势地位一方倾斜，尽量使双方处于一种平等地位，以最大限度实现程序正义，维护环境公益。

三、对构建我国海洋环境公益诉讼制度的几点思考和建议

以司法手段来对我国的海洋环境污染进行救济是我国海洋环境公益诉讼的现实追求。为了达到这一点，我国有关海洋环境公益诉讼的相关法律法规必须进行完善，构成系统的海洋环境公益诉讼制度。

（一）明确我国海洋环境公益诉讼的适格原告

首先，适格的原告是诉讼的基础，所以在海洋环境公益诉讼中，明确合适的原告资格是该制度的基石。现行法律中，民诉法关于“法律规定的有关机关和组织”的规定，本质上属于准用性规则（或称为转介条款），只是原则上打开了公益诉讼的口子，但到底如何操作，则要看其他法律有无具体规定。这一条款的地位和作用类似于多边国际环境条约常采用的“框架公约+议定书+附件”模式中的“框架公约”。之后《海洋环境保护法》，新的《环境保护法》和其司法解释将我国海洋环境公益诉讼的原告范围明确为“法律规定的机关”和“有关组织”，即海洋环境监管部门，检察机关和特定社会组织等多个主体。虽然现行法律法规对其进行了较为详细的规定，但是目前仍然没有在上位法中系统性地体现这一点，同时也没有在该三个主体上规定一定的序位顺序，在司法实践中可能会造成诉讼效率过低的情况。因此，应当理顺有起诉权的多个部门间的关系，在对其管理权限进行划分基础上明确可以提起诉讼的类型，避免互相扯皮推诿或者为了诉讼利益争相诉讼。

应赋予海洋环境保护监管部门第一序位的起诉资格。因为海洋环境保护监管部门是《海洋环境法》中规定的诉讼主体，作为最早明确的原告，其在海洋环境公益诉讼中已经积累了一定的经验。同时，由于国家是海洋自然资源的所有者，其有权对破坏海洋生态环境的行为提起诉讼。但是国内法中，国家不能以自己的名义去参与诉讼，因此海洋环境保护监管部门作为国家海洋行政职能部分，其特有的资源，人员和技术优势使得其应当成为国家保护自身海洋资源的第一代表。

应赋予环保社会组织第二序位的起诉资格。因为环保社会组织在海洋环境公益诉讼中的维权意愿更加强烈，立场更加坚决，目标更加单纯。相对于公民个人和企业来说，其在财力，物力及人力上更具有优势，也更具专业性和更加丰富的诉讼资源；相对于国家机关，其更具灵活性，一定程度上能发挥更大的作用。

应赋予检察机关第三序位的起诉资格。因为检察机关在诉讼过程的特殊角色，其既是社会公共利益的代表，也是国家的法律监督机关，所以在赋予其起诉资格的同时，也应当对其进行限制。检察机关在海洋公益诉讼中应当主要起到督促第一序位的海洋环境保护监管部门提起诉讼以及支持第三序位的环保组织提起诉讼的作用。在前二者都未提起时，检察机关也可以以自己的名义提起诉讼。

除了上文中的三个主体之外，理论界对于是否应当赋予公民以环境权进而拥有海洋环境公益诉讼主体地位的问题一直争论不休。笔者认为，毫无疑问，公民是与海洋环境关系最大最近的一方，其也是海洋污染最直接的受害者，所以其应当成为海洋环境公益诉讼的原告之一。国家应当通过立法，为公民设立环境权，使其成为海洋环境公益诉讼的适格原告。同时，国家也应当细化公民满足原告要求的标准，避免滥诉等影响诉讼效率和法制化建设的问题出现。

（二）明确举证责任分配原则

在任一类型的诉讼案件中，举证责任的分配都是影响诉讼主体权利义务和最终判决结果的核心问题。一般而言，原告的举证责任过重会影响到原告的积极性，打消原本就不积极的诉讼愿望，海洋环境公益诉讼案件更是如此。笔者认为法院不应当恪守传统的“谁主张，谁举证”的原则，而是应当秉持举证责任倒置原则，即由原告作出污染存在的初步证明之后，由被告来证明该污染结果与自身行为不存在因果关系。这一理念既能考虑到海洋环境公益诉讼中原被告之间诉讼地位实质不平等的特点，也同我国《侵权责任法》中有关环境污染证明责任原则相呼应。

（三）完善损害赔偿制度

海洋环境公益诉讼中有关损害赔偿范围，损失量化等内容还需要完善。笔者建议借鉴美国1990年《油污法案》和我国农业部《水域污染事故渔业损失計算方法规定》，对我国海洋环境生态赔偿范围和量化方式上进行明确规定。损害赔偿范围至少应当包括：①已经造成的海洋环境损害的赔偿；②中长期海洋环境资源损害和生态环境损害；③污染的清理，如油污清理，废弃物清理等；④调查，研究费用，如损失认定，恢复的检测评估，恢复方案研究费用等。在确定了损害赔偿范围之后，应当立法对该范围的各种损害类型进行量化方式的具体规定，确定明确的量化标准或是需要明确的专业机构鉴定。

除此之外，我国在海洋环境公益诉讼司法实践中，常常采用请求损害赔偿金的方式，对于排除妨害，停止侵害和恢复原状等损害赔偿方式的运用过少。但是这些方式有时在海洋环境这一特殊情况下，更有效果和实践性。

最后，由于海洋环境公益诉讼具有公益性的本质，原告代表的是公共利益。因此法院判决的损害赔偿金并不属于原告，而是应当属于全体公民，或者说属于环境本身。但是目前我国没有现行法律对于损害赔偿金的使用和处分进行规定。笔者建议，应当建立海洋环境公益诉讼基金制度，合理管理相关赔偿款，专门支配用于海洋环境的保护和治理。