城市工业用地更新的探索与实践

方 力

(福州规划勘测设计研究总院 福建福州 350001)

1 背景

在国际金融危机的影响下，传统制造业企业的生产模式已经难以为继，许多城市，尤其是发达地区已经开始从产业驱动转向消费驱动。一方面，由于我国劳动力成本的上升，国家对于土地集约节约利用的关注，加快了对落后产能的淘汰，产业的转型升级已经迫在眉睫。另一方面，随着我国城市的快速发展，发达地区城市的建设用地指标已经接近饱和，开始由“增量扩张”向“存量优化”进行转变，如深圳/上海等地已经进入了存量规划的时代[1]。工业用地作为产业升级改造与存量规划的主要载体已经受到了较多关注。现有的研究主要集中在3个方向：①从宏观政策入手，研究制度背后工业用地更新的内在逻辑；②从产业经济视角入手，提出工业用地更新的空间转型机制；③从规划策略入手，通过具体案例分析工业用地更新的合理路径。但总体上，规划实践的研究多于理论上的探讨，对现阶段存在的工业用地更新现象缺少梳理，且对产业发展趋势的研究关注不足。

2 城市工业用地更新的历史与现实困境

2.1 城市工业用地更新的历史演变

我国工业用地的更新行为自1954年我国对资本主义工商业的社会主义改造①开始就一直存在。根据社会背景的不同与经济产业发展趋势的变化，大致可以分为两个时期。

2.1.1计划经济时期

计划经济时代，土地被视为社会资源的一部分，由国家进行统一分配；土地通过以无偿划拨的方式分配给各个社会团体、各级单位与企业；同时，严格控制土地的流转，禁止土地的买卖。这一阶段，工业用地的选址、规模都由计划确定，产业主要以重工业为主，发展缓慢。当时，工业用地更新在形式上单一，更新速度缓慢，主要表现为在工业区内为改善厂区环境、工人生活条件而对厂区内部进行的小规模建设。例如建设职工宿舍、小型市场、运动设施等，在大部分工厂内形成自己的居住区、商业区以及公共活动空间。到20世纪80年代中后期，我国大型国有企业内陆续出现了一些由工厂自建的商店、酒店等商业设施，其作为厂区配套直接建设在工业用地上，但同时也对外经营。这一现象可能是我国工业用地“自主更新”历史上的最早形态[2]。

2.1.2市场经济时期

这一阶段开始于1988年，以土地有偿使用制度的建立为标志，我国开始逐步实行土地使用权的有偿转让，定期出让土地使用权②。由于我国土地有偿出让制度在建立初期不健全，企业与政府之间存在着“模糊产权”③关系，企业拥有对工业用地的实际控制权时，而政府对大量工业用地管理成本过高，最终导致市场经济初期工业用地更新现象混乱[3]。

随着2001年我国土地有形市场的建立以及市场活力的加大，房地产行业的兴起，工业用地的更新也更多地从需求出发，除了自上而下由政府收储后的土地开发外，还出现了以市场主导自下而上的更新。这些更新项目从市场角度出发，通过市场调研、需求分析、产品策划, 结合工业用地现有特质，探索适应于不同地块的更新发展模式。由于与市场结合紧密， 这些符合现代消费趋势的项目策划往往都能取得较好的成效，例如上海1933老场坊、南京金陵制造局等一些创意产业入驻工业用地，给传统产业空间带来了新的活力。可以说，市场经济时代企业、政府根据市场动向对工业用地更新的方式越发多元。

2.2 市场经济时期工业用地更新的应对困境

2.2.1市场经济催生多种工业用地更新方式

改革开放后，市场经济作用下的工业用地更新现象复杂多变，缺少相关研究的总结，基此，本文以静态研究的方式，从功能是否改变与空间是否重建两个维度，划分现阶段工业用地更新存在的方式：具体可分为功能改变且建筑重建(正式更新)、功能不变但建筑重建(自行开发)、功能改变但建筑不重建(非正式更新)、功能不变且建筑不重建(维持生产)4种方式，属于工业用地更新行为的是前3种，如图1所示。

图1 工业用地更新方式的划分

(1)正式更新(用地性质改变且重建)

政府收购企业的土地使用权，收购后的土地或者用于城市公益性建设，或者通过招/拍/挂方式，重新出让土地使用权。很多情况下，是由于企业不愿意放弃原有的土地实际控制权，但通过自主更新的方式又无法完成土地用途的变更。这时，对于政府而言，由于工业用地出让年限(50年)未到期或者以划拨用地的形式受让的工业用地等原因无法重新获得土地的实际控制权。所以双方转而通过合作的策略，共同完成土地的开发，实现土地利用的综合效益。

(2)非正式更新(功能改变但不重建)

企业保留已获得的用地权属，在相关政策的许可范围内可以变更用途并进行适当的改造，或进行门面装修，但不得改变建筑原有结构和增加建筑面积(如果改变结构即属于重建，增加面积属于违章建筑)。由于政府对于工业用地的管控成本过高，会出现以企业一方通过以保留原有工业建筑的形式为掩护，对其内部进行改造，通过功能置换的手段，实现经营性收益。(此类更新行为属于非法经营)但是此类更新行为随着城市创意产业的发展以及文化创意产业对工业空间特别青睐的特点，政府逐步放开政策限制鼓励这一行为的发生。后期演变为现在的工业用地非正式更新现象。

(3)自行开发(功能不变但有重建行为)

在不改变土地权属和用地性质的情况下，进行重建，根据企业对于产业发展的需求存在两种情况：第一种，企业由于生产需要对工厂进行改造，是可以在土地性质没有变更的情况下发生的；第二种，企业存在除工业外其他产业配套功能需求时，工业用地更新可以在保留原土地权益人不变的基础上，通过补缴土地差价从原有的(M2或M3)转变为(M1)来提高土地容积率以及高度限制的要求，进行建筑重建，完成工业用地自行开发。

(4)维持生产(功能不变且不重建)

维持原先的划拨土地权属和用地性质，不对原有建筑进行重建，继续工业生产[4]。

2.2.2多种工业用地更新方式的动力机制

根据新古典主义经济学理论，在建筑物(B)的价值随着折旧不断降低、当低于地块价值(S)时，更新就会自然而然地发生，如图2所示。在此基础上，本文加入产业价值进行研究。

图2 产业融合对工业用地更新的影响

产业价值的提出，是基于建筑物价值(B)的基础上，对建筑使用功能特点的一次细分。产业价值包括内在价值④与外在价值⑤两个方面。空间价值是在建筑物价值(B)的基础上单独将其空间上的使用价值、建筑学价值、历史价值、文化价值等要素归为一类的划分。为了下文阐述的方便，空间价值可以进一步划分为空间的使用价值与空间的特殊价值。空间的特殊价值，包括了上述建筑学价值、历史价值、文化价值等要素。地块价值包括区位条件、占地规模等因素的影响，如表1所示。

表1 价值因素分类表

正式更新的产生，一种是工业用地退出机制，政府重新收储，提高土地的综合利用价值；另一种是由于城市的发展，原有工业用地周边环境发生系统性变化，现有的生产功能不适合在当前情况下进行继续运作而产生的政府收储行为，如图3所示。所以，工业用地的正式更新，可以说是在土地价值高于产业价值或产业价值已经消失的情况下，对空间使用价值产生作用而完成的一种更新行为。

图3 正式更新方式的价值机制作用

非正式更新行为，是利用原有工业建筑的前提下，对建筑内部加以改造，变更土地使用用途的一种功能置换的更新方式，如图4所示。其实际是在市场利益的驱动下，企业认为原有工业建筑存在一定价值(使用价值或特殊价值)，对其进行投资的开发行为，但同时也存在部分企业以原有建筑外壳为掩护，规避土地变更成本，实现降低开发成本而获利的更新行为，如图4所示。

图4 非正式更新方式的价值机制作用

自行开发行为是在不改变原有土地权属的情况下，工业企业根据自身产业发展的需求，通过相关政府部门认定，补缴土地差价或由于生产需要自行对工厂进行重建。这种行为是不变更原有土地工业用途(M)，对建筑进行重建的更新方式。如果不是因为产业发展的需求，在现行的政策下，是不允许原有土地权益人改变用地类型进行自行开发或转让给其他开发商的。所以，本文认为，工业用地自行开发方式的产生，是在产业价值高于土地价值的情况下，对空间使用价值进行利用而出现的更新现象。当然，同时也存在企业以产业发展需求为幌子进行的工业用地自行开发，并以出租、联营的形式获取非生产性收益。这种行为，实则是土地价值主导下发生的。由于这种非法经营的行为难以界定，目前依然大量存在于工业用地之中，如图5所示。

图5 自行开发方式的价值机制作用

2.2.3传统政策对工业用地更新的指引缺失

城市产业的转型升级，导致传统的用地政策已不能适应现阶段工业用地更新的变化。目前，政策对工业用地的指引，还停留在用地性质与用地指标管控等方面，但随着新的行为以及产业业态的出现，进入了传统用地政策的盲区。如非正式更新，采用功能置换的更新方式，通过更新业态完成产业升级，而政策对于此类更新的具体结构，业态构成依然缺乏很好的界定标准，难以规范指引。另外，无论非正式更新还是自行开发模式的，都存在企业以工业建筑为掩体，擅自通过出租、联营等形式获得经营性收益的行为，而政府对这些行为的管控成本过高，在当前大多情况下只能任其发展，这背后实则都是政府对当地产业发展指引缺失的一种突出表现。

2.2.4工业用地更新对城市商务办公用地冲击

工业用地对比城市商务办公用地具有土地成本较低的优势，在产业转型升级的背景之下。一方面，由于大量工业用地通过自行开发与非正式更新的方式变相开发商业地产，且多以商务办公为主，其租金较城市商务办公用地更低且临近产业区，对与生产制造业联系紧密的生产性服务业而言，具有明显的成本与区位优势。另一方面，由于当前城市规划体系缺乏对产业发展趋势的关注，产业区用地多以单一功能为主导，缺少对商务办公/研发等功能的整合造成商务办公用地的空间错位。虽然一定程度上降低企业前期成本，但却对城市内的办公市场造成了巨大冲击，导致现行中心城区内商务办公楼宇空置率过高，产业区内部结构混乱等诸多弊端。

3 市场经济时期工业用地更新的探索与实践

3.1 市场经济时期的产业融合新趋势

我国许多经济学者根据现有国外发达经济体产业发展的趋势进行研究，提出了产业融合理论，该理论主要从产业组织的角度来界定产业融合的内涵，并分析了产业融合的成因。其认为产业在发展与交互过程中其产业边界是一个模糊的存在，具有一定的动态性与相对性。目前，根据我国产业融合理论的现有研究成果，在产业融合研究领域有两个重要的观点：一是“互动论”，认为生产性服务业和制造业、制造业与制造业之间存在着一种相互促进、相互依赖、共同发展的互动关系，例如信息业、电子技术的发展能推动制造产业升级，降低成本提高竞争力；相反，制造业的需求增加，也将促进生产性服务业的需求扩大；二是“融合论”，随着科技技术的发展以及产业升级的背景，无论制造业还是生产性服务业对于新技术的应用都是必然趋势，产业之间的界限也越发模糊，二者融合在一起促进产业升级，创新产品产生新的经济增长模式[5]。

3.2 产业融合对工业用地更新的影响

产业融合在不同的产业领域内所表现的演进方式也有所区别，但整个产业的融合过程总体而言必须先经过技术融合、产品与业务融合、市场融合的阶段，最后才能形成产业融合的整个过程。最终将生成新的产业体系，并且新产业体系的产业结构更加高端化、融合化、集聚化。根据我国目前已经出现的产业发展实践来看，主要表现为3种情况：

(1)高新技术的渗透融合。即高新技术向其他产业渗透，最终融合逐步形成新的产业类型。例如传统商业、制造业由于网络、电子信息等技术的渗透形成如电子商务、现代物流等新兴产业。

(2)产业间的延伸融合。即通过产业间原本的相互关联、相互延伸，实现产业间的融合， 这一现象时常出现在高科技产业的产业链延伸的部分。这类融合通过在原有产业的基础上增加新的附加功能、创新产品，提高竞争力。这样的融合方式主要表现为服务业对第一产业和第二产业中的延伸和渗透。

(3)产业内部的重组融合。重组融合主要发生在具有紧密联系的产业或同一产业内部不同行业之间，是指原本各自独立的产品或服务在同一标准元件束或集合下通过重组完全结为一体的整合过程。对制造业发展而言，这一融合更多的表现为以电子信息技术为纽带，产业链的上下游产业的重组融合，融合后生产的新产品表现出数字化、智能化和网络化的发展趋势。

上述3种产业融合方式，对传统制造业发展的影响可以总结为：①以技术应用或以技术为纽带，对原有制造业进行提升，通过研发新的工业产品获得更高的附加值收益；②传统制造业与生产性服务业之间的关系变得难以分割，在激烈的市场竞争中，传统制造业愈发需要金融、法律、研发团队等多方的支撑，如图6所示。

图6 产业融合对工业用地更新的影响

通过产业发展的需求影响，可以看出传统的工业用地控制指标很难满足现代产业的发展要求，甚至可能会成为抑制企业升级转型的外部条件。

3.3 国内相关探索与实践

3.3.1适度放宽工业用地控制指标，新增地类合理把控

现阶段大多数城市对工业用地容积率与限高的规定，主要是根据传统制造业以扩大生产规模获得更高收益的需求出发制定，很少考虑土地的集约化利用。现代制造业对于生产空间的规模要求降低，更多希望通过以纵向生长而不再是横向扩张的方式来获得产业空间。但是，如何通过政策手段合理把控指标尺度，避免出现利用工业用地变相进行商业地产开发是一个值得深入研究的问题。当前，我国深圳与上海市已于2014年相继出台了有关工业用地更新的相关办法，其更新转型的思路可以加以借鉴。

以上海市为例，从2005年起，上海市颁布《上海市十一五创意产业发展规划》的出台为时间节点，陆续经过3次政策调整与探索，已逐步形成了工业用地更新的合理路径。

第一次政策调整(2005年～2010年)，上海市出台相关政策淘汰劣质企业、鼓励发展创意产业等生产性服务业，主要通过规划管理部门以上调工业用地容积率的方式适当放宽指标的限制要求，鼓励企业在自持土地上增建办公楼，满足企业自身的研发办公需求。相关指标规定：工业用地容积率可以从原来底线0.6提高到0.8，上限调至2.0，局部3.0，但要求建筑高度仍然维持在24m以下。本次调整之后，部分企业通过利用容积率的增加，兴建楼宇式厂房用于出租作为办公楼宇，造成了后来在上海市大多数工业园区内存在工业、办公甚至居住相互混杂难以管理的尴尬局面。

第二次调整(2011年～2012年)，上海市出台了《上海市控制性详细规划技术准则》(沪府办[2011]51号发)，准则中通过新增工业用地研发类(M4)和科研设计用地(C65)两个用地类型对其工业区内部功能重新进行分类管理。由于M4与C65两类用地业态区分界限模糊，且二者更新成本差异巨大，最终造成大部分工业企业选择更新操作更为便捷且更新成本较低的工业用地研发类(M4)进行开发，结果导致政府土地收益流失的问题。

第三次调整(2013至今)，2013年上海市推出《关于增设研发总部类用地的相关工作试点意见》(沪规土资地[2013]1023号)文件，通过统一工业用地研发类(M4)和科研设计类用地(C65)为研发总部类用地(C65)，并且允许C65以定向供地的形式出让，避免了进行重新招拍挂而导致原有土地权益人变更的风险；继续鼓励现有的工业企业对自身进行产业升级。在使用范围上，明确C65用地必须在“104区块”⑥内，在开发指标上，容积率最高不可大于3.0，建筑高度限制在60m以下，开发主体必须全部持有其物业产权，禁止其进行出租的规定[6]。

3.3.2提高土地兼容性，促进产业园区产业融合

对于产业未来的发展趋势而言，传统制造业与金融、贸易、网络、电子等行业的联系愈加密切，并且制造业的发展很大程度需要伴随着科技技术的进步与应用。所以，传统制造业在升级过程中，对研发与生产性服务业的依赖性将会愈加明显，如何合理的管控与规划引导变得极其重要。

以上海市莘庄工业区为例，莘庄工业区是上海市政府于1995年8月批准成立的市级工业区，位于闵行区南部，总开发面积17.88km2。工业区最早集聚的是轻工、机电、汽车配件等传统制造业，从2000年以来园区产业结构一直在调整，第二、三类工业逐渐迁建、退出，如今已形成以信息产业、新型材料等新兴产业为主导的格局。其中，信息产业占60%、机电和汽车配件占16%、新型材料占14%，其余10%为传统制造业。

随着产业结构不断调整完善，产业能级提升，工业区也经历着空间转型的过程，原先工业园区内工业企业集中成组布置，空间主要由生产厂房、运输设施、各类仓库、管理设施以及发展备用地等组成。随着产业发展的需求逐渐升温，工业区大多数地块重新根据企业的转型需要，适当提高其所在工业用地的容积率，进行工业用地的自行开发。同时，工业区内也正在规划建设生产性服务业集聚区(暂名)。集聚区位于金都路以南、华宁路以西地块，占地约200hm2，将设有总部经济、外包服务、高科技孵化、展示和会议中心等功能板块，满足部分企业转型功能的需求。这种通过在产业园区内建立“园中园”的模式，合理地满足企业转型需求、加强制造业与生产性服务业之间的密切联系，同时避免了在产业园区内出现用地混杂，增加管理成本的问题。

4 结语

工业用地更新在不同的社会经济背景下形成不同特征，当前急需探寻存量规划背景下的工业用地更新方式的具体指引：传统规划体系对于工业用地更新指引的空缺, 导致了许多工业用地在更新过程中国有土地资产的流失。但纯粹政府开发导向的更新方式又无法全面覆盖且缺少一定活力, 因此需要对在市场经济时代特征充分理解的基础上，进行政策与规划的充分指引，引导工业企业自发地走向合理的更新路径。

注释：

①社会主义改造从1953年11月开始至1956年底结束,全国90%以上的手工业者加入了合作社。资本主义工商业的社会主义改造,从1954年至1956年底全面进行.党对之采取了"和平赎买"的政策,通过国家资本主义形式,逐步将其改造成社会主义公有制企业。

②1987年深圳“土地第一拍”成为了轰动全国的第一宗土地公开拍卖，预示着我国首次以公开拍卖的方式出让土地使用权。1990年国务院颁布了《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》明确提出了土地使用权可以“出让、转让、出租、抵押”，为土地有偿使用制度的建立提供了相关的法律依据。

③明晰的产权意味着财产所有者对其财产的各个方面具有完全的控制权，而我国模糊产权的形成因为我国的土地制度将土地使用权与所有权分离，通过协议或出让的形式将土地使用权划归企业所有、而政府仍然拥有土地所有权，导致土地实际控制权的权益人难以明确。

④内在价值：内在价值是指其产业生产产品的生产力，一般通过与同时代具有先进生产力的工业企业相对比，确定其生产能力的强弱，难以量化进行衡量。

⑤外在价值：外在价值主要通过市场竞争得以体现，具体从产品在市场中的附加值高低与市场对企业所创造产品或服务的需求来表现。市场需求高则体现其产业外在价值高，反之则外在价值低。

⑥“104区块”：指上海产业规划划定的104个产业区块，面积约为790km2，占全市建设用地总规模的26%，具体可以分为工业基地、工业园区、城镇工业地块三类。

[1] 邹兵.增量规划——存量规划与政策规划[J].城市规划，2013(37):36.

[2] 高喆.工业用地自主更新模式与机制研究 [D].广州： 中山大学，2009.

[3] 王微.老工业空间非正式更新演化机制研究 [D].南京：南京大学，2013.

[4] 冯立，唐子来. 产权制度视角下的划拨工业用地更新-以上海市虹口区为例[J].城市规划学刊，2013(05)：23-29.

[5] 潘斌，彭震伟.产业融合视角下城市工业集聚区的空间转型机制——基于上海市的三个案例分析[J]. 城市规划学刊, 2015(2): 57-64.

[6] 郑德高，卢弘旻. 上海工业用地更新的制度变迁与经济学逻辑[J]. 上海城市规划, 2015(03): 25-32.