PPP模式推广的意义及问题探讨

梁哲诚

（广东省建筑科学研究院集团股份有限公司， 广东 广州 510500）

0 引言

自2014年以来，国家有关部门和各级地方政府陆续出台了上百个文件，在交通、环保、医疗、养老等公共服务领域大力推广政府和社会资本合作（PPP）模式。PPP模式在我国受到了前所未有的关注。

PPP模式是指政府通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系，主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的基础设施和公共服务类项目。

2 推广PPP模式的意义

2.1 提高政府财政资金使用效率和减少财政负担

PPP模式引导社会资本投入到公共基础设施的建设后，政府可以将节约的资金投入到其他社会保障项目，提高财政资金的使用效率。此外，由于PPP模式具有合作周期长、现金流稳定等特点，政府可由从以往单一年度预算支出转变为合作期内的分期付款，解决了政府当期一次性投资过大的问题，缓解了财政集中支付的压力。

2.2 可有效减少政府在项目建设和运营管理中的风险

合理的风险分担机制是PPP模式成功实施的核心和关键。政府把项目设计、融资、施工、运营、维护等风险有效分担给更有能力承担的社会资本合作方，一定限度缓解了政府的风险压力。

2.3 拓宽社会资本的投资领域

通过PPP模式，社会资本可参与公共基础设施、公共服务等原来只能由政府投资建设和运营的领域。并且社会资本通过自身的努力经营，可获得长期且稳定的收益。

2.4 公众可享受到更专业更有质量的公共服务

政府制定原则、要求并履行监管职责。项目的建设运营则有社会资本的专业团队进行负责。在市场化竞争压力下，社会资本为获得更好的经济效益，必定会提供更专业、更有质量的服务。

2.5 有利于促进经济发展

目前我国经济增长步入“新常态”，受宏观经济下行影响，各地基础设施投资压力较大。推广PPP模式有利于整合社会资源，盘活社会存量资本，激发民间投资活力，拓展企业发展空间，提升经济增长动力，促进经济结构调整和转型升级。

3 PPP模式推广过程中存在的主要问题

3.1 PPP模式相关的法律法规不健全

目前，国家层面PPP专门立法或条例尚未出台。各部委和各级地方政府针对PPP模式制定的文件多是一些政策性规定和指导性意见，法律效力不高，对各方的约束力不强。不同部门制定的文件存在不协调、不配套甚至存在相互冲突的情况，难以形成完整的、统一的法律体系。

3.2 PPP专业人才稀缺

虽然目前各地都在热推PPP模式，但其在我国兴起时间较短，政府和社会资本中能真正能熟悉和掌握PPP模式原理和操作的专业人才较少，所以在项目的前期识别、后期的管理运营上大多依靠第三方咨询公司。而这些咨询公司的专业水平参差不齐，提出的实施方案有可能与当地实际情况不符。这就容易造成项目的定位不准确，模式选择不合理，最后致使项目进展缓慢，落地难。

3.3 民营资本参与率不高

从目前PPP项目推进情况来看，参与PPP项目的社会资本以大型国企为主，民营资本参与率较低，与国家鼓励民营资本参与公共服务的期望还有差距。主要是PPP项目投资规模大，回报周期长，且大多PPP项目属于公益性质，收益率偏低，大型国企资金实力相对雄厚，承担风险能力也较强，民营资本受自身资金限制，参与的积极性不高。

3.4 重投资建设轻运营管理

当前参与PPP项目的社会资本多为施工企业或施工企业作为牵头方组成的联合体。施工企业一般不具备运营能力，主要通过施工获取利润。只要没把可用性付费和运营挂钩，施工企业就可通过各种方式在工程建设环节赚走了项目大部分利润，对后续的运营维护环节自然也就不太关心。

3.5 PPP模式推广缺乏引导案例

虽然PPP模式早已出现，但对于部分地方政府而言还属于新兴事物。由于区域内没有成功的案例供人们借鉴吸收模仿，政府和社会资本在具体操作上没有经验可循，只能摸着石头过河，不可避免会出现各种问题。这造成PPP项目推进的时间较长。

4 促进PPP模式推广的几点建议

4.1 健全和完善PPP模式的法律体系

建立及健全一整套清晰、完整的政策制度和法律法规是PPP模式有效运作并发挥其优势的基础保证。建议尽快制定适用PPP模式的国家层面的法律法规。国家各部委、地方政府结合实际情况，在PPP项目投资服务、用地保障、金融服务、信用体系等方面制定切实可行、具体可操作的措施意见，为PPP项目落地提供制度保障。

4.2 加强对PPP模式的学习和引进专业人才

PPP模式涉及项目管理、法律、财务、融资、经营等多个领域，操作模式复杂。政府、社会资本和第三方咨询公司作为PPP项目的重要参与者，要正确理解PPP模式的内涵，相关工作人员应通过各种方式不断加强PPP理论知识的学习。此外，政府部门可借鉴发达国家的经验，加大PPP专业人才引进，成立PPP模式研究中心，为政府在PPP项目实施的各个环节提供强有力的技术支持。

4.3 加强PPP项目融资支持

政府应营造公平竞争的市场环境，保障PPP项目合理收益，吸引民营资本参与。同时进一步加强与金融机构的合作，探索设立PPP基金等方式，建立PPP项目融资保障机制，拓宽民营资本融资渠道，增强民营资本投资信心。推动金融机构开发与PPP项目相匹配的金融产品，引导金融资源向PPP项目倾斜，提高PPP项目的可融资性和融资便利性，激发民营资本投资热情。

4.4 注重项目运营

政府应尽快制定各领域PPP项目的基本运营服务标准，建立绩效考核办法，把可用性付费和运营绩效捆绑，建立可用性付费和运营绩效合理关联的投资回报机制。此外，还需严格对PPP项目进行筛选，对仅涉及建设，无运营内容的纯工程项目，应避免采用PPP模式。

4.5 做好PPP项目试点工作

地方政府应制定PPP项目的具体操作流程，认真梳理和筛选一批最成熟、最适合的PPP项目作为试点，加快推进。通过组织实施，形成一批具有代表性、示范性的PPP项目案例，供有关方面参考借鉴，进而推动更多的PPP项目落地实施。

5 结语

PPP模式是一种能实现“多赢”的发展模式，但在推广的过程中仍存在不少问题亟待解决。这需要政府、社会资本等各方共同努力，创新管理策略，积极实践，不断完善，促进 PPP模式的可持续发展。

参考资料

［1］韩军,吕雁琴,徐勇.政府和社会资本合作模式研究[J].上海经济研究,2017，(2):106-110.

［2］孟春.运用 PPP模式助推新型城镇化[J].中国财政,2014，（662）:22-24.

［3］杨磊.我国 PPP项目开展中存在的问题分析及对策研究[J].中国集体经济,2017,(14):18-19.