大安乡水利扶贫工作思考

(1.国家林业局昆明勘察设计院，云南 昆明 650216； 2.云南农业大学水利学院，云南 昆明 650201)

大安乡位于国家滇西边境片区的丽江市永胜县，其国土面积240.7km2，辖有8个村委员会，总人口15529(农村人口14955)，城镇化率较低。境内有彝、纳西、藏、白、苗、壮、普米、傈僳、汉九种民族，是一个典型的少数民族山区乡，大安乡是滇西北茶马古道上的一个重要驿站，境内有大、中箐23条，金沙江流经乡境20km，主要河流有响水河、宝坪河、大安箐、光美大箐、梓里红栎树箐、永安大箐等。但可开发利用量少，工程性缺水严重。永胜县大安彝族纳西族乡的贫困地区农业人口占比大，以农业生产为主，分布于金沙江畔的半山腰或山顶，由于沿江阶地极少，高山峡谷多，耕地“小、散、陡、 碎”， 25°以上的陡坡耕地占比大，人均耕地面积少，远低于全国、全省平均水平。农村生产生活条件极其恶劣，连片贫困自然村和人口众多。

1 经济发展及主要问题

随着国家对少数民族地区的政策扶持，大安乡经济稳中有升，产业效益持续提升，城乡建设步伐加快，人民生活不断改善，科技、文化等事业稳步发展。近三年来，大安乡争取各级投资8231万元，完成107.3km乡村公路的建设及5436.12万元的水利基础设施建设，包括：小(2)型水库的除险加固，小坝塘维修，人饮管道，灌溉渠道等农村亟需解决的工程。道路工程加强了行政区内人民之间相互沟通，水利设施建设在一定程度上改善了当地的农业生产条件，促进了农作物丰收丰产；但少数民族地区的贫困仍然存在，扶贫是长期而重大的历史任务。

大安乡的贫困现象属于有多种表现的复杂社会问题，因此扶贫的目标和方式也是多样的。国外组织提出：在发展中国家，农村人口饮用水不安全占比达50%以上，农业灌溉保证率低，干旱导致的粮食短缺等水利贫困问题严重，谓为“水贫困”。大安乡生活在山区和半山区的农村居民，农作物基本望天收，面临着工程性缺水的难题。“望天水”促使农业生产产量降低，农业生产成本和农民生活成本提高，生活水平直线下降。水资源以及贫困人口对水资源的反应极其脆弱。雨水充足的年景，农业生产状况较好；干旱的时候，则形势由富转贫。农民为增加收成，不得不增加灌溉，扩大耕地面积，毁林开荒，加剧了水土流失。目前，永胜县大安乡有病害地灾点52处，其中滑坡42处，泥石流10处,“贫困—生态破坏—再贫困—再破坏”恶性循环造成的地质灾害对当地居民的生产生活构成了严重的威胁。因此，合理开发利用水资源，在扶贫工作中具有重大意义。

2 扶贫开发中的水利措施

为加快大安乡少数民族贫困地区的脱贫致富奔小康，要根据水资源的供需平衡分析，以需求管理为主，谋划落实好水利扶贫开发建设。

2.1 多方位规划水利基础设施，加强水利基础设施和产业体系建设

大安乡水利工程基础设施规划，以民生水利项目和优势资源合理开发为突破口，构建水利工程保障体系。以贫困者利益优先考虑和照顾，以及可持续发展的原则为基础，多方位规划水利工程。继续做好农村饮水安全巩固提升，解决农业生产迫切需要的农业灌溉设施建设。适当规划提水工程,解决当地工程性缺水的难题。规划重点乡村的防洪安全，提高防洪标准、加强山洪地质灾害监测预警能力，健全防洪非工程措施，加强防洪体系建设，提升防灾减灾能力。规划以特色农业水利设施为主，以水利风景区旅游为辅助的水利产业体系。依托规划的骨干水资源综合利用工程，培育具有当地特点的特色农业和特色养殖业供水设施产业,推进水利风景区商业旅游基础设施建设，争取早日发挥效益，为少数民族贫困地区脱贫致富奔小康提供造血机能。

为加强水利保障基础设施建设，永胜大安乡从蓄、提、输水、人饮多方位规划建设的水利工程如下：

a.水源工程规划。大安乡爱心水窖工程规划1910件，规划整修加固小塘坝20件。

b.提水工程规划。金沙江畔新建看牛坪提水泵站，其扬程为105m。

c.输水工程规划。ⓐ新建渠道：规划新建4.2km渠道将全乡主要取水点的坝塘联通，实现库塘联合调度。ⓑ渠道衬砌，全乡水渠基本为土渠，均急需要三面光硬化40km。

d.人饮工程规划。急需新建饮水输水管道长度13km。经调查大安乡农村饮水均为地表水，8000人饮水安全得不到保障，其中5000人水源保证率不达标，1000人饮水水量不达标，2000人用水方便程度不达标。农村饮用水水源中，水质情况不容乐观，部分村水质铁、锰、大肠杆菌超标，水源污染严重。规划至2020年末，实现农村安全饮水达到100%。

2.2 基于水资源需求，开发建设水利工程

少数民族贫困地区对水资源的需求远大于供给，因此需要对最基本的需求进行合理规划。用有限的资源满足需求，则要在对水资源整体评估和规划的基础上，立足于需求，探索适合中国国情的科学的水资源需求管理模式。要达到有利于改善少数民族贫困地区人口生活水平的目的，则需要探索先进的管理策略和方法，促进水资源的公平、高效利用。

满足水利基本需求能够消除发展短板和解决水利薄弱环节，大安乡迫切需要解决农村饮水安全保障和小型农田水利设施。水资源需求管理首要的关键在于贫困者利益优先，因为缺水时，富者有能力采取措施来满足自身的需求。其次，公平地分配水来满足最基本的生活需求，如：生活用水、维持生计的灌溉用水等。

2.3 合理征收水费,实现水资源商品化

发挥市场在资源配置中的作用，将水资源转化为水商品，依托水商品市场培育构建水利产业体系，通过合理征收水费以维持日常管护、维修养护等工作。

a.完善量水设施，实施用水计量。量水设施用来测定各用水单位的用水量，是水价改革中的关键因素，只有计量正确，才能按计量收费。目前，大安乡水利计量设施粗放，灌溉用水大多采用按亩收费，水资源价值过低，水资源不可避免地浪费。因此，应将相应完善工程的水量计量设施，严格实行用水总量控制和灌溉用水定额制度，来逐步实现用水按方计量和收费。

b.实施水价改革，制定合理水价，水价体制应随市场经济推进。水的商品化离不开市场供求关系的价值规律，建立合理的农业水费征收机制，是水利扶贫的必备要素。及时开展成本水价测算、听证、批准执行等水价改革工作，3年内水价由大安乡现行的10～20元/亩逐步提高至成本水价0.15元/m3。加强水费计收，初步拟定：收取的水费40%用于管理人员报酬，50%用于维修养护，10%用于协会运行。

c.宣传节水知识，试行节水奖励机制。培训水利基础设施的项目区的用水户，宣传节水技术，让农民充分了解节水技术，形成自觉节水、自觉管水的良好风气。同时制定奖惩政策，在定额供水的基础上，对节约用水户进行优惠、奖励，超额加价，通过奖惩调动节水积极性，最终促进节水灌溉技术在少数民族地区范稳步健康地推广应用。

2.4 建立健全参与式水利工程体制机制，确保工程长效运行

水资源利用应以人为本，让用水户都能平等参与，对水资源的分配具有知情权、参与权、决策权和监督权，最终构建以用水户为主导，以用水户协会为核心的参与式水资源管理模式。在实施水利工程扶贫的同时，建立一种能够让贫困人口高度参与的管理机制，通过水资源的高效利用，实现水利扶贫的可持续发展。

大安乡探索建立用水户协会，让用水户管理协会成为本工程的管理机构，实行协会负总责，按照“一事一议”召开用水户协会代表大会，建立章程、财务制度、运行管理制度、水价标准等。根据管理范围大小，每个用水户协会聘请2～3名管理人员负责工程的日常管护、维修养护、水费收取等工作。建立健全与工程有关的管理制度和准则，让运行管理“有法可依、有章可循”。

3 水利扶贫开发成效

2014年以来，经过几年水利工程建设，大安乡的水利扶贫工作取得了可喜的成绩；2014年以前，由于水利设施等条件制约，大安乡魔芋、冬早蔬菜等农产品在收获时，产量无法得到保障,贫困人口的经济收入甚至生存得不到保障。近几年，随着水利基础设施的规划，上百个水窖、塘坝等水源工程已经建成；缺水的光美、梓里两个村委会的当地贫困户种上了烤烟，发展芭蕉等经济林果种植。海拔在3000m以上的村小组也种上了魔芋和药材，并在村委会实现了魔芋产业规模化发展。

水利基础设施的建成，广大贫困地区的群众彻底告别了天旱缺水、下雨成灾的日子；农业产业化进程明显加快，基本构建了贫困地区优势特色产业发展框架，形成了以泡核桃、中药材、马铃薯、魔芋、芭蕉、畜牧、蔬菜、林果等为主的一大批高效特色、市场前景好、发展潜力大、带动千家万户致富的特色产业；加快了大安乡的脱贫步伐，促进民族团结、社会经济和谐发展的坚实步伐。

随着水利基础设施建设步伐和特色产业的发展的不断加快，大安乡农业产业结构不断调优，农业生产总值大幅增长。2014年，全乡农业生产总值达6504万元，农村经济总收入8972万元，地方财政一般预算收入1110.23万元，农民人均纯收入5387元;2015年全乡农业生产总值8384万元，农村经济总收入9557万元，农村人均纯收入6165元，农民人均有粮348公斤；2016年，大安乡完成农业总产值10260万元，农村经济总收入达11850万元，农民人均收入达7498元。三年来，全乡有911户3838人建档立卡贫困人口逐步实现了脱贫致富，按照“脱贫不脱钩”的原则，他们继续享受着各项帮扶措施，并且都根据自身的实际情况发展着不同的产业，能够从长远上防止返贫现象的发生。

4 大安乡水利扶贫经验总结

水原因的致贫问题是制约少数民族贫困地区科学、和谐、跨越发展的重要瓶颈。目前，大安乡的水利扶贫开发工作的实施，使贫困地区经济得到大发展，基础产业得到大提升、基础设施得到大加强，群众得到大实惠，自我发展能力和后劲得到大增强。广大贫困地区的群众彻底告别了人背马驮、天旱缺水、下雨成灾的日子。水利作为扶贫开发的主体，在促进民族团结、社会经济和谐发展的过程中起到了重要作用。

大安乡脱贫攻坚显著成效，为更多的少数民族地区的脱贫提供了经验。以下水利扶贫开发措施可供参考：

4.1 加强水利人才队伍培训和水利技术对口扶贫

许多少数民族贫困地区水电资源丰富，同时，小型水利基础设施规划建设亟待解决。但当地水利人才和技术力量匮乏，当地政府应通过人才引进以及进行水利专业技术培训，引进和培养水利技术管理人员；同时，省市水利技术部门建立制度对口帮扶，帮助少数民族贫困地区开展水利工程规划设计和建设管理等工作，培养当地水利专业人才，为水利产业可持续发展创造条件。

4.2 规范扶贫资金中水利工程建设程序，加强技术监管

缺水是少数民族地区贫困的主因；扶贫资金主要用于解决水利薄弱环节的工程，而其具体的使用和管理单位均在乡镇。乡镇水利专业技术薄弱，管理人员少，加之扶贫资金使用周期短，水利工程建设工期短，导致水利工程建设从开工至竣工，均不符合建设程序。施工过程中，在缺乏专业的技术监督管理人员的前提下，为赶工期，工程质量往往得不到保障，部分地区还出现建了又拆的怪现象。水利扶贫工程往往配套资金少，不能正常出资邀请技术支援单位以及征占用土地，导致工程不能达到如预期效果施工，建设效果差强人意。

4.3 优化水利投资渠道，多方位支持贫困地区水利发展

贫困地区水利建设欠账太多，规模偏小，资金不足。资金来源仅靠中央补助难以完成工程的建设，而地方财力自给率不足15%。建议优化少数民族贫困地区的投融资政策，开辟少数民族贫困地区水利基础设施建设项目专项资金渠道，对于水利基本生活需求应予以足额支持；对于涉及农村饮水安全、山洪灾害防治等公益性基本生活需求的工程项目应优先考虑，提早安排实施。对于非公益性项目的水电、水利风景区旅游等，因其收益性质，应积极鼓励社会资本以PPP等模式参与水利产业设施建设。

4.4 完善水权分配，建立合理水价机制

实行最严格水资源管理制度，严格按照用水总量控制和定额管理。建立水权制度，建立促进用水效率提高的水权交换和转让市场，重新配置水资源，让满足生活基本需要的用水权及传统水权能有偿转让和交换。核准农业灌区的用水定额，实行同城镇用水相同的累进水价制，对超标准的用水收取高价水资源费;介于生计和标准用水的水权，实施部门和地方交叉补贴;对维持生计水平的用水量实行定向补贴的免费制度。

4.5 大力发展农业节水措施

农业节水的关键在于提高用水的效率。在少数民族贫困地区大力推广节水行动和措施，优化作物种植结构，培育节水高产品种，推广有机肥节水技术及化学调控技术，推进节水灌溉制度建设，发展高效农业，促进节水技术创新，最终实现水利扶贫的目标。

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