准确把握与推进全面绩效管理的思考

●刘成奎

继2017年党的十九大报告中提出全面实施绩效管理之后，2018年国务院的政府工作报告中又一次提出了 “全面实施绩效管理，使财政资金花得其所、用得安全”。这是对前期财政绩效管理工作的进一步深化，也是落实与推进财政预算管理对国家治理现代化的重要步骤。

一、全面实施绩效管理的意义

全面绩效管理从过程上看当然包括绩效的全过程管理，而其所包括的内涵更为全面、意义更为重大、影响更为深远。

（一）全面绩效管理是对财政绩效管理的深化

2009年起我国开始大规模推进财政绩效评价工作，由开始选择项目支出的试点性评价逐步推广到包括全部支出项目的绩效评价，由省级财政绩效评价逐步推进到县级财政支出绩效评价，至今绩效评价理念基本上已经深入人心，形成了“花钱必问效，无效必问责”的基本意识。2018年中共中央办公厅发布的《关于人大预算监督审查重点向支出预算和政策拓展的指导意见》更明确政府财政支出的方向、规模、结构与管理制度等要契合党中央的重大方针政策与决定，相应地，财政绩效评价与管理也要转向考虑预算支出的政策绩效。由此，全面绩效管理包括的内容不仅仅指产出层面的绩效、群众满意度层面的绩效，还要包括贯彻落实中央决策层面的绩效，是一个综合性的绩效管理。

（二）全面绩效管理是推进国家治理现代化的重要基础

西方的新公共管理学者认为现代政府管理系统的三大支柱是人事制度、预算制度、采购制度 （马克·波波维奇，2002），其中最重要的手段是预算（奥斯本、盖布勒）。在预算管理中各政府部门、各利益团体通过公共选择最终形成了西方国家的预算。全面绩效管理要求国家各部门积极落实中央重要决策，关注民生问题，促进经济高质量发展，对这些部门与机构的绩效实施测评，并与预算安排紧密挂钩，尤其是要与部门与机构主要负责人的晋升安排挂钩，进而通过预算编制、执行、公开、评价、应用诱致部门与机构运转的高效与现代化，并最终实现国家治理的现代化。

（三）全面绩效管理可以促进财政资金“花得其所”

政府的职责是向社会提供经济社会发展所必需的基本公共产品与服务，但是由于政府掌握的信息不对称以及政府自身管理体制机制的局限，政府对社会诉求的信息接收、整理、处理的速度往往滞后于社会期望，导致政府基本公共服务供给的努力与社会期望之间经常存在较大落差。而这点也是所有国家都存在的共同难题。全面绩效管理强调“绩”与“效”、强调切实落实中央决策、强调人们的获得感与幸福感，并将与部门或机构的预算安排乃至人事晋升安排直接挂钩，必然会促进政府更加关注社会诉求的结构与方向，以及提高对社会诉求的响应速度，而这些都会促进财政资金“花得其所”。

（四）全面绩效管理可以促进财政资金“用得安全”

财政建设资金是财政支出的重要内容，保证财政建设资金（尤其是通过各种各类融资平台获得的建设资金）的安全性也是非常重要的。在GDP崇拜冲动依旧难以完全退潮的背景下，各地政府通过各类融资平台获得了大量融资资金，其未来还本付息都直接或间接地依赖于财政资金，甚至有些项目成了政府的或有负债。通过全面绩效管理，可以有效筛选问题项目，确保财政资金运行过程安全，促进财政资金“用得安全”。

二、推进全面绩效管理的基本原则

推进全面绩效管理是当前财政部门与政府部门重点工作之一，为了有效地推进该项工作，需要遵循以下基本原则。

（一）主动对接中央决策意图

中央对社会经济发展的规划有其严肃性与逻辑上的沿袭，对国家治理现代化的构思有其前瞻性，而这些政策意图的落实需要各级政府政策尤其是财政管理政策的主动对接。而财政管理的主要抓手就是预算管理政策，特别是支出管理政策。如中央强调精准扶贫、重视美丽中国的建设、提高政府服务效能等，则财政支出安排应该主动对接中央决策意图，并对其实施全面的绩效评价，奖优惩劣，从而保证中央决策的真正落实，切实让人民增加获得感与幸福感。

（二）突出问题导向

美国当年开始推行绩效评价以及后来绩效评价的逐步深化与法制化，都是有当年深刻的社会背景的，也就是当时财政管理或政府管理出现了问题。中国在2009年开始大规模推行项目绩效评价也有当时的社会背景。由此可知，绩效评价工作的推行的初衷是为了解决财政管理问题或政府管理问题。现在我们进行全面绩效管理工作也一样是为了解决问题，如高质量发展问题未能真正落实、政府服务效率与人民期望落差依旧较大等，所以现在推进全面绩效管理必须从解决重大问题入手，以点突破进而带动全面解决。

（三）重视民生问题

民生问题无小事。任何政府对民生问题都必须高度重视并认真解决。中国经济发展成绩令世界瞩目，但是在社会基本公共服务供给上存在着诸多问题，如地区、城乡之间存在着不均衡不充分的问题，尤其是在教育、养老、医疗等领域问题非常突出，导致一方面中国经济发展成绩斐然，另一方面人民的获得感并未同步增加，也就是中国改革开放的成果并未让每个人都能享受到。全面绩效评价应该重视民生问题，并以此作为考核政府或机构工作成效的重要内容，冀望由此真正解决民生问题。

三、推进全面绩效管理的建议

全面绩效管理是全方位、全过程的绩效管理，其对提高财政管理绩效与政府管理绩效意义深远，但是也存在重点难点很多、推进落实的阻力很大的特点。

（一）顶层设计，整合推进

美国、英国等发达国家在推进全面绩效管理中，多采用立法形式授权进行绩效评价与绩效管理，而且美国还是由副总统亲自担任美国绩效管理的负责人。全面绩效管理是对财政管理、政府管理的自我改革、自我加压，无疑会增加部门或机构的工作压力，更是对自身权力的限缩，难免会触动有关部门的利益。而且全面绩效管理涉及的问题非常庞杂，仅仅由财政绩效评价部门独立完成是难以真正推动的，必须要由中央政府进行顶层设计，各地方政府也要根据中央政府的设计进行本行政区域的次顶层设计，并且要由各层级政府的主要负责人全力支持，整合相关部门的力量，合作推进落实。

（二）抓大放小，逐步扩面

正是因为全面绩效管理很复杂，涉及的类别与项目类别也很多，推进全面绩效管理暂时还无法覆盖全部类别与项目。由此，在选择绩效评价的类别与项目时，要抓大放小，因为大项目无论在财政支出资金数额还是社会影响方面，都具有很好的示范效应。尤其是通过绩效评价与管理，能够让预算支出单位构建起绩效评价与管理的意识，有助于以后更好地推进绩效评价与管理。事实上，很多经历过绩效评价与管理的单位，相对于没有经历过绩效评价与管理的单位在预算管理中明显规范了很多。当然，选择小项目由于涉及的资金量较小，其所牵涉的矛盾也相对较小，似乎更容易推进，但是其对有关部门或机构的影响也很小，所起的作用也有限。

更为重要的是，通过对一些项目进行绩效评价与管理经验的归纳与总结，并由此提炼出规律性的理论归纳，逐步扩面真正做到财政资金绩效评价的全覆盖。

（三）强化对四本预算的绩效评价与管理

我国现有预算包括四本预算，其中一般公共预算是主体，也是绩效评价与管理的重点关注对象，对其他三本预算的绩效评价与管理则显得不够重视。借着目前正在推进的强化人大对国有资产管理监督的契机，应该增强对国有资本经营预算绩效管理，促进国有资产的高效运用，实现国有资产的保值增值。政府性基金预算、社会保险基金预算都是社会高度关注的，但是对其预算的公开、绩效评价与管理工作远低于社会预期，这应该是未来绩效评价与管理的重点。

此外，四本预算之间的统筹管理也是非常重要的，只有四本预算之间彼此有效统筹，才能真正促进经济社会的可持续、协调发展，才能真正贯彻落实中央决策意图，这也是未来绩效评价与管理的重点。

（四）社会全面参与

绩效评价与管理内容很多，面临的利益调整很复杂，需要全社会的全面参与，包括政府部门与机构、专家学者、媒体与公众等。纪检部门拥有很强的政治判断与纪律审查权威，其对绩效评价与管理工作具有很强的指导意义；人大与审计部门是专责监督机关，其对绩效评价与管理的监督具有法律效力；政协依法对绩效评价与管理进行民主监督与建言献策，具有重要的警示与借鉴作用。专家学者与第三方机构具有自身的行业优势，是绩效评价与管理的重要支撑力量，应该努力发挥其积极性。媒体通过议程设定与议程讨论对绩效评价与管理具有重要的外部影响，应该通过媒体传播绩效评价与管理的重要性，为形成社会合力而奠定舆论基础；公众积极参与有助于培养与形塑全社会的绩效评价与管理文化，能够从外部对政府的绩效评价与管理形成推动力。

当然，全面绩效管理的成效也必须依赖于获得可靠的评价数据、采用合适的评价技术方法，以及政府机关工作人员的主动配合。西方发达国家的实践也说明，推进全面绩效评价虽然迫切，但是也不能一蹴而就。■