厦门推进PPP模式进程中的问题研究

杨宗原，李淑钗

(集美大学 工商管理学院，厦门 361021)

一、厦门推行PPP模式的情况

(一)政策措施

为了加快推进PPP模式，厦门市陆续出台了PPP实施方案、PPP扶持政策、操作指南等一系列规范性文件，主要出台了八项相关政策：一是保障项目前期经费，对于已经批准的PPP试点项目，由市有关部门落实前期经费；二是奖补各区试点项目；三是加大财政资金支持。对符合条件的PPP项目，优先上报争取中央财政等支持，并按厦门市现行政策优先安排专项补助；四是扩大项目融资渠道。鼓励各类金融机构参与厦门市PPP项目合作；五是提供项目融资增信支持。安排市级PPP项目增信资金，为PPP项目提供增信支持；六是给予特别奖励。对承担厦门市市级PPP试点工作，在引进社会资本、提高公共服务质量和效率方面做出突出贡献的相关单位和个人，报市政府批准后给予特别奖励；七是保障社会资本的合法权益。通过将政府负有支出责任的PPP项目纳入年度财政支出预算和中长期财政规划、建立上级财政对下级财政的结算扣款机制，切实保障社会资本的合法权益；八是建立公共服务平台。通过建立市级PPP模式咨询机构库，为PPP项目提供专业服务和智力支持。

(二)推进情况

根据厦门市2017年1月15日发布的《基于厦门市PPP项目进展情况的调研报告》显示：厦门原定PPP项目14个(含市级试点项目)，总投资额556.8亿元，截至2017年9月底，翔安新机场项目已签约落地，现正在执行。另有厦门市轨道交通3号线等3个项目经研究决定暂不采用PPP模式，剩下的集美新城医院等7个项目尚处于识别阶段；这7个项目实际上基本处于暂停情况。不难看出，厦门市PPP项目的体量还比较少，进度较缓慢，项目落地率较全国、福建省都偏低。

这主要是因为主观上认识不足，不够重视，缺乏积极性，PPP项目是新生事物，一是没经验，二是很麻烦，前期工作确实繁琐，时间周期长，过程中的不确定因素又较多，各级官员也怕担责任，而且政府还没有一套开展PPP业务的固定专职人员和机构。客观上，首先，厦门市经济总量并不大，但政府财政收入长期以来却相对比较宽松，各类专项补贴和资金来源尚未用足；其次，政府通过下属国有企业的融资也比较容易，且融资成本也比较低，在一些急着上马的重大项目上比如轨道交通并不缺乏资金，相对于资金匮乏的其他省市厦门还是缺少推广PPP模式的动力，属于热情较低的几个省市之一。

二、厦门推进PPP模式进程中存在的主要问题及其原因

(一)发展理念转变不彻底

厦门市PPP模式的发展时间还比较短，经验也较为欠缺。厦门市的情况更多反映在各级政府官员对PPP模式的学习不够深入，认识还存在一些偏差，没有站在足够高度来充分理解国家推行PPP模式的深刻意图，还多停留在发挥融资功能的定位上，缺乏长期性的战略考虑。认为又花钱又浪费时间，还存在很多风险，思想上存在畏难情绪；还有人认为我们厦门一直以来不缺资金来源，缺的是发展速度等。一谈到PPP模式，都是满箩筐的问题，慢慢也就失去热情和主观能动性，最后停滞不前。2018年初到现在，PPP模式的推进工作几乎没有大的改观。

(二)PPP模式下的配套政策不健全

1.融资支持体系尚未建立

一是融资渠道不畅。PPP项目融资规模大，时间长。二是相对于政府SPV公司融资成本偏高。厦门近年来发行的地方债信用级别都是AAA级，利息较低，如2016年厦门市政府一般债券(四期)，10年期，票面利率仅为2.74%。SPV公司如果通过政策性银行的贷款融资期限会较长、成本较低(基准利率上浮20%以内)，商业银行的贷款年利率6.5%左右，发行债券成本8%以上，但信托、基金等资金来源利率往往都是两位数，完全不可取。目前厦门PPP项目的融资手段依然还是以土地做抵押或提供有效担保，向银行融资为主，还未涉足债券、股权基金、资产证券化等融资方式。

2.配套土地政策问题

厦门的地理面积比较小，仅1 699.39平方公里，PPP项目涉及到土地权属问题很难协调，要么提供不了土地，要么统一采取招拍挂的方式出让土地，已不适应PPP项目公共属性的特点。

(三)行业主管部门响应不高

PPP本身就是一项新事物、新理念，要充分认识其作用并广泛推进还需要一个认识的过程，但还有一些主观或客观的因素阻碍了主管部门的热情。

1.行业主管部门的责任加重

PPP模式中，有关主管部门要从过去的项目管理者转变为监管者，而且又参与利益分配。这样一来，责任加大了，而实际权益减小了，自然而然难以调动主管部门的工作积极性。而且PPP模式运作程序复杂，对管理的要求较高，风险也较大，行业主管部门不敢承担责任，财政部门也没有采取PPP模式的紧迫诉求，PPP项目一遇到风险就容易打退堂鼓。

2.厦门市财政收入相对比较充足

2016年实现公共财政预算总收入1 083.3亿元，全市全年财政支出761.2亿元，全市年终滚存结余322.1亿元，加上各类专项补贴和财政资金尚未用足，国有企业融资平台融资能力仍然较强。因此，对PPP项目没有像省内其他地区那么多冲动和渴望，并不是非推行PPP模式不可。

3.PPP项目前期费用较高

前期费用高是目前困扰厦门市部分PPP项目实施单位的一个主要问题，也是行业主管不愿推行PPP项目的原因之一。

(四)民营资本参与率不高

虽然国家鼓励民营资本参与PPP项目，但实际上民营资本参与率较低，原因主要包括：

1.PPP项目的投资规模大、周期长且效益低

目前厦门市入库的PPP项目规模都比较大，几亿到几十亿居多，项目总投资低于一个亿的极少，这么大规模的资金投入限制了民营资本的参与。其次，PPP项目的投资周期时间长，一般达10年以上，而民营资本在到期前的退出机制尚不完善，这也是导致民营资本参与率低的重要原因之一。

2.设置社会资本的隐形门槛

一些地方政府部门出于审计、舆论压力和不信任对民营企业仍采取一些隐形门槛：项目信息不透明、明招标暗许配，设置高额项目诚信金或保证金，不与民营企业对接等。目前在PPP项目上存在社会资本以央企、大型国企为主的问题。

3.民营资本面临的风险较大

这还与民营资本担心政府契约精神的执行力问题，当地方政府无法正常履行合同，民营资本缺乏有效渠道维护自身的合法权益相关，尤其当发生项目风险时，民营资本就担心政府是否会把风险转嫁到其头上。与此同时，项目的开展还受到诸多不确定因素的影响，民营资本也要面临亏损的风险。

三、厦门推进PPP模式发展的对策建议

(一)认识和规范是发展的前提

我们应该认识到，我国的PPP改革是一次体制机制变革。PPP的核心是风险分担、收益共享。尽管PPP有缓解政府性债务的功能，不仅是融资工具，而是更多的要看到其对公共服务品的投资、建设、运营和管理模式的创新，对社会治理体系和治理能力的提升。PPP要求政府转变职能，简政放权，从全能政府向有限政府转变。PPP要求社会资本主体也要参与城市规划建设管理，更多地发挥在城市运营和管理中的创新作用，承担社会组织提供增值服务功能，分担部分政府公共服务职能，搭建政府和公众之间的沟通桥梁，更多地站在消费者角度，提供更多更优质的公共服务。

(二)完善PPP模式的相关配套政策

PPP项目运作周期长，面临的不确定因素往往较多，这就需要政府以制度入手，为民营资本提供保障。比如，可以借鉴国外已有的法律法规，如日本的《利用民营资源加速建设公共设施法》等。厦门市可借鉴其他国家的做法先推出总体的相关配套政策，地方政府再结合当地实际，在PPP税收政策、融资支持和配套土地政策等方面制定切实可行、具体可操作的措施意见，做到政策上有依有据，为PPP项目落地提供制度保障。

就厦门而言，完善土地配套政策要作为重点来考虑。厦门土地资源已经很稀缺，如果完全靠出让土地包括划拨土地来满足PPP项目对用地的要求，显然很不现实。我们建议PPP项目需要的土地原则上不要采取招拍挂的传统转让方式，应该是租赁为主，谁使用谁付费。因为土地是项目的载体，不是买卖的对象，项目主要靠商业模式和经营本身盈利，土地增值部分不应当归属PPP项目，应该是属于国家和人民。近几年厦门市土地收入占到财政收入的50%左右，有用地要求的PPP项目势必与目前实质上的土地财政存在冲突，这就需要牺牲局部利益、短期利益来满足全局利益、长远利益，是个前瞻性的城市建设规划的战略问题。

(三)明确流程和职责，调动各方积极性

要明确PPP项目的发起和管理。我们关注到PPP项目的发起，现阶段主要是由政府的发改委或财政局发起，极少数由行业主管部门牵头，没有特别明确的界定。我们建议PPP项目的发起分为政府发起和社会发起两部分，日常管理分业务管理和综合管理，业务管理归行业主管部门，综合管理归PPP管理中心。

(四)转化观念，吸引民营资本参与

一是要改变观念，深刻领会政府和社会资本合作的PPP模式的重大意义，最大限度地创造条件让更多的、真正意义的社会资本参与到PPP项目中来。二是要降低技术和资金门槛。厦门地理面积虽小，但建设美丽厦门、智慧厦门还有很多方面和细节要考虑和完善。PPP项目不一定都是高难度的大型项目，要降低PPP项目技术和资金门槛，特别是资金门槛，才能有利于汇集四面八方的民间资本参与。如果今后有一天能够像基金和众筹那样，让百万级的民间资本都能参与到PPP项目中来，可以想象那时厦门的PPP市场将别有一番繁荣景象。因此建议PPP项目中一些民生短板项目单个投资体量相对较小、分散的项目要予以保留，不能一味“捆绑打包组合”，以运营困难为推脱。只要认真探讨，大多数运营困难情形是能够克服的。