关于城市立体停车场PPP模式的理论研究

王艳珍

（福建中翰鑫金税务师事务所有限公司， 福建 福州 350000）

PPP模式是20世纪80年代出现的一种融资模式 。一般而言，PPP 融资模式主要应用于基础设施等公共项目。2013年十八届三中全会后，国家层面各种助力PPP，对PPP 模式的适用范围、各环节的操作重点等内容进行了说明。推行政府和社会资本合作（PPP ）模式以缓解中央及地方政府的财政压力、降低地方债务风险、盘活存量资产、增加基础设施和公共事业领域公共服务的有效供给。应该说未来正确发展的的 PPP 模式必将给予社会大众、政府以及投资者三方共赢的良好局面。

1 PPP 模式的背景

1.1 PPP模式在我国的应用情况

自20世纪80年代出现PPP模式，这种融资模式在我国的发展经历了大致四个阶段，包括 PPP理论与实践的探索阶段、PPP试点应用阶段、PPP快速发展阶段、PPP规范管理的发展阶段阶段。如何更好地运用PPP模式解决，如房价、地方债务、交通等问题，成为大家关注的热点。我国从1994年开始，经过了30多年的发展，PPP模式主要集中应用在基础设施等公共服务方面并且取得成绩，同时国家明确提出“允许社会资本通过特许经营参与城市基础设施投资和运营”。为 PPP模式在我国的运用提供依据。2013年十八届三中全会后，国家助力 PPP,对PPP模式的适用范围、各环节的操作重点等内容进行了说明。充分发挥PPP模式缓解中央及地方政府的财政压力、降低地方债务风险、盘活存量资产、增加基础设施和公共事业领域公共服务的有效供给。

1.2 我国机动车停放服务现状

这几年经过国家经济的不断发展，人民生活水平的不断提高，家庭生活用车保有量也不断快速增长，城市尤其是中小城市的停车的基础设施建设没有跟进，停车设施的供应与家庭用车保有量的快速增长出现严重的不平衡，造成“停车难”与城市尤其是中小城市的交通之间出现了严重的矛盾，严重限制了人们的居住环境的改善。

2 PPP模式定义

PPP指政府公共部门与私营部门之间，建立在提供产品和服务的基础上，从而达成一种合作，共同参与公共基础设施的建设，形成了一个良好的合作共赢的关系。其概念广泛。目前，对于PPP的定义，可以从广义和狭义两个层面来理解。

广义的PPP泛指公共部门和私营部门实体之间为了开展基础设施建设和提供其他服务，建立的一系列合作伙伴关系。国际经济组织和世界其他国家对于 PPP的理解多为广义。广义的PPP重在强调双方项目合作中对项目融资模式的总称涵盖并包含BOT、BT、TOT、DBFO等各种模式。由于广义的PPP的概念理解是非常广泛的，各国要达成对PPP模式理解的共识，显然很难。

狭义的PPP重在指政府公共部门和私营部门在相互合作的过程中项目风险如何分担和如何确定并且衡量该项目的价值所在的问题。目前，针对国内对PPP的研究，我国更多地侧重于狭义。仅政府层面出发，PPP 模式首先可以缓解地方债务，改变政府投融资方式，第二可以积极发挥市场力量，提高建设和运营效率，降低成本；第三可以撬动基建投资，增加地方财政收入。仅民营企业的角度看，PPP将打开了更大的市场，除公益性的基建设施外，还将有环保，收费公路，园区等一系列经营性领域可以进入；而且PPP也将有效缓解之前BT、BOT等模式投资金额大、投资周期长、回款难的问题。另外 PPP控制项目生命周期中的风险点，提高项目运行效率。第四是引入具有互补优势的社会资本。优势企业资源的整合，发挥产业特长，真正落实投融结合，投建结合，投产结合的三合一产业链，全方位打通战略纵深，更好地协调资源在全周期的分配，仅整体上提升PPP项目效率 。

无论广义还是狭义概念，PPP的核心都在于公私合营和风险分担。

3 PPP模式的适用范围

PPP模式适用的项目有一定的特点，不是所有的项目都适合PPP 融资模式，对于融资的难易程度以及项目本身是否在技术和运营过程中收费价格能否为人们容易接受，尤其对于政府公共部门而言是否能提高项目建设和运营是否高效。PPP模式适用的范围主要考虑在基础设施及公共事业项目上，尤其投资的项目比较大的规模，还有市场需求较为稳定的，同时运营过程中收费价格相对容易被人们所接受的有稳定现金流的项目。像类似自然资源开发如水利、资源环境、生态保护等项目，基础设施类项目如燃气、供应水、电、热等及污水、垃圾处理等还有公路、隧道或桥梁、铁路、地铁、机场、港口等交通设施，光缆、卫星等通信设施建设等项目。均可推行PPP模式。对于公益性项目相比，政府公共部门可能对经营性项目更为青睐。仅政府层面出发，PPP 模式首先可以缓解地方债务，改变政府投融资方式，第二可以积极发挥市场力量，提高建设和运营效率，降低成本；第三可以撬动基建投资，增加地方财政收入。仅民营企业的角度看，PPP将打开了更大的市场，除公益性的基建设施外，还将有环保，收费公路，园区等一系列经营性领域可以进入；而且PPP也将有效缓解之前BT、BOT等模式投资金额大、投资周期长、回款难的问题。

4 城市立体停车场采用PPP模式的存在问题

4.1 政策制定相对滞后，需求增长难以满足

停车设施属于城市基础设施，具有一定的公益性，地方政府一般按照“谁投资、谁受益”原则，引导建立由政府投资为主，民间投资和企事业单位、镇街、村居及个人投资为辅的多元化投资体制，吸引社会资本投资建设永久性停车设施，培育停车产业。但因处于发展的初级阶段，缺乏配套优惠政策长效机制和完善的停车场设施运营管理制度，规范的管理停车收费价格造成难以吸引社会资本的投资吸引社会资本建设停车设施仍然后劲不足，难以满足日益增长的停车需求。由于机动车保有量增速远远快于停车泊位建设速度，城市繁华路段与非繁华路段的变迁，政府出台的停车收费政策调控效果逐渐弱化，利用价格杠杆调节停车需求的作用不突出。目前，大多数城市现行停车收费差别化政策已不符合城市发展，主要表现在路内停车低于路外停车，地上停车低于地下停车，郊区停车与市中心停车差别不明显。现行停车收费政策未能与交通需求管理相结合，未采用较先进的停车管理设施来调整停车需求等。

4.2 立体停车场建设量难以确定的问题

立体停车场建设项目的立体停车场建设量直接影响着立体停车场建设项目融资的总额和投资回报。但是，由于建设管理的问题，对立体停车场建设量没有进行精确的测算，很多建设项目运营后实际的立体停车场建设量低于设计处理量，造成项目投资回收期延长，项目亏损。立体停车场建设量又取决于相应的建设是否配套。

5 城市立体停车场采用PPP模式的解决方法

为了解决城市立体停车场采用PPP模式存在的问题，加强停车设施规划布局和建设加强停车基础设施规划布局。在做好停车需求预测和分析的基础上，结合城市总体规划，在合理布局、规范建设停车泊位、以及正确引导民间资本投入上通盘考虑。规范城市停车设施服务管理，加大城市道路车辆停放联合执法力度，清理一批未经相关部门许可擅自将经批准的配建的公建停车场改作他用的，配建的公建停车场闲置未用的停车设施。推行差别化停车收费政策。在公共资源不足的情况下，除需要增加停车资源，加快停车泊位建设外，还必须运用价格手段调节需求，使停车资源的使用更加公平、合理和可持续。对纳入政府定价或政府指导价管理的停车设施，设置并制定停车收费价格，用以影响解决家庭用车量和停车需求的经济调控作用，并且按照中小城市根据停车的区块、位置、车辆型号、时间段等的差异来设定停车收费价格，适当扩大收费标准差距，缓解城市交通拥堵，促进公共市区交通优先发展与公共道路资源利用。加大停车场收费政策宣传力度。一方面通过广泛宣传教育，形成良好的交通文化氛围，减少随随便便就乱停车现象，增加安全停车并且减少交通拥堵的想法，共同营造有序和谐的生活环境。

采用PPP模式，有助于缓解财政支出压力、缓解政府融资平台债务风险，实现通过PPP模式将该政府公共建设转化为企业债务；有助于加快政府职能转变，实现政企分开、政事分开、提升国家治理能力的一次体制机制变革；有助于推进公共资源配置市场化，整合社会资源，盘活社会存量资本； 同时项目投融资、建设和运营可一次性捆绑招标和实施，不仅可加快项目建设、提高项目供给效率，也有利今后的运营和管理。进而通过分析我国PPP模式的特点及有利条件和城市停车场等建设项目中存在的问题，从理论上说明中小城市停车场建设项目采用PPP模式应用过程，从理论到实践，论证PPP模式可作为解决目前我国中小城市停车场的建设来缓解交通难，停车难的有效模式。