PPP发展模式浅析

杨宗原，李淑钗

(集美大学 工商管理学，厦门 361021)

20世纪90年代末，PPP模式在英国被提出。随后，PPP的融资功能逐渐发展并覆盖了大部分公共产品或服务领域。据英国一家高级PPP咨询机构称，采用PPP模式最成功的领域是：道路、医院、学校、政府建筑物、垃圾处理、铁路等。其中高速公路是最成功的项目，相关的定价模式和流程相对成熟，医院、学校、政府大楼等PPP则性能记录较好。PPP模式已日益成为政府实现经济目标、提高公共服务水平的核心理念和手段。发达经济体目前是PPP的主要市场，加拿大，美国、英国、法国、比荷卢经济联盟和澳大利亚排名前六位。发展中国家新兴的PPP市场前景广阔，巴西、印度和哥伦比亚位居前列。

一、PPP模式概述

(一)PPP模式的含义

当前学界和业界对PPP模式的定义有广义和狭义之分。广泛的PPP模式是指公共部门和私营部门为提供公共产品或服务而建立的各种伙伴关系。PPP的狭义定义是指由政府和私营部门组成的SPV(特殊目的机构)。即由政府引入社会资本，共同设计开发，共同建设，共担风险。整个合作过程在期限届满后将移交给政府的公共服务发展和运作。PPP模式在中国的定义则属于广义的PPP模式，即政府和社会资本合作模式。

(二)PPP模式的合作形式

普通公私合作有许多形式的公私合作，包括外包、特许经营和私有化。

1.外包类(Outsource)：私营部门主要负责项目的建设，或政府的受托人管理和维护设施或提供一些公共服务。私营部门动机较小、风险较低。

2.特许经营类(franchises)：政府在一段时间内向私营部门授予特许经营权。政府起着监督和利润分配的作用，该项目交给政府。在基础设施建设和公共服务领域，特许经营可以看作是PPP的一种特殊形式。

3.私有化类(privatization)：是指在政府监督下开展项目建设、管理和运营的私营企业。双方的合作也是长期的。

二、PPP模式的积极作用

我国的PPP改革是一次体制机制变革。运用好PPP模式既能加快国内的经济建设步伐，也将对共建“一带一路”，特别是推动“一带一路”沿线国家基础设施互联互通发挥积极作用。

(一)有助于构建现代财政制度

推动PPP模式的运用，可以深化财税体制改革，建立现代金融体系。向社会资本开放基础设施和公共服务项目，可以整合社会资源，振兴社会资本，激发民间投资活力，促进经济转型升级。

(二)提高政府公信力

根据传统的做法，一般情况下，政府在提供公共产品时，往往承担着建设者和监督者双重主体，这种尴尬局面势必影响到动作效率，同时也难以说服民众。但如果我们采取公私合营的方式，则有利于强强联合，发挥政府的影响力和民营资本的优势。这样一来，一方面可以提高运作的效率，又可以提高政府的公信力;同时，有利于缓解政府对公共基础设施投资的债务压力，公众对政府财政管理能力的信心增强。

(三)有助于分散风险

政府和私营部门共同参与不仅提高私营部门参与和促进投资主体多元化的积极性，还可以分担风险。可以这么说，PPP模式不仅分散了风险，还提高了公共服务的质量，提高了人们对公共部门的满意度。

(四)有助于减轻政府财政压力

目前房地产行业正受到有史以来最严厉的调控，其投资增幅呈下滑趋势，基建投资增速却在上升，“一带一路”、环保产业和新型城镇化建设带来了大量的基础设施投资机会，基础设施投资将成为未来一段时期中国经济增长的主要动力。在政府债务高的情况下，社会资本的参与将有效减轻地方政府债务的压力;同时也将拓宽社会资本的投资领域，有利于积极利用民间资本，有利于实现政府、社会资本和私营部门的双赢。

三、PPP模式面临的挑战

(一)评估与考核存在障碍

社会资本以盈利为目标，公共基础设施以公益为目标。在PPP模式中，政府不仅要促进社会资本的参与，还要为社会资本提供合理回报。当前各类经济评估和考核手段包括物有所值的评价都存在一定的难度和偏差。

(二)投资回报率可能难以保证

在PPP模式下，高投标成本和交易成本以及复杂的交易结构阻碍了许多小规模私人资本的购买力平价。导致政府选择空间变小，从而失去良好的市场竞争性；同时，PPP的长期合同，条款谈判时间长，价格缺乏足够的灵活性，实际投资回报可能出现虚高或过低甚至亏损的情形。

(三)存在垄断的风险

PPP模式普遍采用的特许经营制度，实际上使中标人获得一定程度的垄断，合同的效益基本得到保证。这种模式缺乏竞争将在一定程度上减少私营部门降低成本和提高服务质量的积极性。

(四)存在信用与道德风险

当地方政府违约或不履行收入承诺并产生信用风险时，会给私营部门造成更大的损失。反之，社会资本方的投资能力、建造能力、运营能力如果表现不佳，加上出现一些道德风险，也会对政府的公共服务形象造成负面影响。

四、对策与建议

(一)提高认识

虽然PPP模式在中国的发展仍存在这样那样的问题，但不可否认的是，PPP模式的引入对中国而言，不管在公共服务机制还是投资领域都是一大创举。一是PPP模式在基础设施项目方面引入了市场机制，由市场进行更好的资源配置，政府层面则更多地扮演监督者的角色。二是PPP模式不单纯是引入社会资本，更重要的是，它可以引进先进的管理经验和技术，从而提高项目运营的专业性和有效性。政府向经验丰富的专业组织提供一些项目比政府本身更有效率。三是有助于分散风险，加强风险管控。当然，我们要明确的是，引入PPP目的不是为了转移政府的风险，而是为了利用这种机制来实现有效的风险控制。社会资本必然在收益不高的公共基础设施上发挥自身的优势和能量，最大限度地控制整个项目的风险，保证自身的合理利益。其带来的效益自然会被合作伙伴共享，从而激发各方的积极性。

(二)完善PPP配套税收政策

税收政策可以弥补一些PPP项目收益低的实际问题。尽量减少财政补贴的做法，只要是社会效益好但经济效益欠佳的PPP项目，就应该给予税收减免，并根据项目的具体情况开展重大差别化税收优惠政策。税收激励措施是调节PPP项目实际回报的基于市场的手段。

1.建立PPP项目统一的税收政策体系。根据中国推行PPP的实际需要，制定PPP项目的特殊税收政策。从中国目前公私合作项目的分布来看，除市政基础设施外，还涉及教育、医疗、养老等领域，有必要对PPP项目建立统一的税收优惠政策。除完善其他税收政策文件以使其适用于PPP项目外，还应补充空白区的税收优惠政策，形成完整的PPP项目税收优惠政策体系。动态调整减税、退税、扣减投资、加速折旧等政策和工具，促进中国PPP项目的健康发展，提高公共服务的质量和效率。满足社会的公共需求，增加居民的福利。

2.适当增加PPP项目的税收优惠政策，保护投资者的合理回报。由于PPP项目的价格一般由政府规定，因此PPP项目公司更难以通过调整服务价格来增加利润。因此，在相同条件下，应适当增加增值税，企业所得税和契税等其他税收优惠政策。为降低PPP项目公司的运营成本和投资风险，保护投资者的合理回报，增加社会资本参与公共基础设施等PPP项目建设的积极性。

3.制定一次性和临时性税收优惠政策，支持PPP项目的发展。特许经营型PPP项目的运营周期长达30年。特别是在项目运行初期，风险因素集中，风险突出。加强税收政策的引导作用，如扩大优惠政策的范围和力度，加大扶持性税收减免政策，帮助项目公司渡过难关，维护政府与社会资本合作的稳定性，维护公私两方的利益。

(三)建立多方机制，加强队伍建设

1.建立和完善多方机制

参考英国财政部基础设施司发布的报告，提出了“八项计划”提案。首先，应就PPP规定进行谈判制定，并改进PPP政策、PPP准则和PPP合同标准化模板。其次，发展投资和宣传规划，其中包括：试点项目、项目管道，最终国家计划可以反映PPP政策驱动的，以行业为中心和首选的交付模式。第三，制定PPP行政管理方法，制定评估、审批和评估方法(包括资金效益评估)的项目准备和开发项目评估方法，并纳入整体治理框架。第四，制定全面的治理框架、评估、批准、监督、审计和确保PPP项目的成功交付。五是建立中央PPP组织作为PPP专业知识的重点，推动PPP项目的发展;政府主要部门设立了专门的公私合作机构来协助推广PPP。第六，通过手段发展公共部门的PPP知识和政策设计专业知识。第七，发展基础设施资金、融资方案和减轻风险的工具，旨在协助私人基础设施融资;第八，创造PPP管理与监督工具，旨在中央一级收集信息，制定PPP控制细节，并在地方一级为PPP提供监督和保障，这些都有助于提高透明度。参照这个建议我们要做的事情还非常多，需要一步一个脚印地有序、有选择地建立和完善必要的PPP机制。

2.加强培训和队伍建设

PPP模式在我国是新生事物，涉及面广，专业性比较强，需要不断学习和研究。在PPP模式应用过程中，我们时常感到风险很大，一个重要原因就是不熟悉和不专业，艺高才能人胆大。社会上有很多PPP模式的内部培训、专题培训、项目培训、实战研讨等形式的学习，但是政府方面的培训工作却十分薄弱，没有专门的机构和固定的人员，也就没有长效的培训机制，都是临时抱佛脚，甚至主要靠会议讨论在学习提高，这还远远不够，打铁还需自身硬。因此建议设立政府的培训和推广机构，加强培训和各级政府部门的专业队伍建设，也可以在同级的党校增设PPP模式的有关培训课程。