我国食品安全战略解析与建议

罗 杰，密忠祥，宫殿荣，闫志刚*

（国家食品药品监督管理总局高级研修学院，北京 100073）

党的十九大报告指出：中国特色社会主义进入了新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。社会主要矛盾的变化是关系全局的历史性变化，要求我们在继续推动发展的基础上大力提升发展质量和效益，更好地满足人民日益增长的美好生活需要。

食品安全与否直接影响到人民的生活质量甚至与人的生命安全息息相关。党的十九大报告特别指出要“实施食品安全战略，让人民吃得放心”；党的十八届五中全会报告也提出要“推进健康中国建设，实施食品安全战略”。但食品安全战略的涵义是什么，目前面临的问题和困难有哪些，需要什么样的实施途径和措施，理论界和实务界认识还不完全一致，本文拟对实施食品安全战略的几个基本问题作出探讨。

1 食品安全成为国家战略的背景与过程

战略管理思想奠基者伊戈尔·安索夫（H. Igor Ansoff）认为战略是一个组织打算如何去实现其目标和使命，认为深思熟虑的战略是实现长期绩效与目标的必要条件[1]。所谓国家战略，是国家针对特定时期的主要食品安全问题采取行动的一致性框架[2]。这个框架一般包括起点、目标、任务和措施等。

1.1 我国当前食品安全形势仍面临挑战

从食品安全战略起点看，我国食品安全形势稳中向好，根据英国智库“经济学人”对各国食品安全状况的评估排名，2017年我国最新指数位列第45名[3]，位居中上游水平。从抽检监测数据看，近两年食品抽检总体合格率已稳定保持在96.8%。对1 300余家大型食品生产企业的抽检合格率达到99%。婴幼儿配方乳粉抽检合格率保持在99%以上。在食用农产品方面，蔬菜、水果、茶叶、畜禽产品、水产品监测合格率达到96%[4]。但食品安全仍然面临不少挑战，形势也不容乐观。

1.1.1 源头污染问题严重

由于环境污染问题，导致作为生态链末端的农业种植饱受影响。我国耕地面积占世界的7%，但消费了世界上35%的化肥、20%的农药[5]，中国每年生产抗生素原料大约21万 t，其中46.1%被用在了畜牧养殖业[6]。另外，高耗能高污染导致的环境污染向食物迁移，金属冶炼、“三废”排放及垃圾焚烧导致土壤、水源污染，进而造成农产品重金属和有机污染物超标。

1.1.2 食品产业基础薄弱

当前食品产业呈现“多、小、散、低”的格局，产业集约化水平低，食品生产经营者有1 000多万 户，80%以上是10 人以下的作坊式小企业，还有2亿多农产品种植养殖户[7]，小作坊、小餐饮、小摊点难以计数。产业素质总体较低，企业诚信观念和质量安全意识普遍不强。

1.1.3 食品安全标准水平较低

截至2014年10月23日，欧盟针对食品安全残留限项标准结构中10大类共315 种食品中制订了523 种农药的限量标准136 923项，而我国仅针对284 种食品规定了371 种农药的3 650 项农药的限量标准[8]，二者相比，我国食品安全标准滞后程度可见一斑。

1.1.4 食品安全治理能力有待提升

2013年以来的食品监管体制改革在推进中由于认识不统一、整体推进力度不够等原因，改革模式不统一，在监管覆盖面、靶向性和专业性方面亟待加强[9]。从数量上看，当前我国食品监管人员25余万人，食品检查员队伍以兼职为主，而获得食品生产经营许可的企业有1 100多万家，其他专业人员占比不足50%[10]，平均1 名监管人员要监管约50 家正规食品企业。

1.2 上升为国家战略是习近平总书记食品安全观的集中体现

习近平总书记历来高度重视民生，对食品安全问题更是高度关注，在中央有关会议和外出调研期间，多次阐述其食品安全观念。

1.2.1 食品安全是重大的民生问题

民生问题是人民群众最关心、最直接、最现实的问题。“吃、穿、住、用、行”，“吃饭”问题排第一位，是群众最关注的事情，也是习近平总书记最关心的事情。2012年9月15日，习近平总书记在中国农业大学同首都群众和大学生一起参加全国科普日活动时就指出，“民以食为天”，食品安全是重大的民生问题。对食品安全问题，要在加强监管、严厉打击的同时，动员全社会广泛参与，努力营造人人关心食品安全、人人维护食品安全的良好社会氛围，不断增强公众对食品安全的信心[11]。

1.2.2 食品安全是重大的公共安全问题

当前，我国转型期社会矛盾多发，一些民生问题如果解决不好很容易引发社会矛盾，影响社会稳定。食品安全一旦出现问题，社会不满情绪就会发酵，特别是在互联网条件下，极易引发社会矛盾。2015年5月中央政治局第23次集体学习时，习近平总书记指出，“食品药品安全具有公共安全的特点，社会关注度和敏感性日益凸显，而且触点增多、燃点降低，如果处置不当，有可能迅速发酵蔓延，有的还可能转化为影响稳定的突出问题[12]。”“三鹿奶粉”、“瘦肉精”等食品安全事件都一再证明，食品安全问题绝不仅仅是一个产品质量问题，也绝不仅仅是一家一户的事情，更是关系公共安全的重大问题。

1.2.3 食品安全关系中国共产党执政合法性

在2013年中央农村工作会议上，习近平总书记强调，“能不能在食品安全上给老百姓一个满意的交代，是对我们执政能力的重大考验，我们党在中国执政，要是连个食品安全都做不好，还长期做不好的话，有人就会提出够不够格的问题[13]。”共产党的根本宗旨是全心全意为人民服务，能不能很好地践行群众路线，真正做到执政为民，从而赢得人民衷心拥护的一个重要衡量标准，就是看解决包括食品安全在内的民生问题的效果如何。近些年来，随着食品安全问题社会关注度不断提高，能不能很好地回应社会关切，不断解决食品安全新问题，继续赢得人民的信任，是关系中国共产党执政的大事。

1.2.4 食品安全关系中华民族长远发展

习近平总书记多次强调，“食品安全关系中华民族未来[14]。”它不仅关系到一个人的身体健康，关系到一个产业的健康发展，更关系到一个国家的劳动力素质。当前，我们正在全面建设小康社会，开启建设社会主义现代化强国的新篇章，如果食品安全没有保障，所有这些战略蓝图就缺乏可靠的物质基础。

习近平总书记不仅从多个方面强调食品安全的重要意义，要求全党全社会高度重视食品安全，还多次对做好食品安全工作提出具体要求，要求各级党委和政府将食品安全纳入重要议程。正是在习近平总书记指示精神指导下，食品安全纳入国家重要议事议程并最终上升为国家战略。

2 食品安全战略的目标与任务

2.1 食品安全战略目标

食品安全战略目标可分为短、中、远目标，短期目标是实现食品安全“十三五”规划目标，即到2020年，形成严密高效、社会共治的食品安全治理体系。中期目标是到2035年，即再经过3 个五年规划阶梯发展，基本实现食品安全治理现代化，使食品安全状况达到中等发达国家水平。这是将食品安全战略融入国家整体发展战略的考量，国家治理体系和治理能力现代化对中国来说是继“四个现代化”之后的“第五个现代化”，也是最根本意义上的现代化[15]。在2035年我国基本实现现代化任务时，应基本完成包括食品安全治理在内的国家治理体系和治理能力现代化。食品安全战略的远期目标是到2050年全面实现食品安全治理现代化，为实现中华民族伟大复兴的中国梦奠定坚实物质基础。

2.2 食品安全战略任务

2.2.1 推动问题整治向标本兼治转变

习近平总书记指出，农业发展不仅要杜绝生态环境欠新账，而且要逐步还旧账，要打好农业面源污染治理攻坚战[16]。要加强源头治理，开展水体、土壤、大气污染治理，确保农业生产环境安全。深入开展农药兽药残留、重金属污染综合治理，推广绿色技术，保障农产品质量安全。

2.2.2 建立预防为主的全过程监管模式

完善食品安全风险监测、风险评估等基础性制度，强化食品生产经营过程和政府监管中的风险预防要求，新修订的《食品安全法》增设生产经营者自查、责任约谈、风险分级管理等重点制度，重在消除隐患和防患于未然[17]，应严格落实到位，使食品安全工作关口前移。

2.2.3 完善食品安全标准

加强食品安全标准的基础性研究，对标国际标准和国外先进标准，加快我国食品安全标准制修订步伐，解决食品安全标准交叉、重复、矛盾和空白等问题，尽快建立与国际接轨的食品安全标准体系。另外，目前我国在国际食品标准制定方面参与度还很低，仅参与了农残委员会的标准研讨工作，在国际食品法典委员会尚没有一项食品安全标准是我国提出来的[18]，这种状况亟需改变，要与国际食品法典委员会展开合作，广泛参与国际食品安全标准的制定。

2.2.4 全面提升食品安全法治化水平

法治奠定了食品安全治理各要素协调运作的基本框架，法治具有可预期性、可操作性、可救济性、可持续性、正当性赋予等优势[19]。要以新修订的《食品安全法》等为依据，健全法规制度体系，加快食品安全相关配套法规、规章、规范性文件的清理和修订工作，为食品企业生产经营和政府部门监管提供制度保障。加强食品安全普法宣传，在全社会营造尚德守法的良好氛围。

2.2.5 强化科技引领支撑作用

科技支撑是提升食品安全水平不可缺少的动力与保障[20]。要加大国家科技计划投入，鼓励企业、社会资本投入食品安全创新工作，大力提升食品安全冷链装备关键技术、过程控制技术和检验检测技术。充分利用大数据技术，建立食品安全双向追溯体系和风险预警体系。

2.2.6 推动产业转型升级

当前我国宏观层面，食品供给侧结构失衡问题突出，表现为供给缺位与供给错位，造成当前市场上不安全食品供给过剩，高品质的安全食品供给不足与消费者不断升级的食品需求之间的矛盾日益加剧[21]。因此要从多方面推动食品产业转型升级，要实施农业标准化推广工程，推广良好农业规范。推动食品工业加快转型升级，采用先进技术和装备提升质量，进行兼并重组做大做强。支持发展营养健康食品产业，更好地满足食品消费升级需求。

2.2.7 健全多元参与的共治共享体系

政府、企业、媒体、社会公众等主体参与食品安全治理具有不同的利益诉求，驱动了相互之间的协同[22]。应充分调动这些食品安全多方利益主体共同行动，各级政府及监管机构要健全食品安全信息公开和发布制度，为公众参与食品安全提供更多渠道，引导媒体充分发挥舆论监督作用，积极开展食品安全风险交流和食品安全知识科普等活动。食品行业协会应发挥好桥梁纽带作用，代表行业加强与政府和公众之间的沟通，同时，强化行业自律，推动行业诚信建设，引导食品企业依法规范经营。

2.2.8 构建全球食品安全合作治理新格局

当今全球化背景下，当一国出现重大环境及食品有关的安全事故时，食品安全问题就牵一发而动其他国家或地区，消费者保护问题需要在区域以及国际层面进行解决[23]。应积极与其他国家、国际组织和跨国公司开展食品安全合作，以国际条约、双边或多边协议为基础，建构以情报共享、政策交流、技术援助等为主要内容的国际食品安全治理框架。

3 实施食品安全战略的遵循与要求

研究表明，公共部门的战略框架主要包括价值理念、治理结构、运作管理三部分[24]。制定和实施食品安全战略可从这三个方面进行思考。

3.1 理念：创新、协调、绿色、开放、共享

食品安全上升为国家战略后，作为一个子战略纳入国家整体发展战略，理应坚持与国家整体发展战略一致的理念。创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念，作为中国特色社会主义新时代的发展新理念，也是统领新时代食品安全战略的指导理念。

实施食品安全战略中要贯彻创新理念，实现食品安全工作跨越式发展。一是思维创新。食品安全的许多因素在食品产业之外，应跳出单纯从食品行业要食品安全的传统思维，从经济发展方式、诚信体制建设、公众健康素养提升等方面进行综合治理。另外，应摒弃把食品安全当花钱之事的落后思维，把食品安全当民心工程、发展工程，创造条件发展第三方检测、营养师、数据平台等食品安全产业。二是体制创新。食品安全治理体制历经十余年改革，亟需增强顶层设计，探索适应新时代的食品安全治理体制，切实解决依然存在的部门分割、协调难度大等问题。三是机制创新。针对我国食品行业较为分散、监管力量薄弱的特点，用风险管理理念构建食品安全监管工作流程与机制，建立快速反应的风险预警和响应机制。四是方式创新。在当前大力推进“放、管、服”的背景下，食品安全必须改变过去重审批轻监管的模式，更多地转向过程和事后监管，激发市场活力，更好地满足群众多样化的食品需求。五是手段创新。充分利用互联网技术，建立起覆盖农业、食品工业的标准统一的双向追溯系统，实现智慧监管。

食品安全作为国家战略，需要站在全局视角，增强规划和实施的协调性。一是政策协调。食品安全治理涉及众多部门，特别是在当前全球化背景下，食品产业链大为延伸，监管的环节和部门增多。靠单打独斗是应付不了这种挑战的，必须有一种新的整合性的、全局性的公共健康视野，将这些离散的政策领域连接起来，从食品的生产到消费的管理到食物的健康性方面进行连续性思维[25]，确保各部门政策制定之间的协调；二是执法协调。食品监管执法中的“行刑衔接”、广告执法等涉及公检法、工商等部门及不同地区，需建立规范的协调机制；三是责任协调。食品安全的责任既包含企业的主体责任，也包含政府和监管机构的监管责任，二者责任应相协调，责任失衡会造成有失公平和积极性挫伤问题。

作为引领新时代发展的新理念，绿色同样是食品安全战略的主题之一，应从多方面考虑将“绿色发展”融入食品安全战略。一是绿色环境。生态环境是食品安全的第一道防线，做好空气、水体、土壤等环境监测与污染治理是食品可持续安全的前提。二是绿色生产。应从多方面出台法规与政策，促进农业和食品工业绿色发展，激励农户和生产企业采用节水、节肥、节药、节能技术，实现资源循环利用和过程清洁生产。三是绿色食品。新时代居民消费需求升级，应大力推广实施有机、绿色、无公害、地理标识和良好农业规范产品认证，并出台配套产业政策，促进绿色食品产业发展；四是绿色消费。我国餐饮消费规模相当巨大，但在消费过程中存在的浪费行为却十分严重，需要大力倡导绿色消费来解决。另外，食品的过度包装问题也需加强治理。五是绿色销毁。将不安全食品销毁的时候，应采取无害化销毁方式，避免给环境增加负担。

新时代背景下，制定和实施食品安全战略必须体现开放性。一是信息开放。食品安全信息公开可以倒逼监管机构规范监管行为，同时对违法企业产生强大的震慑作用，对社会舆论起到积极的引导作用。二是制度开放。在制定和实施食品安全战略过程中，任何有利于食品安全的制度都是可选择的对象。惩罚性赔偿金制度、“吹哨人”制度、公益诉讼制度等，如果运用得当，都可以发挥其正面作用。三是交流开放。食品安全国际交流是持续提升治理能力的重要途径，应积极参加食品安全国际论坛、学术会议等双边和多边的交流活动，向发达国家或国际组织派遣人员学习，培养国际化监管人才并及时掌握了解国际食品监管动态。

在制定和实施食品安全战略中贯彻共享理念，既可以提升治理效率，也能提高社会整体福利水平。监管体系建设中应整合共享，可以提高效率、避免浪费。在监管执法过程中，不同地区、不同部门之间案件线索共享则能提高执法效率。食品安全需要发挥全社会的作用，同时，食品安全的成果也由全社会共享，要让全民共享食品安全基本公共服务，实现食品安全基本监管服务均等化[26]。

3.2 治理结构：统一权威的食品安全治理体系

监管体系是食品安全战略的载体，建立统一权威的食品安全治理体系，是加强食品安全监管能力的基础。

3.2.1 统一性

“统一”主要包括体制统一、法制统一、标准统一、执法统一、形象统一、文化统一[27]。统一的体制要在机构、事权、监管力量和人财物管理方面实现统一，统一的食品安全体制有诸多好处：统一实施保护措施，具有快速保护消费者的能力；能提高成本效益，更有效地利用资源和专业知识使食品标准一体化；能提高对紧急状况和国内外市场需求反应能力，从而提供更先进和有效的服务，以促进行业和贸易发展等[28]。法制统一要求不同部门、不同层级的法律法规之间保持一致，不能出现相互冲突的现象；标准统一要求监管的依据和尺度要一致，保障监管的公平性；执法统一要求由一支专业化的执法力量来开展执法活动；形象统一是指监管队伍特别是食品执法队伍在着装、装备等方面应保持统一；文化统一是指在理念、价值观建设方面开展监管队伍建设，增强监管系统的自我认同。

3.2.2 权威性

“权威”主要包括现代理念生威、科学技术生威、严格监管生威、廉洁执法生威、透明行政生威[29]。为了增强监管的权威性，需要用现代监管理念和现代科学技术来装备食品安全监管队伍，用廉政、信息公开建设等严格的自我管理来保障监管队伍的纯洁性，用严格的监管执法活动显示监管的权威性。权威所需要的软硬件条件可以归结为“专业”二字，必须用专业性来保障权威性。为此，需要在管理、技术、保障方面提升现有监管队伍的规范性和专业性，同时需要加快职业化食品检查员队伍建设。

3.3 运作管理：落实“四个最严”

实施好食品安全战略，最根本的就是落实好习近平总书记反复强调的“四个最严”要求。

3.3.1 最严谨的标准

标准是食品安全监管的基础，是衡量一个国家食品安全监管水平的重要尺度，也反映了一个国家的科技发展水平。新时代背景下，应大力发展现代食品科技，加强食品检测检验理论和技术研究，为食品生产企业和食品安全监管机构提供技术支撑。制定食品安全标准修订计划，分阶段、分步骤执行，增强标准的可执行性和操作性，充分保障公众健康。

3.3.2 最严格的监管

最严格的监管应处理好短期食品安全专项行动和长期的理性的监管发展之间的关系，一方面，针对当前食品安全的突出问题开展一些有针对性的“严打”行动，有助于营造一个遵纪守法的氛围，重建政府信任[30]；另一方面，要注重长期的制度建设，扎牢制度的篱笆。要从法制、体制和机制等多个方面入手，实现最严监管。完善科学严密的食品安全监管法律体系，统一权威的食品安全监管体制，全覆盖过程监管机制，以保障无缝衔接和避免监管空白。可以通过对食品安全风险提前有效预警，对食品安全全程追溯，最终实现对所有食品种类、所有违法行为类型的全覆盖。

3.3.3 最严厉的处罚

要从多个方面提高企业的违法成本，防止出现“劣币驱逐良币”。新修订的《食品安全法》加大了对违法违规行为的处罚力度，提出建立食品企业信用体系等，得到了社会广泛好评。应尽快修订出台《食品安全法实施条例》，监管力量特别是食品稽查队伍要真正发挥利剑作用，依法严厉打击各种食品违法行为，特别是故意、重复违法行为，使敢于以身试法者承担沉重的违法成本。

3.3.4 最严肃的问责

要切实加强食品监管机构的自我约束，监管机构的责任划分、监管队伍的精神状态和履职尽责状态都影响到食品安全监管效果。对于在食品执法中失职、渎职的执法人员，要依法依纪严肃查处。同时，我们也应当看到，在当前食品安全问责力度不断加强的大背景下，存在监管责任层层下放的倾向，基层监管队伍责任负担过重。对此，应当科学划分不同层级监管机构之间的事权与责任，明确监管工作的数量指标，如从投诉举报办理、办案量、抽检比例等方面细化监管人员履职尽责的标准，并将责任明确到人，防止出现相互推诿或责任分配不合理影响工作积极性等问题。

4 结 语

食品安全战略作为指导我们今后一段时期食品安全行动的纲领，应充分体现前瞻性，需要科学地进行谋划；而实施食品安全战略则是一个动态的政策执行过程，需要不断地进行评估，必要时应根据实际情况修正战略，使战略更加符合环境的要求。

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