面对“邻避”困境，如何依法做好公众沟通

■文/杨珂 周恋彤 梅斯勒

垃圾焚烧、石化和涉核等公共设施和工业建设项目因具有一定的环境风险，在其立项、建设、运营等阶段，这类项目可能引发群众不满、投诉、聚集反对等意见表达，甚至引发社会冲突，影响项目的正常建设、运营，成为易招致“邻避”的环境敏感项目。在国家社会科学基金项目“公众参与视域下的环境群体性事件预防治理机制研究”（项目编号：17BSH081）的支持下，本文研究了在“邻避”困境中依法开展公众沟通的问题。

一、环境敏感项目邻避问题的特点及发生时段

遭遇“邻避”问题的环境敏感项目，通常具有以下特征：一是项目影响的公共性与私利性并存，即存在负外部效应；二是矛盾原因的直接性与间接性并存，即存在矛盾叠加效应；三是事件发生的累积性与突发性并存，即存在“灰犀牛”效应。

从矛盾冲突发生的时间节点来看，项目选址、审批、建设和运营各阶段，都有可能遭遇“邻避”问题。由于公众对“邻避”设施的反对时间节点前置，从事后救济型向事前干预型转变，项目规划、选址和审批阶段的“邻避”问题日趋凸显。在项目相关布局规划及规划变更、项目社会稳定性风险评估和环境影响评价等涉及审批环节的公众参与和意见征集，成为“邻避”冲突爆发的敏感期。

项目建设完成和正式运营后，也并非进入“邻避”问题的“免疫”期，如果项目存在规划瑕疵、未批先建、征地拆迁未完等“先天缺陷”，或污染破坏生态、配套设施未同步、公众意见表达不畅等“后天不足”，项目建设也会招致群众反对而受阻；运营阶段易让群众不满和反对的问题主要集中在设施安全环保问题，如发生突发安全环境事故、违法排污、污染排放数据超标、损害周边环境和公众健康等。此外环境信息公开不足、突发事故处置不当和邻里关系协调不畅等方面也会让这类设施陷入“不受欢迎”的境地。

因此，要解决好“邻避”矛盾，需全面分析环境敏感项目的“邻避”特征及其组成要素，把握好“邻避”冲突敏感期，从项目的全生命周期做好“邻避”风险防范化解工作。

二、防范“邻避”风险的法律法规和制度安排

为保障公民的知情权、参与权和监督权，环境保护及相关法律法规对规划及建设项目的信息公开和公众参与均作出了规定性要求。依法履行这些要求，为防范“邻避”风险，提供了基本保障。相关法律法规包括：《行政许可法》（2004）、《环境保护行政许可听证管理暂行办法》（2004）、《环境影响评价公众参与暂行办法》（2006）、《环境信访办法》（2006）、《政府信息公开条例》（2007）、《环境信息公开办法》（2007）、《建设项目环境影响评价政府信息公开指南（试行）》（2013）、《关于切实加强环境影响评价监督管理工作的通知》（2013）《环境保护法》（2015）、《社团登记管理条例》（2016年修订）、《环境影响评价法》（2016）、《环境影响评价公众参与办法》（2019）等。上述法律法规为生态环境部门依法开展环境敏感项目公众参与提供基本框架。特别是2015年1月1日，新的环境保护法正式生效，对环境保护公众参与作出专章规定。

为配合《行政许可法》的施行，《环境保护行政许可听证管理暂行办法》于2004年7月1日生效。

各地也积极推动环境保护公众参与的地方立法。2007年1月18日，原广州市环境保护局发布《广州市建设项目环境影响评价文件审批程序规范（试行）》，其中要求建设项目申请环境影响评价时，必须同时提供规划部门出具的“项目选址意见书”，对环境可能造成较大影响或存在重大意见分歧的项目，环保局可举行听证会听取各方意见。2012年10月29日，原江苏省环境保护厅下发《关于切实加强建设项目环保公众参与的意见》正式引入强制听证、公众参与环评调查审核等新办法，规定尤其强调对重大项目，听证会必须要请持不同意见的代表参加，重大的环境敏感项目要在主流媒体上公示，以及对重大、重点敏感和热点项目或规划环评的公众参与情况要进行复核等措施。

公众意见征集以及听证会、圆桌会、座谈会等沟通对话方式成为防范化解环境敏感项目“邻避”风险过程中进行公众沟通必不可少的工具手段，也有充分的法律保障。2004年，北京西上六高压线项目建设遭到周边群众强烈反对。应工程沿线有关单位和居民等利害关系人的申请，原北京市环境保护局于2004年8月13日举行了全国首例环保行政许可听证公众意见听证会—西上六高压线项目环保行政许可听证会。

但仅遵守上述法律法规要求，只是完成了防范化解邻避问题的“规定动作”。为赢得公众信任，让项目落地处群众接受，还应完善相关的制度安排，落实相应的工作计划，打出包括科普宣传、公众沟通、信息公开、公众参与、利益共享、政企民互动和社会监督等多措施在内的一套“组合拳”。

三、发挥社会协同治理作用

环境敏感项目“邻避”风险防范化解是当前环境社会治理中的一个重要议题，需发挥政府主导、项目单位主体和社会各方参与的协同治理格局。

发挥好环保社会组织的作用，有助于扩大化解“邻避”风险的同盟军。环保社会组织具有以下三方面的职能：一是社会监督职能。包括项目环境信息公开、环境违法行为举报、公众意见建议反馈和参加听证会对话会。二是环境科普职能。包括开展科普宣传，引导公众认知，组织现场参观，进行解疑释惑；粉碎网络谣言，引导社会舆论等。三是公众沟通职能。包括协助有关部门开展公众意见调查，进行公众诉求分析；监督帮助企业整改，提高环境管理水平；担当环境纠纷化解，实施法律维权救助等。

发挥好媒体舆论引导作用。媒体在“邻避”风险防范化解中，具有“双刃剑”作用。冲突发生时，媒体上的一些信息极易挑动公众敏感神经，主要包括环境污染健康损害、弱势群众利益受损、立项审批违法违规、滥用公权暴力执法等。这些信息易激发起许多人的危机感和不公平感，进而强化了对项目建设反感心理。在自媒体发达的地方，这类信息也极易被伪造或利用来激化“邻避”矛盾冲突。如何避免一次事故带来长久的“信任伤害”，媒体除客观报道事件发生过程，对善后措施的长期跟踪及评论，也将对各方改进做法提供有益的参考。

在“人人都是麦克风”的时代，政府部门对网络上传播的不实信息，应对措施非常有限。这些信息之所以在网上广泛传播，分析其中原因，一是管理部门不重视，应对机制不健全；二是管理制度不完善，处置方式单一化；三是自媒体舆论场多变，双方对话频道错位；四是政务信息发布节奏没能满足社会各方多样且发散的信息需求。因此，为做好舆论引导，一是对环境敏感项目相关舆情要及时监测研判，二是对不实信息疏堵结合，三是落实专人应对应急，形成多方联动呼应的格局。

依法做好公众沟通，是破解“邻避”困局的基础工程。对于环境敏感项目，特别需要生态环境宣传教育机构大力开展环境敏感项目的环境科普，坚持粉碎谣言，引导公众的科学认知；通过组织现场参观，面对面解疑释惑，增进群众对项目的了解和接受；通过广泛信息公开和公众参与，增强社会各方对项目建设发展的信心，防范化解“邻避”风险。