郑海涛 顾东芳 蒋云赟 任若恩
随着我国养老金体制由现收现付制向部分基金积累制的转变,旧体制下的债务形成转轨成本;同时,人口老龄化的加剧也对养老金体系的收支平衡造成了重大冲击,养老金隐性负债逐渐显性化,引起了广泛关注。
近年来,国内外许多学者对我国养老金体系的隐性负债进行过测算:世界银行(1997)基于国际经验——“养老金隐性债务一般为养老金支付额的20-30倍”,推算出1994年中国养老金隐性债务预计将占当年我国GDP的46~69%,绝对值将达到20147亿元~30221亿元;Dorfman等(2000)采用世界银行的精算模型(PROST),估算1998年中国养老金的隐性债务,发现其占GDP的比重高达94%。王晓军和米海杰(2013)基于终止法隐性债务的定义,运用精算模型估计1996年中国养老金隐形负债为3.67万亿元,占GDP比重达54%;曹远征(2011)将养老保险隐性负债定义为养老金权益净责任,即居民未来领取的养老金精算现值与未来缴纳的养老金精算现值之差,在现行养老制度不变的假设下,预计2033年缺口现值将达到68.2万亿元,占当年GDP的38.7%;马骏等(2012)和李扬等(2013)在中国国家资产负债表的研究中,基于累计收支缺口的隐性负债定义,分别对我国养老金体系的隐性负债进行过测算,马骏预计从2013年到2050年的38年间,我国城镇职工养老保险收支缺口的累计现值将达到2011年GDP的83%,而李杨预计到2050年的社会养老保险累计缺口现值将达到测算当年GDP的91%;蒋云赟在中国代际核算体系的研究中,测算社会养老保险各年收支,预计收支缺口到2110年将高达253230亿元。
各类测算结果的巨大差异主要是因为养老金隐性负债的概念并不统一,测算方法、口径、假设条件、采用模型均各有不同。而我国社会养老保险制度近年来的不断变革——机关事业单位养老保险逐渐打破双轨制、纳入统筹,城镇居民养老保险和新农保不断完善、覆盖面积不断扩大,农民工养老保险制度日渐完善,也需要在养老金隐性负债的测算中予以重新考虑。基于这一背景,本文在梳理当前主流的几种养老金隐性负债的概念基础上,从国家资产负债表研究角度出发,基于基金累计收支缺口的概念,在评估时点2014年,测算包含城镇职工养老保险、城乡居民养老保险、农民工养老保险在内的“全口径社会养老保险”隐性负债。其中,对机关事业单位职工养老保险收支的分析,依据国发[2015]2号对机关事业单位职工参保的最新规定;独立分析农民工群体,统一按照2009年《农民工参加基本养老保险办法(摘要)》参保。并分析人口、经济和制度因素变动对测算结果的影响,人口方面主要结合2015年放开的二胎政策,而经济方面则是主要考虑生产力变化。进而分别在是否考虑财政补贴两种情况下,分析社会养老保险隐性负债对财政承受能力的影响效果。
在未来各年城乡人口结构的预测方面,运用队列要素法,并结合城乡二元人口迭代转移模型,以2010年为基年,对考察期内各年分年龄、性别城乡人口结构进行预测。其中队列要素法是指,用每一年分年龄、性别的人口数和死亡率得到下一年分年龄、性别的人口数,用育龄妇女的人口结构和生育率获得新生儿的数量,并参照新生儿性别比推算新生儿性别结构。
以城镇女性人口结构预测为例,在t+1年时,城镇女性人口结构为:
x(t+1)=L(t).*x(t)+M(t)B(t)x(t)+f(t)
(1)
其中,
(2)
xa(t)表示第t年初的a岁城镇女性人口,xa+1(t+1)表示第t+1年初的a+1岁城镇女性人口,m表示最高寿命;
(3)
la(t)表示第t年初的a岁城镇女性人口的留存率;
(4)
表示各年龄妇女新生、并存活的女性人口结构矩阵,其中bi(t)=l00(t)hi(t)ki(t),i=15,…,49,表示第t年时,处于生育期间的i岁妇女生育、并存活的女婴比率,l00(t)表示第t年度时的女婴留存率,hi(t)、ki(t)分别表示第t年时的i岁妇女(处于生育期间)的生育模式及相应的新生婴儿中的女婴比例,M(t)为t年度的总合生育率;f(t)为农村各年龄女性向城镇迁移的人口矩阵。
本文基于全口径社会养老保险进行测算,对各类养老保险的收缴情况分别考虑,进而汇总得到各年基金总收支,各年养老金收支缺口等于社会养老保险总缴费与基金总支出数额的差值。
对城镇职工养老保险,覆盖人群包括:企业职工(含其他),及国发[2015]2号文件规定纳入统筹的机关事业单位职工。企业职工依据国发[1997]26号文件,划分为“老、中、新”人,在职中人与新人参与缴费,单位与个人共同缴费,个人缴费全部进入个人账户;老人按照原规定享受养老金待遇,中人养老金包括基础养老金和个人账户养老金,并支付过渡性养老金,以保障中人在制度转轨期间的权益,新人完全按照新规定按月领取基础养老金及个人账户养老金,其中,基础养老金领取比例为缴费年限乘以1%,个人账户养老金按月领取累计存储额的1/139。机关事业单位养老金改革前的退休人员,继续按照老办法享受养老金待遇,此后纳入统筹的人员参照企业职工的计发办法,未纳入统筹部分则继续按老规定发放。
对城乡居民养老保险,基础受益人口包括:规定年龄的城镇总人口扣减相应年龄、性别的城镇职工养老保险参保人口,以及规定年龄、未参加城镇职工养老保险的农村户籍人口;男女退休年龄均为60岁。由“个人、集体、政府”三方共同筹资,个人按规定自主选择档次缴费,集体视情况灵活给予补助,地方政府对参保人员的缴费予以补贴,筹资全部进入个人账户。适龄退休人员按月领取养老金,相应的养老金待遇由基础养老金和个人账户养老金组成,支付终身;基础养老金由中央政府确定,地方政府可根据实际情况,适度上调,2010年为每人每月55元;个人账户养老金由参保人员退休时,个人账户累计存储额确定,每月为存储额的1/139。
对农民工养老保险,基础受益人口为:未参加新型农村养老保险的农村户籍人口。基准情形的测算依据为《农民工参加基本养老保险办法(摘要)》,农民工以城镇职工平均工资的60%为缴费工资,单位与个人共同缴费,个人缴费全部进入个人账户;养老金待遇由基础养老金和个人账户养老金共同构成,基础养老金标准为上年度在岗职工月平均工资的80%,个人账户养老金为退休时累计存储额的1/139。
通常所说的隐性负债主要有三种定义:第一,到期应计债务,是一种以当前累积权益为基础、养老金体系承诺未来支付的养老金现值,任何未来养老金缴费和由此引致的养老金累积权益都将不包含在内。第二,预计的在职职工和退休人员的养老金债务,是一种基于终止法假设,即养老金计划直到最后一位缴费者去世前都将持续运行、从此时开始再没有新的参保者进入养老金计划,以及现存养老金计划参保者的未来缴费与未来权益都将被现存体制纳入其中,也称基于封闭性人口的隐性债务。第三,开放系统隐性债务,这是一种把现有养老金体制的新参保人员缴费与养老金领取均包含在内,测算范围从当前已出生、但未参与工作的儿童扩大至无穷的未来,时间段一般可以任意选取。李扬、马骏在国家资产负债表研究中所采用的隐性负债定义基本与上述第三种相似,本文也将采用该种定义进行测算评估。
当前,我国的公共养老金体系包括城镇职工基本养老保险、城镇居民养老保险、新型农村养老保险、农民工养老保险四种。其中,企业职工基本养老保险覆盖城镇企业职工、个体私营业主,经过多年的改革,已经发展的较为成熟;机关事业单位职工养老保险历经多年改革,2015年正式推出纳入统筹的改革方案;城镇居民养老保险自2011年开始试点,新型农村养老保险自2009年开始试点,逐步扩大覆盖面,在2012年的十一届人大五次会议答记者问时,尹蔚民提出在2012年年底之前实现新农保和城居保的全面覆盖;而由于农民工不断流动、居住场所难以固定的特性,农民工养老保险一直处在不断的改革完善之中。本文将针对包含上述五种养老金的全口径公共养老金体系进行测算分析。
(1) 评估时点:选取2012年、2013年、2014年三个评估时点。
(2) 人口预测数据:以2010年第六次人口普查数据为基础,利用小学入学人口数据作为低龄人口结构的修正,从而得到基年人口结构。利用城乡二元人口迭代转移模型,预测未来各年分城乡人口结构。分析五普、六普数据的生育率、新生儿性别比变化,并结合对未来生育政策变化的预期、性别偏好降低的预期,预测考察期内未来生育率、新生儿性别比的变化。根据《中国卫生年鉴》公布的2000年和2010年城乡新生儿死亡率,预期考察期的城乡新生儿死亡率。根据《中国养老保险基金的测算与管理》中分析的2000-2050年不同死亡率的下降趋势和预期寿命的变化趋势,预测未来分年龄、性别的死亡率。假设预测期间农村向城镇转移的人口转移模式和六普统计的户口不在登记地的乡村人口转移模式一致,并假设该转移模式在整个预测期间始终保持不变;各年迁移总人数,根据六普城市化率和《2001-2002中国城市发展报告》预测的城市化率在2050年达到峰值75%共同确定。从而得到考察期内各年的城乡人口结构。
(3) 城镇就业比例:利用由六普数据推算出的城乡分年龄、性别的劳动力参与率和失业率,测算分年龄、性别的城镇就业人口数据。分析2001-2010年期间,城镇单位职工、城镇私营和个体就业人员在总就业人口中所占比重的变化,以及企业、事业和机关单位职工在城镇单位职工中所占比重的变化情况,对未来各类占比变化趋势做出预测。假设从2010年起,城镇单位职工占城镇就业人员的比重保持37.16%不变,城镇私营企业和个体就业人员占城镇就业人员的比重保持30.38%不变;从2010年起,企业、事业、机关单位职工占城镇单位职工的比重分别保持67.98%、22.74%、9.28%不变。
(4) 按照《劳动法》的规定,将劳动力资源的年龄下限定为16岁;假设男性退休年龄60岁,女干部55岁,女工人50岁;并假设参保者从开始参加工作,即进入制度,至退休,整个参保期间连续足额缴费。
(5) 基年工资水平:2010年企业、事业和机关单位分年龄、性别的工资数据,在岗职工平均工资数据。
(6) 劳动生产率增长率:采用白重恩(2015)PWT8.1中的劳动生产率增长率预测结果, 2010-2014年的劳动生产率增长率选用真实数据,并假设2015年的劳动生产率增长率保持2014年的实际水平不变,为6.94%。
(7) 实际工资增长率、养老金保值率、个人账户增长率均假设为劳动生产率增长率。
(8) 参保率:企业职工100%参保,城镇私营和个体就业人员参保率从2010年的86.2%匀速上升至2020年的100%;根据机关事业单位养老金改革,自2015年开始,机关单位100%参保,公益性和经营服务类事业单位参保率保持70%;城乡居民自2012年起实现100%参加居民养老保险;未在农村原籍参加新农保的人员参加农民工养老保险。
用人企业认为在当今全球化、信息化的浪潮下,优秀的员工必备的品质主要包括以下:适应经济全球化以及各种社会挑战的外语运用能力,和跨文化沟通能力,勇于创新、独立自主开展外语相关工作的能力,具备积极进取的合作能力;同时企业更加注重的是“英语听说能力”的培养。听是一切英语学习的根源,没有听就没有说。总之,听、说、读、写四种技能密不可分,相辅相成,需要进行大量的实践练习,再结合实践检验,才能提高英语技能的应用(见表1);企业还需要学生将校内理论知识与企业实践技能相结合,让学校和企业实现装备、技术信息的互补和共享,更能有针对性地为企业培养所需人才,加强对口人才的实际操作能力,进而保证人才的质量(见表1)。
(9) 缴费率:城镇职工养老保险统筹账户缴费率20%,个人账户缴费率8%(未纳入统筹的机关事业单位职工除外);城乡居民养老保险参保人员个人缴费与政府补贴相结合,并入个人账户,基年城居保人均缴费200元/年、新农保人均缴费300元/年,政府补贴均为人均30元/年,此后各年缴费按劳动生产率增长;农民工统筹账户缴费率12%,个人账户缴费率8%,缴费工资为在岗职工平均工资的60%。
根据前文所述的基础数据、基准假设和模型,可以得到2014-2050年期间的各年养老金收支数据及收支缺口,如表1所示。
表1 至2050年社会养老保险年度缺口额 (单位:百亿)
可以看到,各类养老保险的缴费、支出均呈逐年增长趋势,城镇职工养老保险和农民工养老保险的缴费额在2015-2020年期间大幅增长,这是由于伴随着机关事业单位养老保险和农民工养老保险在这一时间段内的改革,这两类保险的覆盖面快速扩张,参保人员迅速增多。而城乡居民养老保险和农民工养老保险的支出在2025年之前均保持在较小的规模,在2025-2030年期间迅速大额增长,这是由于这几类养老保险起步较晚(新农保和城居保的试点分别开始于2009年和2011年,到2012年迅速实现全面覆盖,而农民工养老保险自2009年底面向社会颁布征求意见稿以来,始终处在发展阶段),在考察期的最初阶段大部分参保人员尚未达到退休年龄,伴随着参保人员的老龄化,养老金支出才开始快速增长。
汇总社会养老保险基金的收支数据,总缴费与总支出变动趋势,如图1所示。
图1 社会养老保险基金的收支数据
通过图1,可以看到:从2012年开始的一段时间内,社会养老保险的缴费始终大于支出,即养老保险体系保持盈余状态。最初阶段,养老保险基金缴费的增速大于支出,这是由于机关事业单位养老金的并轨改革扩大了“城职保”的缴费人口,以及“新农保”、“城居保”覆盖面的扩大增加了缴费额。但自2026年开始,养老保险基金支出的增速开始反超缴费的增长,这是因为对于“城居保”、“新农保”、“农民工养老保险”以及“纳入统筹体系的机关事业单位职工养老保险”而言,当前的参保人员大多仍处于缴费期,随着这部分人口逐渐步入退休年龄段,养老保险基金支出将快速大幅增长,到2031年,超过养老保险体系的缴费收入。并且,随着人口老龄化的日渐严重,基金支出增速远远超过缴费增长,收支缺口进一步扩大。
利用各年贴现率进行贴现,在不考虑财政补贴的情况下,预计2012-2014年的社会养老保险隐性负债分别为14.01万亿元、15.48万亿元、17.16万亿元,分别占各年GDP的27.03%、27.34%、28.25%。
前面的测算结果基于所设定的基准精算假设,如果基准假设发生变动,将会得出不同的结果。这部分采用敏感性分析方法分析基准假设变动对测算结果的影响,选择生育率、劳动生产率增长率、折现率、制度等因素,测算结果见表2。
表2 不同假设下的养老金隐性债务结果 (单位:万亿元)
上升至2015年的2.06,此后均保持不变;情景2指仅推出放开二胎政策,城镇生育率从2010年的1.11匀速上升至2015年的1.8,农村生育率从2010年的1.45 匀速上升至2015年的2.27,此后均保持不变。可以看到,二胎政策的放开所带来的生育率的提高可以在一定程度上增加未来养老金缴费,从而减少养老金隐性负债,三个基年的减少幅度分别为17.34%、17.25%、16.96%;而在放开二胎政策的同时,提倡晚育同样可以降低养老金隐性负债,且减少效果较情景2而言,相对更弱,三个基年隐性负债的降低幅度分别为14.20%、14.08%、13.87%。还可以看到,折现率在基准情形上增加1%可以带来的基年隐性负债减小幅度分别为41.18%、40.37%、39.22%,而在基准情形上减少1%则可以造成基年隐性负债的增加幅度分别为57.96%、56.07%、53.90%,与劳动生产率增长率、生育率两个因素相比,养老金隐性负债对折现率的敏感性较高,并且折现率减少对隐性负债的影响程度更大。然而此处的折现率变化仅代表折现因子的变化,其他都没有影响。实际上,折现因子本身与劳动生产率增长率、通货膨胀率、人口增长率密切相关,所以,这些内在的影响因素同时影响折现因子和缺口数值,从而使得折现率的变化被缺口值的变化所冲销,这就减弱了折现率变化对隐性债务值的影响。
至于农民工养老保险的处理,当采用农民工保险意见稿方式时,短期内缴费很高,但长期的支出非常大;当采用新农合方式时,短期内缴费比较少,长期支出比较平稳,而且值比较小。在中期内评估,农民工的缴费对基本养老保险基金的收入起到了支撑作用,带来较小的隐性负债;但如果评估期延长,农民工保险意见稿方式将会导致政府隐性债务较大。
在不考虑国家财政每年对养老保险基金进行财政补贴的情况下,假设未来一旦养老保险基金出现收支缺口,财政支出就将对其给予全额补偿。根据前文测算的未来各年养老保险基金收支数据,该基金自2031年开始出现收支缺口,因而自2031年开始,国家开始利用财政支出弥补收支缺口,各年所需财政支出及累计支出如表3所示。
表3 在不考虑年度财政补贴下对未来财政支出的影响 (单位:百亿元)
可以看到,2031年的第一笔财政支出为0.34万亿元,此后逐年增长,到2050年高达37.88万亿元,2014年的累计财政支出现值为31.65万亿元,而2014年全国公共财政支出总额为1516.62万亿元,这样未来养老保险基金收支缺口引致的政府支出增加占2014年全国财政总支出的2.09%。
现实中,政府为应对养老保险转轨期的转轨成本、居民养老保险的基础养老金发放、农民工的养老金补贴以及人口老龄化带来的长寿风险等问题,国家各级财政每年都会对养老保险体系发放财政补贴,以维系养老保险基金的运作。2013、2014两年的养老保险体系财政补贴决算额分别为0.4435万亿元、0.4607 万亿元,而2015年的养老保险体系财政补贴预算为0.5620万亿元,分别占当年GDP的0.78%、0.72%、0.83%。考虑到财政补贴主要用于机关事业单位养老金、转轨成本、人口老龄化带来的长寿风险三个模块,随着机关事业单位养老金体制的改革,纳入统筹参保人员的缴费可在一定程度上降低财政补贴,随着养老金体系转轨的进行,逐年降低的转轨成本也减弱了对财政补贴的依赖,然而随着我国人口老龄化的加剧,长寿风险可能带来的养老金支出快速增长对财政补贴有着更高的要求。综合分析上述因素,假定国家各级财政未来每年对养老保险基金的确定财政补贴将占当年GDP的0.8%(2012-2014年取实际占比),将各年财政补贴作为社会养老保险基金收入的一部分,可以得到考虑财政补贴后的社会养老保险基金隐性负债,如表4所示。
表4 考虑财政补贴后的社会养老保险隐性负债 (单位:百亿元)
扣除财政补贴后,2012-2014年的社会养老保险隐性负债分别为2.8134万亿、3.5907万亿、4.6517 万亿,占各年GDP的百分比分别为5.43%、6.43%、7.77%,相比于不计财政补贴、完全独立运行假设下的社会养老保险基金隐性负债而言,扣减财政补贴后的隐性负债大幅减少。在这种情况下,基金自2033年开始出现收支缺口,同样假定各年国家财政对出现的收支缺口额外给予全额补贴,即各年财政支出数据及累计现值如下表所示,则养老保险基金将从2033年开始出现收支缺口。相应的每年为弥补收支缺口所需要的额外财政支出数据如表5所示。
表5 在考虑年度财政补贴下对未来财政支出的影响 (单位:百亿元)
2033年,出现第一笔为弥补收支缺口的财政支出,为0.43万亿元,此后逐年增长,到2050年高达35.26万亿元,2014年的累计财政支出现值为26.45万亿元,而2014年全国公共财政支出总额为151662百亿元,这样未来养老保险基金收支缺口引致的政府支出增加占2014年全国财政总支出的1.74%。与不考虑各年财政补贴的社会养老保险基金相比,未来弥补收支缺口的财政支出在基年的累计现值较小,下降了约5.19万亿。
本文基于精算学原理,在相关文献分析研究的基础上,对养老金隐性负债的概念及其他同类研究进行了对比分析。从政府资产负债表的角度出发,依据“累计收支缺口”的隐性负债定义,对评估时点的“全口径社会养老保险”隐性负债进行了测算;分析了人口、经济和制度因素变动对隐性负债测算结果的影响;并在此基础上,分别在是否考虑财政补贴两种情况下,对收支缺口引致的财政支出进行测算,进而分析财政承受能力。可以得到结论如下:
(1) 养老金隐性负债具有不同的定义,出于不同的评估目的,依据不同的隐性负债定义进行测算时,可以做出不同的测算假设,得到的测算结果也会有较大不同。例如,王晓军基于“终止法”假设测算隐性负债,分析“在评估时点1996年,参保者(养老金领取者和缴费者)将获得的养老金权益现值”,未来新增参保人员不划入测算范围;马骏(2012)和李扬(2013)从国家资产负债表的角度出发,基于“累计收支缺口现值”的定义测算隐性负债,马骏(2012)的测算时点为2012年,预测期为38年,测算口径为城镇职工养老保险,并考虑各年财政补贴,采用名义GDP增长率为贴现率,李扬(2013)的测算期间为2010-2050年,测算口径为全口径的社会养老保险,同样将每年的财政补贴作为基金收入的一个部分,以名义GDP增长率进行贴现。本文采用“累计收支缺口现值”的定义,基于我国现行养老保险制度及相关权威研究对未来人口参数、经济增长参数、制度变动趋势的假设,测算分析基准情形下的隐性负债,并利用其它可能情形的假设进行敏感性分析,不同情形下的测算结果显示出明显差异。但从总体趋势上看,社会保险基金将逐渐从收支盈余状态过渡为收支缺口状态,并且随着人口老龄化现象的日益严重,缺口逐年扩大,制度的平稳运行面临愈加严重的挑战。
(2) “累计收支缺口现值”定义的隐性负债,是在开放人口假设下,度量从评估时点起的一定评估期限内,“未来支出超过未来收入”差额的累计现值之和,用于衡量评估时期内的基金累计赤字。受到折现率,与人口因素相关的评估时点现有和未来新加入的参保人口及其结构、评估时点现有和未来新退休的养老金领取人口及其结构,与经济发展水平相关的劳动生产率增长率,相关养老保险制度因素的可能变动的影响。在基准情形下,不考虑财政补贴,社会养老保险基金在2031年之前始终保持基金盈余状态,各年缴费收入大于养老金支出;2031年之后,基金开始出现缺口,并且随着人口老龄化的加剧,收支缺口逐年扩大,预计在2014年的评估期累计收支缺口现值为17.16万亿,相当于当年GDP的28.25%。劳动生产率增长率、生育率、折现率高于基准情形,均会使隐性负债在一定程度下降,而劳动生产率增长率由于同时对工资增长率、折现率两个因素具有显著作用,故而对隐性负债的影响相对不显著。但在本文测算的合理假设范围内,考察期内各年的收支缺口整体变化趋势不会改变。
(3) 在基准情形下,不考虑各年财政补贴,假定国家财政将对每年的收支缺口予以全额补偿,2013年将发生第一笔财政支出0.34万亿元,之后逐年递增,预计在2014年的评估期累计财政支出现值为31.65万亿元,相当于2014年全国公共财政支出总额的2.09%。若考虑政府每年对社会养老保险基金的财政补贴,将其也算作基金收入的一部分,基金的收支压力将得到一定程度上的缓解,2033年开始出现收支缺口,为弥补缺口的第一笔财政支出在当年发生,为0.43万亿元,2014年的累计财政支出现值为26.45万亿元。各年的稳定财政补贴有效减弱了隐性负债对基金财政承受能力的挑战。
(4) 在我国,如果仅依靠国家财政来维系社会养老保险基金的运行,国家财政将为此承担沉重的负担。因而,为确保社会养老保险制度的可持续发展,应尽早落实社保基金账户,并对社保制度进行适度改革,如依据生存寿命的延长适度延迟退休年龄,效仿发达国家、发展养老保险年金制度、建立多支柱的养老保险体系等。
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