山地小城镇控制性详细规划利用问题浅析

罗红梅　许成祥

摘要：以特定条件的小城镇发展所面临的问题为导向，探讨旅游边缘区山区小城镇发展规划所面临的问题和解决途径，通过实证研究得出解决旅游边缘区小城镇发展对策，提高小城镇规划的科学性和可操作性，从而推动小城镇合理、有序和健康发展。

关键词：山地小城镇；控制性详细规划；城镇化；路径

中图分类号：F592；F320 文献标识码：A 文章编号：0439-8114（2018）03-0112-04

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2018.03.027

Abstract： To specific conditions of the facing problems in the development of small cities and towns as the guide，to discussed travel fringes planning of small towns development and solutions，and the problems faced by empirical research countermeasure，solved the fringe area of tourism development of small town to improved small town planning was scientific and operability，which promoted the reasonable，orderly and healthy development of small towns.

Key words： small mountain towns；detailed plan；urbanization；path

中国小城镇发展进入了一个新的历史发展时期，小城镇的产业推进发展至关重要。基于中国城镇化发展的特殊情况，小城镇能否有序健康发展事关新型城镇化建设大局，这便对中国小城镇特别是偏远地区小城镇规划提出了更高的要求。

1 山地小城镇建设与规划

1.1 山地小城镇概念

1.1.1 山地小城镇的定义 小城镇主要指镇域面积比一般的城镇要小的居住聚集地。它不同于传统意义的城市和农村，介于两者之间。不同的学科都有对小城镇的定义，大体上可以概括为狭义和广义两种。狭义上的小城镇主要指一般的县城；广义上的小城镇不仅包括县城和乡镇，还把乡集镇也列于其中[1]。山地小城镇主要指位于山区的县城和镇区，大多依山而建，地形复杂，一般多见于西南山区。

1.1.2 山地小城镇地貌特征 山地小城镇地形地貌特征复杂多变，同时由于受到坡地地形影响，山体水系等地形条件的分割，造成建设用地分散，沿道路、沟渠呈线性平面布局较为普遍。所以山地小城镇的建设用地多随着道路或水系线性展开，各项用地围绕着道路布置。

1.1.3 山地小城镇布局模式 目前山地小城镇平面布局模式较为常见的是线性布局，许多山地小城镇都是沿河流或公路进行布置，具有线性城镇的特点。伴随城镇建设用地的扩展和过境交通对镇区的影响，加之山地可用于建设用地的区域有限，许多原来团状发展的小城镇也顺应地形沿公路两側呈线性发展，逐渐演变成带状布局的城镇平面模式。

山地在保护耕地、结合地形、利用资源、保护生态以及创造空间形态和视角景观等方面有许多便利和优势条件，但山地小城镇的这种以资源消耗和无序沿道路利用土地的模式，并不利于城镇的可持续发展，它带来的是交通和公共服务设施的消耗。在山地小城镇发展与规划上，应尽力避免其他小城镇的发展问题，将有助于推动山地小城镇资源和自然生态环境的利用，使其发挥更大的优势。

1.2 山地小城镇建设现状

1.2.1 发展迅速，规模较小，人口吸纳能力较弱 改革开放以后，中国建制镇的数量剧烈增长，1978-2016年已由2 173座建制镇发展至19 883座。据2015年的统计数据显示，至2014年底，中国总共有20 135万建制镇人口，约占全国城镇总人口的1/3，山地小城镇总人口也超过4 200万。但山地小城镇的镇区平均人口仅有1万人左右，且人口密度远低于一般的城镇，人口的吸纳能力相对比较弱[2]。

1.2.2 分布不均衡，生产力水平差异明显 由于中国小城镇的人口分布不均，经济发展不协调，导致小城镇在地理上的分布地区化，东部、中部地区比较密集，西部地区分布比较稀疏。东部地区的国内生产总值、城市规划管理、乡镇人口规模、政府管理服务、宜居环境建设等通常高于中部和西部地区。西部地区也有少部分经济强镇，但大多是依托于资源开发或有力的地理条件。东部地区的加工业、装备制造业和商贸服务是当地城镇的经济支撑。东部和西部的生产力发展水平差距明显，东部的一个小镇（如江苏和浙江地区小镇）的国内生产总值（GDP）通常是西部地区几个县的国内生产总值（GDP）总和。

1.2.3 城镇基础设施水平低、数量少、配套差 城镇基础设施是现代化城镇的最基本配置，也是一个城镇经济能力和发展状况的根本体现。但当前中国小城镇的基础设施建设普遍比较落后，与大中城市相比还有很大差距，存在基础设施配置水平相对比较低、城镇基础设施数量过少、不同城镇基础设施配套程度上有差异的问题[3]。有些城镇本身的淡水资源比较短缺，而且水资源的利用效率很低，浪费严重，大多数城镇都没有污水处理设施，即使有些城镇建有污水处理厂，但由于其无法承担高额的污水处理成本而不能正常运行。供水系统和排水系统之间的配套设施达不到相应技术要求的问题也特别突出。

1.2.4 与其他建制镇相比，县城存在显著发展优势 理论上县城也属于普通的城镇，但相对于一般的小城镇，县城更具有发展优势。县城作为政府和管理机关所在地，成为整个县域的政治行政中心。县城不仅有全县最好的地方剧院、电影院，而且还拥有文化中心、技术学校、中等专业学校或职业学院、教研室、高质量的中小学、建筑设计所等其他重要单位。从规模和综合实力上来看，县城都是整个县域范围内的教育文化科技中心。县城的工业发展水平更加先进，规模更大，工业种类更多。县城是整个县域范围内的物流集散地，能有效地促进县城的商贸业发展，并辐射周边乡镇。无论从事业单位的数量还是规模上来说，县城都比一般小城镇更能容纳就业人口。县城的行政系统比较稳定，与周边城镇相比，其的人口密度更大，基础设施水平更高。如今大量的乡镇居民开始往县城搬迁，极大地显示出县城对人口的吸引力。

1.3 山地小城镇的规划特点

山地小城镇的生态环境变化非常明显，这对人们的日常活动和居住环境也产生了巨大影响。山地小城镇规划布局受当地地形条件和绿色植被影响较大。对山地小城镇的规划和设计过程应该充分利用多层次的山地特点。

1.3.1 立足山城文化，构建特色小城镇 根据当地的自然条件和文化背景，立足于当地的人文活动特点，深入挖掘当地的文化背景。在总体分析山地小城镇的社会文化背景、空间结构和自然因素等意识形态的基础上，注意整体和地方的有机联系，注重经济发展与自然环境的和谐融洽，创建一个与当地文化特色、地区习俗和传统文化思想相结合的特色小城镇。

1.3.2 遵循山形地貌，组建群体结构 山地小城镇的规划还要注重灵活性和动态性的原则，使山地小城镇的发展有弹性和可持续发展；使之既可以按照一定的方式一步一步地发展，还可以定期地相互结合，互不干涉，独立发展。山地小城镇的规划布局应结合山地的地形特征，如沟、河谷等地貌特征，并以此为地理边界划分不同的区域，形成山地小城镇特有的住宅结构，并根据不同的地表和规划内容，划分大小不同的规划组团，还应遵循地形高低错落的变化特点，创造自由的群体结构。每个建筑群体分别为住户提供具有当地风俗特色的活动交往空间。

山地地形复杂、植被茂盛，不同的山地具有各自特征，而且山地高差比平原地形要大得多，在进行山地小城镇规划过程中要注意原有地形的变化特征，因地制宜地布置道路系统。主干道在满足消防相关需求的同时能保证车流通行，不必设计过宽。次干道可以结合地形和建筑组团自由伸展，灵活布局。并在原有道路网的基础上，尽量完善，尽可能地减少对周围环境的破坏，减少工程量，从而降低工程造价。要灵活使用“之字路”、“半边街”、“爬街”等形式来反映山地小城镇的特点，使山地小城镇的道路网络结构更加灵活、多层次。

1.3.3 增强步行交通系统规划，搭建和谐交通环境 步行交通系统规划的宗旨是要为城镇居民创造适宜且具有特色的步行环境。在山地小城镇的步行交通系统的规划中，要加强原有的步行系统，如梯道、廊道等，山地小城镇的交通规划大多以步行商业服务中心区为核心，并利用步行林荫道和梯道将不同的建筑组团有机联系在一起，组成一套完整的步行交通系统。这样既能满足社区居民的需求，又能提供一个安全、有效、安静的步行交通环境。在步行交通规划细节处理上，应在尽量保持山地原有特性的同时，利用地形变化，创造多样的交通环境，增添步行交通的趣味性。

2 山地小城镇规划面临的问题及原因分析

2.1 面临的问题

2.1.1 产业定位不明确，用地布局混乱 山地小城镇由于受到地形条件及生态资源的限制，对外交通体系也较为缺乏，导致产业布局不明确，无明确产业链的格局，规模企业较小，没有形成强有力的带动能力，与优势自然资源无法有效对接等难题。由于不具备先发优势，自身资源特色又不明显，在产业发展领域将面临具备明显资源优势乡镇的挑战。加之土地集约性较差，适宜建设用地相对有限，粗放型的发展很容易将有限的土地資源消耗殆尽，需要合理的空间规划以实现土地效益的最大化。

2.1.2 规划编制严重滞后，缺乏相应规划指导 小城镇的发展离不开规划的指导，但在实际工作中发现，许多小城镇没有编制相应的规划，即使在编制规划实施中，由于受经费的影响，多数乡镇仍处于规划编制空档区。规划编制费用高，镇村难于负担，政府缺乏相应的财政补助和支持，且出现许多无规划编制资质的单位承担规划编制任务，造成混乱。小城镇建设并不是乡镇政府“一言堂”，基层民主建设和市场经济的有机结合是小城镇建设的重大课题，要通过合理措施的实施为乡村提供公共服务，正确引导城镇建设。

2.1.3 县（市）域城镇体系规划严重滞后 据统计，目前除了少部分小城镇有编制初稿外，大多数小城镇没有。由于缺乏县（市）域城镇体系规划的指导，小城镇重点建设难以确定。各县（市）域工业区的分布和劳动力定向布局较为随意，造成“村村点火，处处冒烟”的低层次重复建设，不能有效实现资源和基础设施共享，乡镇工业无序发展，既占用、滥用耕地，又造成环境的严重污染。县（市）域城镇体系规划中小区详细规划和工业园区的详细规划滞后，影响规划成果的实施。大多数镇区的总体规划只做到道路骨架和功能分区，可操作性差，难以体现规划的指导性，只有进行分区详细规划，才可实施。

2.1.4 规划实施不严，管理混乱 长期以来中国的城市特别是小城镇在建设过程中都缺乏城市规划的指导，规划理论、实践和经验上都显得很不成熟，阻碍了城市的进一步发展。城乡统筹思想的提出是国家对城乡二元化发展实践后做出的重大战略调整。在二元发展体制下，城市占据资源、信息、技术、资金等流通的最重要节点，成为国家经济建设的主角，而作为最大地域单元的农村更多扮演着资源支撑的辅助角色，农村建设虽然也在进步，但在现阶段，中国已进入打破城乡二元结构的历史发展新阶段，实质仍是城乡差距的不断扩大[4]。

2.2 原因分析

2.2.1 地形限制致使用地相对紧张，交通不便 受地形条件局限，山地小城镇布局形态往往呈带线发展，用地相对紧张，且交通形式较为单一，如今的交通方式比以往已经有了较大转变，机动交通占了绝大比重，但陈旧的交通设施已不能满足日益需求的交通需要。

2.2.2 产业不强，导致发展缺根基 目前大多数小城镇缺乏强有力的支柱产业支撑，农业产业化结构调整还没有明显的效果，农、工、商产业链还未形成良性的互动循环，小城镇发展缺乏最强劲的源动力，镇域经济的带动性不强。

2.2.3 基础设施条件薄弱 山地小城镇往往市场化步伐进展缓慢，多元化投融资体制尚未完善，城镇建设资金来源渠道不畅，目前还未形成以“政府引导、社会力量投入”为主体的多元化投资机制。各中心镇经济基础薄弱，市政建设专项资金基本无力筹措。在现行城乡管理与财政体制下，中小城镇与村庄地区的建设资金投入短缺，规划建设专项经费不足。基础设施往往缺乏相关的规划思路和策略，导致基础设施水平很低[5]。

2.2.4 机制不活，导致发展缺动力 城镇建设资金来源贫乏，投资渠道较单一，经营城市理念不新，融资办法不多，向外招商引资、向内吸收民间资本力度不够，不能适应现代市场经济条件下的城镇建设需求。因此，资金困难的矛盾十分突出，同时民用地保险、户籍就业等方面缺乏激励机制，导致小城镇发展缺乏原始动力。

2.2.5 生态环境制约 随着中国城镇化建设的发展，小城镇的生态环境也面临着严峻考验。特别是近些年来工业的发展给小城镇带来了严重的环境污染问题，生态环境的改变已成为制约小城镇发展的重要因素。

3 山地小城镇控制性详细规划面临的问题

中國当前的小城镇控制性详细规划体系还很不完善，在许多方面都缺少相关规定，比如控规单元的划分、地块的规模等，使小城镇的控制性详细规划各体系之间缺乏联系，容易出现矛盾。

3.1 具有较强的随意性

在控制性详细规划编制时，编制单元的划定没有依据城镇的总体规划来划分，一方面只追求覆盖面积，导致规划覆盖面积过大；另一方面只考虑近期规划的实际需求进行编制，没有长远的考虑，致使在以后的控制性详细规划编制中出现界限重叠或没有完全对接。这种随意编制控制性详细规划的现象极大地影响了后期的实施和管理。

3.2 缺少对总体规划的研究

在对单一地块的控制性详细规划的编制过程中，缺乏对总体规划的研究。在对总体规划的连接上，主要体现在空间布局、道路网络系统、土地产权等，对总体规划的战略布局，如城市性质、发展目标和定位、发展战略等方面缺少相关研究。缺乏对总体规划的深入分析，致使控制性详细规划在整体规划上容易出现偏差，不能很好地实现总体规划整体目标，从而导致控制性详细规划适用性比较差。

3.3 各控制性详细规划之间相互衔接不够

在对不同地块进行控制性详细规划时，对城镇总体规划的指导以及规划实施技术上不统一，导致不同的控规编制成果矛盾重重，纷乱复杂，尤其在控制规模、基础设施、公共服务设施、开发强度等方面出现混乱，从而导致在控制性详细规划的实施管理过程中出现冲突，缺少整体性。

4 路径及展望

控制性详细规划在小城镇规划中起着承上启下的作用，其实施目的主要分为落实总体规划的意图、规制下位开发行为，第一个目的也正是促进城镇实现发展目标的主要动力。小城镇控制性详细规划具有三种重要的属性，即不确定性、地方性和公共政策属性。依据其两个目的和三种属性的要求，编制规划的基本任务应落实总体规划的目标和分解总量，为规划设计条件提供依据，提高规划的弹性和适应性，提高控制性详细规划调整的效率，明确城市发展现阶段（转型或跨越）的根本任务，彰显城市特色 （文化），建立与地方行政管理架构相适应的控制性详细规划调整机制，确定公共利益优先的基本价值取向，建立有效的成果公开方式，确定适当的控制性详细规划评估、修订的尺度与方式[6]。

控制性详细规划在中国已开展20多年，经多年实践和不断的发展和变革，日渐走向成熟，在城市规划和建设管理领域发挥了重要作用，控制性详细规划在规划体系中的核心地位和它所体现的作用也越来越受到人们的关注。随着社会经济的快速发展，中国山地小城镇在规划建设过程中也越来越多地运用到了控制性详细规划的内容。新型城镇化正处于新的历史时期，政府提出的中国城镇发展新战略，也是以后城镇发展的必由之路。如何理解和掌握新型城镇化的核心内涵和要义，对发展小城镇、建设小城镇、协调区域经济社会发展有着十分重要的意义。

参考文献：

[1] 李咏芹.关于控规“热”下的几点“冷”思考[J].城市规划，2008（12）：49-52.

[2] 韩玉鹤，殷 健，贾晨亮，等.《城乡规划法》语境下的控制性详细规划技术创新——沈阳市控制性详细规划全覆盖工作实践探索[J].规划师，2010（6）：54-58.

[3] 章建明，高 波.关于小城镇规划管理模式的思考[J].小城镇建设，2001（5）：34-35.

[4] 中国城市规划设计研究院.城市规划资料集IV.控制性详细规划[M].北京：中国建筑工业出版社，2002.

[5] 中国城市规划设计研究院，中国建筑设计研究院，沈阳建筑工程学院.小城镇规划标准研究[M].北京：中国建筑工业出版社，2002.

[6] 蔡 瀛，王朝晖，姚燕华，等.控制性详细规划编制的探索与创新——《广东省城市控制性详细规划编制指引》解析[A].规划50年——2006中国城市规划年会论文集（下册）[C].北京：中国城市规划年会论文集，2006.