从公共服务协议到部门业务计划——英国新绩效预算改革对我国的启示

■//郑德琳

一、英国新绩效预算改革背景

自20世纪90年代后期以来，英国政府绩效管理改革进入了一个新的阶段。在撒切尔政府和梅杰政府绩效改革的基础上，英国政府吸收了美国新绩效预算改革的部分经验，并构建了当代绩效预算管理体系的整体框架。因此，这一阶段的改革也被称为英国的“新绩效预算”改革。

以执政党更替为标志，英国新绩效预算改革大致可以分为两个时期。第一个时期从布莱尔政府开始，至2010年工党不再作为执政党为止。1997年，布莱尔政府颁布了《综合支出审查法案》，通过“公共服务协议”明确各部门的绩效目标，并把绩效评价结果作为制定政府长期经济计划与以后年度预算目标的依据。第二个时期从2010年保守党和自由民主党组建联合政府开始，联合政府不再沿用公共服务协议进行支出审查，改为推行“部门业务计划”，各部门根据计划提供绩效指标信息。

二、英国新绩效预算改革发展历程

（一）综合支出审查与公共服务协议

1.综合支出审查

综合支出审查（Comprehensive Spending Re⁃view，CSR）最开始为“支出审查”（Spending Review，SR），即对政府部门支出的审查。自1997年起，英国财政部实施了多次支出审查，大幅增加了政府优先发展项目的资源，并对教育、医疗、交通和司法等关键公共服务设定了改进目标。预算前的支出审查相当于为审查期限内的公共支出设定了一个与财政规则相一致的“封套”。在支出审查过程中，财政部会根据以往年度的支出审查情况，对支出审查期（通常为三年）内新一年的年度变动支出进行调整。布莱尔政府1997年出台的《综合支出审查法案》，首次全面、系统地针对政府各部门制定了绩效目标体系，这也标志着“支出审查”转变为“综合支出审查”。综合支出审查是财政部根据各部门职责和目标，对其支出项目实施的一种零基预算审查，目的在于寻求实现政府既定目标的最佳方式，其实质是一个规划和控制公共支出的政府治理过程。

2.公共服务协议

为了提高政府使用资金的效率，英国政府从1998年起开始采用“公共服务协议”（Public Service Agreement，PSA）作为综合支出审查的依据。每个政府部门都在其公共服务协议中制定了清晰的公共服务改进目标。协议的主要内容包括：一是宗旨（Aim）。协议首先会对部门职责进行总括性描述，表明该部门所提供服务的方向和重点，所有的公共服务内容将围绕部门宗旨展开。二是目标（Ob⁃ject）。协议从广义上描述该部门要取得的成效，为绩效管理体系提供了基本框架。随着协议的不断细化和改进，以效果（Outcome）为主的目标所占比重逐渐增大，同时保留了少量的产出（Output）目标。三是绩效目标（Performance Target）。以结果为导向，绩效目标的选取遵循SMART法则。四是责任人声明（Statement of who is responsible），负责人一般为相应的国务大臣。五是技术注释（Technical Notes）。从2000年起，协议加入了如何定义绩效目标、测量实现目标过程的数据来源，以及如何判断绩效目标是否实现的说明。

3.基于公共服务协议的综合支出审查

（1）预算绩效监督。财政部和内阁委员定期对各部门在完成绩效任务过程中存在的风险进行定期检查和监控。财政部每季度收集一次各部门的绩效进程信息，向内阁委员会报告绩效情况，并定期向社会公众发布。负责公共支出的内阁委员会每年两次召集各部门负责人汇报该部门当前绩效目标的完成情况、存在风险和风控计划。如果某个部门的绩效下降，内阁部长会与该部门共同协商解决办法，确保绩效回到正常轨道上来。

（2）预算绩效审计。绩效审计一直是英国绩效预算的重要内容。权力机构通过审计机构提交的绩效报告加强对政府的监控，同时绩效报告也为未来政府部门预算决策提供了参考。每预算年度结束后，各部门根据各自预算执行情况提交部门绩效报告，并由隶属于议会的国家审计署进行绩效审计。审计署向议会公共账目委员会提交审计报告，同时反馈政府部门，并对外公布。

（3）绩效报告发布。政府部门每年两次向议会提交绩效报告，一是春季提交的部门年报告（Annu⁃al Departmental Report，ADP），在一个财政年度结束后提交，要求说明部门绩效任务的最终完成情况。二是秋季提交的秋季绩效报告（Autumn Perfor⁃mance Report，APR），一般在每年的12月份提交，属于预算进程报告。对外公布各部门履行公共服务协议的进展情况和实现绩效。相关绩效信息可以从财政部或各政府部门网站上获取。

（4）绩效信息运用。对于几年来绩效显著的部门或地方政府，中央政府将对其实行适当的“奖励”：一方面是增加可支配财政资金，另一方面是扩大地方自治权。这一方式有效地提高了各部门和地方政府的积极性，促使它们关注支出结果，通过不断地提高支出绩效来获取更大的自主权。对于绩效不好或未完成规定的绩效任务的部门，内阁委员会会帮助该部门分析原因和寻找改进方法，并提供相应的支持，以保证其完成协议约定的绩效目标。

（二）部门业务计划

2010年5月，英国保守党和自由民主党联合政府成立，并在6月废除了公共服务协议制度，改为要求各部门制定“业务计划”（Business Plan，BP）。与公共服务协议相比，业务计划明确了各项改革目标的优先次序，确定了关键改革项目的时间节点，制定了更为具体和详细的改革措施与绩效考核指标。同时，财政部在网站上定期发布业务计划的进展情况，每年对计划内容进行更新和调整。

1.部门业务计划的编制

部门业务计划一般由联合优先次序、结构性改革计划、部门支出预算和预算透明度四部分构成，一些部门会在计划引言部分加入部门愿景（Vi⁃sion），以阐明部门的战略目标。

（1）确定联合优先次序。预算项目的联合优先次序（Coalition Priorities），决定了各部门资金分配的优先级别，而项目优先次序则由部门职责和部门结构性改革的重点决定。联合优先次序中的项目一般包括两部分：政府确定的优先项目和本部门主要责任项目。政府确定的优先项目一般为计划期内的重点发展项目，如文化媒体和体育部将2012年伦敦奥运会和残奥会支出项目放在2012-2015年联合优先次序的首位。另一方面，为保障各部门履行好其主要职责，部门主要职能的支出也会在联合优先次序当中得到体现。

（2）制定结构性改革计划。结构性改革计划（Structural Reform Plan）是确保各部门对政府项目承诺负责的关键工具，相当于各部门年度工作的路线图和时间表。结构性改革计划对联合优先次序中的项目进行分解，确定实施项目所需采取的主要行动，细化每一项行动中的具体措施，并规定了完成措施的起始和结束时间，特别是详细列出“里程碑”事件（Milestone）的时间节点，让公众得以更为便捷地掌握关键行动的进展情况。此外，计划改变了以往中央对地方从上而下的目标和集权式管理体系，从而赋予了各部门更大的自主权。

（3）编制部门支出预算。在项目优先次序和结构性改革计划基础上，各部门会编制涵盖整个综合支出审查期的部门支出预算（Departmental Expendi⁃ture），说明该部门将如何运用这些资金。部门支出主要包括三部分：一是行政支出，即除了一线服务成本以外的所有中央政府行政费用；二是项目支出，即用于举办活动、购买产品和服务的支出，如工资和福利等；三是资本支出，即对具有长期价值的资产的支出，如建筑和设备等。此外，部分职能部门还会进一步列出重大项目的支出预算。

（4）披露绩效评估指标。绩效评估指标在业务计划中的预算透明度（Transparency）部分披露。该部分详细阐述了政府部门绩效评估的关键指标，包括投入指标（Input Indicator）、效果指标（Impact Indi⁃cator）和其他关键数据（Other Key Data），并提供政府部门的效率信息（Department Efficiency），以便公众对各部门日常运营成本进行比较和评判。所有的绩效指标和相关数据都会在财政部网站上公开并定期更新，以数据集的形式供公众查阅，以便公众及时掌握政府各部门的支出进度和资金使用效率。

2.基于部门业务计划的新绩效预算管理

（1）内部评估。2010年后，英国政府将绩效预算由集中监测转向分权管理，要求各部门自行公布其支出情况和绩效指标。各部门会在发布部门业务计划的同时公布两份附录：一是业务计划绩效指标测量模板（Measurement Template），对其所采用绩效指标的技术定义、基本原理、计算方法、采集频率、数据来源等问题作出详细说明。二是一般支出附录（Common Areas of Spend Annex），对该部门人员、物业、采购、重大项目、信息技术、运营成本等各项支出进行细分和说明。各部门需要开展自我评估，在网上定期公布各项绩效指标数据和部门支出进度，并编制部门年度报告，汇报部门业务计划的进展情况。与英国实行的中期财政规划相适应，各部门每年都要滚动更新业务计划，基于过去一年的绩效评估情况调整业务计划的内容和绩效评价指标。

（2）外部审计。国家审计署根据所审计部门的主要责任、组织架构和资金去向，对该部门过去一年的工作进行绩效审计分析，并对部门官员的工作认同度、工作效率等展开调查。2011年起，英国开始实施全政府账户（Whole of Government Accounts）审计报告，合并提供1500多个公共部门机构面临的或有债务和准备金的全面信息。改革后，国家审计署审计的部门账户所使用的报告概念和支出估计均必须提交议会批准，从而进一步提高了审计监督的影响力。各部门需要根据国家审计局的审计报告，推出进一步提高预算绩效的计划。

（3）预算责任办公室预测与评估。2010年5月，英国成立了预算责任办公室（The Office for Budget Responsibility，OBR）。OBR通过编制经济与财经展望报告（以下简称“报告”）对经济和财政状况进行五年预测，评估在当前政策下达到中期财政目标的概率。该报告每年发布两次，与春季和秋季预算声明一同发布。自2014年3月起，英国政府对“福利上限”（Welfare Cap）设定部分支出限额。OBR在报告中对政府遵守上限的情况进行正式评估，并在预算上限内预测政府支出。同时，OBR在每年秋季出版年度预测评估报告（Forecast Evaluation Report，FER），对其预测绩效进行事后评估，详细分析宏观经济和财政预测的结果与预测情况之间的差异。在OBR提供的各项报告基础上，英国政府对下一年度整个公共部门体系收支做出具体安排，同时对中期财政规划进行调整和修正。

三、英国新绩效预算改革的主要成效

英国政府先后以公共服务协议和部门业务计划作为实施绩效管理的依据，并通过综合支出审查的方式，来检验各部门的行动是否围绕既定的战略目标优化资源配置。由于英国实行中期财政规划，因此无论是公共服务协议还是部门业务计划，事实上都是一份部门未来数年的绩效管理计划。

（一）建立了详细的绩效评估指标体系，促使政府提升公共服务质量

英国新绩效预算改革延续了往届政府致力于提高政府效率和服务质量的改革趋势，并且进一步细化和完善了绩效评估指标体系，为综合支出审查提供了更为充分的依据。公共服务协议的运用，转变了政府部门长期以来的官僚主义作风，培养了政府工作人员的服务意识。而部门业务计划的运用，则进一步强化了政府部门结果导向的服务理念，同时也增强了政府部门的成本意识——各部门需要像公司运营一样，不断提高自身的工作效率和服务水平。另一方面，新绩效预算要求各部门对项目效果进行合理客观的预判和评估，因此各部门需要研究制定更为科学合理的绩效管理指标，从而推动了整个政府绩效评估指标体系的不断完善。

（二）在预算编制中不断调整绩效目标，抑制了公共支出的过度膨胀

预算编制的过程，实质上是政府基于各部门过去一年的绩效水平，不断调整公共财政预测和财政绩效目标的过程。英国政府实行中期财政规划，绩效评估结果不仅可以作为制定下一年度预算的依据，并且被应用于政府中期经济目标和计划的调整，在一定程度上抑制了公共支出的过度膨胀，对于提高行政效率和精简政府机构均起到了一定的积极作用。随着改革力度不断加深、范围不断扩大，英国政府的绩效管理活动逐渐渗透到各个基层和地方，并更加强调各方的协作以及对此前绩效预算系列改革的整合。预算责任办公室的成立，以及经济与财经展望报告的制定，则进一步增强了绩效评估结果对预算编制的影响力。

（三）定期发布绩效指标数据和预测报告，提高了公众对政府的信任度

财政部网站按月度、季度发布各部门绩效指标数据，预算责任办公室也会在预算声明发布当天发布年度最终的经济与财经展望报告，并公布下一年度的财政绩效目标。这些举措有效地提升了英国政府的财政信息透明度，为社会公众提供了了解和监督政府的重要渠道。从披露的绩效信息当中，公众可以看到政府效率的提高和政府作风的转变，从而提升对于政府推行新绩效预算改革的认同感。随着政府部门工作透明度的增加。公众参与将迫使政府通过努力提升服务水平来满足公众诉求。各部门通过绩效管理重新建立起政府在公众当中的公信力，改变了以往政府部门凝聚力低下和社会号召力涣散的状态。

四、英国新绩效预算改革对我国实施全面绩效管理的启示

党的十九大报告提出，全面实施绩效管理。作为同样的单一制政体国家，中国与英国在财政与预算管理体制上都具有中央集权度高的特点。英国的新绩效预算改革，可以为我国全面实施绩效管理带来有益启示。

（一）建立多层次绩效评价体系，增强绩效评价全方位管理

英国新绩效预算运行以签署公共服务协议或制定部门业务计划为起点，以运用绩效信息来确定下一年度绩效目标为年度终点，辅以独立的绩效审计和完善的信息披露制度，既强调部门责任，又调动各方参与，形成推进合力。我国要全面实施绩效管理，应构建全方位多层次的绩效评价体系，在总结省市已有改革经验基础上，逐步向县、区推进，形成覆盖事前、事中、事后的全过程绩效管理体系。一是要充分调动主管部门的积极性。引导主管部门在中期财政规划的基础上，合理设定目标和分解目标，为后续绩效监督和评价奠定基础。二是要提高绩效评价的能力和效率。推进绩效评价工作的规范化和标准化，特别是加大对于重点支出项目事中的跟踪监控力度，加强第三方机构参与绩效管理工作的政策引导和业务培训。三是要加强绩效评价结果的应用。把财政支出项目绩效评价结果纳入政府机关绩效考核指标体系，同时将实现设定的绩效目标和公共服务标准化作为问责标准，尤其应重视绩效审计在事后评价中的整改倒逼作用。

（二）健全绩效评价指标体系，增强评价针对性和有效性

英国政府在公共服务协议和部门业务计划中，围绕中期财政规划和部门职责，分解战略目标，将预算项目和具体行动细化成一个个具体可量化的绩效指标，形成了一套精细的绩效评价指标体系。我国可参考这一做法，在现行通用指标体系基础上，根据部门职责和中长期规划，分类设置具体且可量化的个性化指标，建立覆盖广泛、适用性强的指标体系。允许各部门结合自身业务实际提出制定合适的绩效指标，引导部门强化自我约束，转向部门自评内控为主，并充分征求财政部门、技术专家和社会公众的意见。同时，采集行业历史数据制定评价标准参考值，并根据评价实践检验指标的有效性，及时调整不适用的指标，不断完善绩效评价指标体系。

（三）合理制定和调整绩效目标，促进公共服务质量提升

英国政府在预算编制过程中对绩效信息的运用，主要在于调整下一年度的绩效目标，滚动更新中期财政规划，并未将绩效评价结果与预算编制直接挂钩，其最终目的是为了促进政府不断改进公共服务质量。我国一直致力于建立绩效评价结果与预算编制严格挂钩的机制，而实践中却存在很大困难。事实上，我国有不少预算项目的政策性非常强，如果按照绩效评价的结果来决定其下一年度可获得的财政资金，项目预算就很可能被削减乃至取消。因此，我国应更多地将绩效评价作为公共服务质量提升的一个手段，通过制定科学合理的绩效目标来促进政府提高工作效能。在预算项目的绩效评价结果不佳时，一方面要及时采取措施予以纠正，认真开展成因分析；另一方面，应根据实际情况合理调整绩效目标，并采取相应措施加以改进。

（四）建立绩效信息公开机制，提高财政透明度和公众参与度

绩效预算改革的核心任务之一是建立高效的绩效预算体系，促进政府的政策意图、资金流向和实施过程透明公开，从而推进国家治理体系和治理能力现代化。英国政府从布莱尔时期的每年提交两次绩效报告，到现在的按月度或季度公布绩效信息，预算透明度得到显著提升，公众对于政府的信任度也有所增加。有鉴于此，我国可以通过加大绩效信息的公开力度，提升财政透明度和公众参与度，进而推动全面实施绩效管理。首先，要建立绩效评价信息公开机制。根据预算编制内容与实施计划，定期采集绩效运行信息并汇总分析，分析结果在财政部门网站上公开。其次，要加强各方绩效管理工作合力。完善与人大、审计等部门的协同工作机制，充分借助第三方评价机构，引导社会公众参与和监督。再次，要建立完善绩效管理信息系统。强化各部门绩效信息数据对接，实现绩效管理主体间信息的互联互通，推动绩效管理业务从线下向线上逐步转移。

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