黑龙江省引嫩扩建骨干一期工程建设管理的思考

王国志,马金龙

(黑龙江省引嫩工程管理处,黑龙江 大庆 163316)

黑龙江省引嫩扩建骨干一期工程是国家172项重大供水、节水项目之一，是黑龙江省西部地区重要的水资源配置工程，是保证大庆石油石化生产的命脉工程，也是解决黑龙江省西部地区干旱缺水的民生工程,更是改善生态环境的绿色生命工程。工程建成后对黑龙江省西部地区经济社会可持续发展和生态环境的改善具有基础性、战略性作用。

1 工程概况

黑龙江省引嫩扩建骨干一期工程位于黑龙江省西部松嫩低平原区，是在原北部引嫩、中部引嫩工程基础上的扩建项目，工程自2008年9月乌北总干渠开工建设至今已历时十年，目前工程建设处于收尾阶段。

2013年8 月国家发展和改革委员会批准项目可行性研究报告，2015年5月黑龙江省发展和改革委员会批准了初步设计报告。该项目供水目标为区域农牧业灌溉用水，大庆市、安达市、富裕县城市居民生活用水、工业用水，区域渔业及湿地生态用水，城市环境用水，供水范围11 152 km2。一期工程建成后北、中引总引水量22.55亿m3，其中北引15.18亿m3，中引7.37亿m3。工程建设内容主要包括引水骨干工程和灌区骨干工程两大部分[1-3]。引水骨干工程包括：新建北引渠首工程，扩建北引总干渠，新建友谊干渠、富裕干渠，扩建红旗干渠，新建东城水库及引渠，扩建改造中引总干渠的部分建筑物。上述内容包扩新建及扩建引水渠道325.89 km，污水渠1.62 km，排水渠43.59 km，新建扩建截流沟131.86 km，输水渠及截流沟总护砌长度617.86 km，各类建筑物218座。灌区骨干工程包括：新建、续建灌区骨干工程9处，灌溉面积12.523万hm2，渠道共57条，总长度827.73 km，排水干沟21条，长度401.61 km，渠系建筑物802座。项目概算投资62.62亿元，总工程量5436.17万m3，总工期4 a，计划2019年5月工程全面竣工。

2 工程建设取得的成效

黑龙江省引嫩扩建骨干一期工程自2008年9月开工建设，参建各方克服了边通水边建设、有效工期短，工程建设点多、面广、战线长，施工条件恶劣，跨省区征占地等诸多困难，目前土建工程已进入收尾阶段，供水水质得到改善，随着灌区工程逐步完善供水量逐年增加。

(1)本次工程扩建后，引水骨干工程的243 km引水干渠改变了原来坡水入渠的状况，供水水质得到改善，为受水区调整用水结构、优水优用创造了条件。得益于工程扩建，目前大庆市已确定利用大庆水库替代龙虎泡水库作为大庆市西城区生活供水水源地，用水结构调整后大庆水库每天新增生活用水20万m3。

(2)2012年渠首闸枢纽工程建成并投入使用，使北部引嫩工程由无坝引水改为有坝引水，结束了嫩江枯水期引水困难的局面，极大提高了受水区水资源配置能力和供水保障能力，各业供水得到根本保障。

(3)随着引水骨干和灌区骨干工程的实施，工程区农业供水量逐年增长，2017年农业供水超过3亿m3。据测算，由于受水区农业种植结构调整，当前情况下每年可为工程沿线农业增收约3.5亿元，仅林甸县利用调入水调整种植结构改造低产田，已新增水田超0.667万hm2，取得极其显著的经济效益和社会效益。

(4)工程全面建成后由北部引嫩工程给大庆市、富裕县等城市供水5.4 亿m3，给工程沿线农业灌溉供水5.34 亿m3，渔业及湿地生态供水1.8 亿m3。充足、清洁的嫩江水调入受水区后，不仅改善了受水区工农业生产条件和生活条件，也为区域经济社会实现可持续发展奠定了水源保证基础，而且为改善区域生态环境、宜居环境创造了基础条件。黑龙江省松嫩低平原区生态环境恶化的根本原因在于缺水和对水资源的不合理利用。嫩江水的调入不仅为黑龙江省松嫩低平原区逐步限采地下水创造了条件，同时也为扎龙湿地、九道沟湿地和大庆湿地泡沼等提供了环境用水，促进了当地水体的涵养和保护，进而改善因缺水对生态环境造成的破坏。通过恢复湿地面积、提高水体自净能力，也恢复了湿地生物多样性，对从根本上改善区域生态环境起到了积极的促进作用。

3 存在的问题

黑龙江省引嫩扩建骨干一期工程是一项极其复杂的系统工程。工程实施范围涉及两省区的10个县(区)，引水骨干工程涉及北部引嫩、中部引嫩工程渠道、沟道范围总长617.86 km，建筑物 218座；灌区骨干工程涉及9个灌区，灌溉渠道和排水沟道总长度1229.34 km，建筑物802座。土地预审永久征占地面积1688.74 hm2，超过黑龙江省三江治理“三江一泡”总征占地面积，涉及国家级自然保护区2处，省级自然保护区1处，军用土地3处。从2002年黑龙江省水利水电勘测设计研究院开展前期工作至2015年5月初步设计得到批复，历时13 a，从初步设计得到批复,工程全面开工建设至今也已历时3 a。

3.1 项目前期存在的问题

(1)项目前期审查、审批工作异常繁复。项目前期除水利行业各项规划及防洪影响评价、水土保持、水资源论证等审批、许可项目外，还涉及发改、财政、金融、国土、林业、草原、环保、建设、文化、物价、铁路、交通、航运、电力等十几个部门的资金承诺、水价承诺、银行保函、土地预审、环境影响评价、施工期对保护区动植物影响评价、移民规划、建设项目选址、地灾、压矿、文化考古、节能、占用林地草地合规性审查等国家层面及省内外各层面部门、单位数十项咨询、审查、审批，涉及铁路、航运、交通、电力等部门除技术方案需要咨询论证外在实施阶段仍需要审批，部门林立、行规繁复，各环节专家对同一问题的审查意见系统性不强，同一问题分几次提，其间环节稍有延误部分审批项就会超过批准期限，需重新编制报批。

(2)资金筹措难度大、落实困难。按照批准的初步设计，黑龙江省引嫩扩建骨干一期工程概算总投资62.62亿元，其中国家补助资金22.85亿元，项目法人贷款18.08亿元，省级以下地方自筹资金19.36 亿元。尽管引水骨干工程有部分城市供水量，按照规划工程扩建后北部引嫩工程城市供水只占总供水量的30%，受各种因素影响城市供水量没有明显增长，水价也不能调整到位，偿债能力不够。灌区骨干工程建设需要讷河市、富裕县、依安县、林甸县匹配资金总计2.68 亿元，上述市县大部分为贫困县，尽管建设期通过过桥贷款解决了燃眉之急，但会变相形成地方债务，长此以往势必影响地方政府谋划、实施项目的积极性和地方发展后劲。

(3)前期勘测设计理念落后、工作深度需要加强。水利建设项目建设周期长，涉及水文、地质等自然条件和经济社会诸多方面，前期勘测设计工作复杂，确保工作深度对顺利推进工程建设至关重要。受行业规范、标准限制，设计单位在新技术、新材料、新工艺应用上受到制约，尤其是生态护坡设计措施单一，结合周边环境不够。只注重主体工程勘察，轻视料场、渠道等配套工程及附属建筑物勘察，料场选择随意；补偿实物指标调查不细、相关地类划分不规范；渠道选线不结合周边环境，建设征地范围不确定。上述问题导致一系列变更，既增加工程建设推进难度，又增加了工程结算难度。

(4)仍然没有成熟可靠工省效宏的严寒地区渠道衬砌技术方案。黑龙江省引嫩扩建骨干一期工程地处松嫩低平原区，区域水文地质、工程地质及地形条件复杂，广布分散性土。引水骨干工程涉及北部引嫩、中部引嫩工程渠道、沟道范围总长617.86 km，灌区骨干工程涉及灌溉渠道和排水沟道总长度1229.34 km，渠道衬砌技术方案是制约工程投资、立项的关键因素。渠道糙率对渠道断面进而对工程占地投资影响较大，渠道衬砌结构采用型式又需要考量投资，尤其是引水骨干工程输水期长，既面临坡面水、渠道水的冲刷坡坏，更面临地下水渗透及边坡冻胀破坏的不利工况，还要减少渠道输水损失并防止部分地区次生盐渍化的发生。虽经多次反复论证，仍然没有既节省投资又确保结构稳定、运行安全的严寒地区渠道衬砌技术方案，需要对实施后的渠道衬砌结构进行稳定性观测、分析、评价。

3.2 项目实施阶段存在的问题

(1)水利建设项目实行初步设计阶段招标产生的后期工作难题多。部分单项工程施工图阶段方案变化较大，既超概算不利于投资控制，更带来施工合同变更，尤其是产生的单价变化会造成合同结算难题，一旦施工图纸提供不及时更会影响施工进度，造成损失。

(2)边征地边施工，群众阻工现象经常发生。部分群众不接受补偿标准，提出不合理诉求，以各种理由阻工，部分项目窝工损失较重，建设单位难于处理。

(3)由于引嫩扩建项目需要边通水、边建设、边投入使用，因此，工程质量管理需要监理单位及时进行单元工程质量评定，建设单位及时进行分部工程及单位工程验收，质量监督工作需要及时进行工程质量核备、核定。引嫩扩建工程引水骨干工程施工标段共110个，共划分单位工程128个，分部工程860个(不含东城水库)；灌区骨干工程共73个单位工程，512个分部工程，验收、核备工作极其繁杂，分部工程验收、核备稍不及时，后续验收工作无法推进。

(4)工程移交问题。黑龙江省引嫩扩建骨干一期工程需要边通水、边建设、边投入使用，因此，工程管理工作及时跟进至关重要。引嫩扩建骨干一期工程包括引水骨干工程和灌区骨干工程，引水骨干工程中的东湖干渠、中引总干渠、友谊干渠、八家子泄水渠，及大量的铁路、公路桥涵都需要及时接收管理。灌区骨干工程实施的7处灌区分别地处讷河市、富裕县、依安县、林甸县，需要抓紧成立灌区管理单位实施管理，否则工程建成后管理缺位会带来一系列的后续问题。

4 几点思考

近年来黑龙江省谋划、实施了三江治理、引嫩扩建等一大批防洪、灌溉、供水等水利工程基础设施，对保证黑龙江省防洪安全、国家粮食安全、生态安全，提高水资源配置能力，促进区域经济、社会可持续发展将提供重要保障。目前正在谋划建设三江连通等一批重点工程，及时全面总结三江治理、引嫩扩建等工程建设经验教训，对提高黑龙江省水利建设管理水平，充分发挥水利工程建成后的效益将起到促进作用。

(1)大型水利建设项目前期工作必须全面落实水利前期工作责任制，由政府统筹谋划，分部门落实责任，全面、整体推进。从实质上讲，水利工程建设项目实施是政府行为，项目规划不仅要服从水利行业各项规划，更要服从、服务于国土空间规划、区域经济社会发展规划等综合规划，及其他部门规划，并兼顾生态环境保护，仅依靠水利行业或建设项目法人推进，既无法协调好方方面面的关系，确保工作顺畅，更无法保证项目规划的高起点、全方位。项目建设资金筹措也需要政府组织落实，工程建成后的运营管理更需要政府谋划确定。因此，必须发挥政府的统领、主导和协调作用。解决目前存在的水利建设前期工作基础薄弱、深度不够、质量管理不到位等问题的关键是全面落实水利前期工作责任制，由相应层级政府领导挂帅，构建多部门参加的前期工作协调、决策机制，组建权威、高效的由相关部门负责人组成的建设项目前期工作领导组织和由各行业专家组成的建设项目前期技术咨询委员会，定期例会组织推进各项工作。

(2)改进和规范前期工作技术文件编制、审查审批程序，严把水利建设项目前期工作技术文件编制、咨询、审查审批关。水利前期工作所需编制的各类综合性及专业性技术文件在提出一揽子编制计划后可采取政府采购的方式选择设计、科研及咨询单位，实行一站式从头服务到尾，从而避免反复编制、反复咨询及黑中介现象的发生。

(3)征地移民工作必须走在工程建设实施前面。在建设项目规划选址确定后，停建令要由相关各级政府抓紧组织相关部门真正落实到位，水利建设项目不能等同于一般的商业开发项目，国家赔偿及补偿标准一经确定就应该具有法律效力和强制性，被征占对象对补偿标准持有异议可通过司法途径解决，不得随意阻工。

(4)现行的水利建设项目初步设计阶段招标应调整为施工图阶段招标。大型水利建设项目施工条件复杂，施工组织设计影响因素多，施工方案、工序确定、设备选型等时常会考虑不周密，初步设计阶段提出的清单项目极易产生漏项或偏差，带来设计变更多、合同结算难等一系列弊病。

(5)大型水利建设项目质量监督工作应该提前介入。大型水利建设项目特点是点多、面广、战线长，有效工期短，尤其是对边通水、边建设、边投入使用的项目，质量监督部门应该提前介入，组建派驻质量监督项目站控制过程，既可以增强质量监督行为的适时性、针对性、全面性和示范性，又可以确保项目法人验收工作顺利推进，同时为工程项目及时竣工验收奠定基础。

(6)着眼于黑龙江省西部松嫩低平原区经济社会发展及生态环境改善总体目标，以现有的“三引三排”为骨干，进一步谋划区域“优水优用、灌排结合、丰枯调济、干线贯通、水网相连、连通联调”的水系连通格局。本次工程扩建后北、中引调入嫩江水22.55亿m3，二期工程实施后北、中引调入嫩江水将达到28.89亿m3，宜谋划调整受水区的用水结构，逐步限制开采城市区、工矿区地下水，农业区限量开采地下水，宜谋划利用区域内诸多泡沼改善区域农牧业生产条件和生态环境，宜抓紧谋划制定生态供水的补偿办法，推进配套灌区的水价改革，宜抓紧谋划7处灌区骨干工程的田间配套工程，要求相关市县立足于已规划的灌区范围内发展水田。

(7)应该针对严寒地区渠道衬砌结构型式继续深入研究。黑龙江省地处严寒地区，无论是调水工程还是大型灌区干渠等线性工程，渠道衬砌结构型式选择既是建设期制约投资的重要因素，更是运行期制约维护成本、确保工程安全运行的主要因素。渠道衬砌结构型式的确定必须以适应复杂恶劣运行工况，以保证结构稳定、运行安全可靠为前提，从防止降水、坡面水、地下水、渠道水及冻胀破坏等多因素考虑，构建完整的寒冷地区渠道衬砌防护体系[4]。综合考虑降低糙率、减少投资及后期维护工作量，笔者根据多年的运行管理经验提出严寒地区渠道衬砌结构型式应将衬砌冻胀部位划分为主冻胀区和副冻胀区，本着“综合防治、复合结构、适应为主、消减为辅”的原则确定。