新时代预算监督应坚持走群众路线

●王银梅 张雅琪

党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央强有力的领导下，现代财政制度建设取得重要阶段性成果，预算监督水平也上升到一个新高度。党的十九大之后，面对新时代新要求，预算监督将如何推进，其工作重点在哪里？从党的传统及党的十九大报告精神中，笔者认为，坚持群众路线是新时代预算监督的工作重点，也是深入推进预算监督工作的制胜法宝。

一、预算监督群众路线的界定及理论基础

（一）预算监督群众路线内涵界定

群众路线，就是“一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去”。群众路线是党的根本工作路线，是党在长期革命和建设中的制胜法宝，其中，“一切为了群众”是指工作目的，即为谁而做；“一切依靠群众”是指工作方式，即如何去做；“从群众来”和“到群众中去”是指工作过程，即调查研究和理论联系实践的过程。群众路线提倡的是调查研究和民主集中制，它既反对单纯的精英主义，又反对民粹主义，是两者的有效结合。

现代意义的政府预算是政府调控经济社会发展和控制政府内部组织的工具，同时又是人民群众监督和控制政府行为的工具。政府预算是人民群众通过代议机构对政府的制衡机制,政府必须编制预算并经代议机构批准方能付诸实施，且其所有预算活动都应接受代议机构的监督，而代议机构对预算的一切监督活动均应代表人民群众的利益，一切都应体现人民群众的意志。简言之，政府预算是体现民意的一种制度安排。

预算监督的群众路线是预算监督的基本工作路线，是指政府预算在决策中要有充分的调查研究和正确的民主集中制，政府预算的一切工作是为了人民群众，要依靠人民群众。预算监督的群众路线，要求人民群众对政府预算的监督贯穿于政府预算管理全过程，包括准备环节、政府预算编审环节、政府预算执行环节和政府决算编审及绩效评价环节等，都应有人民群众的有效参与，使政府预算能充分体现和落实人民群众的意愿。具体而言，预算监督的群众路线包括以下内容：（1）准备环节。各级政府在进行经济社会发展规划确定预算重点时，应密切联系群众深入调查研究，广泛听取最基层群众的意见，以确保预算规划导向的正确性。（2）预算编审环节。各级政府及其机构和立法机构在编审预算时，要充分了解、听取其服务对象即人民群众的真实意愿，并转化政府决策，形成预算计划后，再通过群众听证、质询的方式回到群众中去，最后再结合群众的意见形成正式的预算法案。（3）预算执行环节。人大、财政、审计等监管部门应大量接触群众，听取群众对预算执行问题的反映，凡是群众反映强烈的问题都要严肃认真对待，凡是损害群众利益的行为都要坚决纠正并追责，最后还应反馈给群众，以接受群众的后续监督。（4）决算编审及绩效评价环节。在绩效评价中，要将群众满意度作为重要评价指标，并将评价结果及其运用情况公布于众，进一步接受群众的监督。

（二）“实事求是”是预算监督群众路线的思想根源和理论基础

“实事求是、群众路线、独立自主”，是贯穿于毛泽东思想全部内容的活的灵魂。而“实事求是”是核心，是其他两个的思想基础和前提，它把三者紧密联系起来，形成一个有机的整体。“实事求是”是一句成语，由毛泽东对其作了新的解释，并将其确立为中国共产党的思想路线，之后由党的几代领导人与时俱进地结合中国实践不断发展和丰富其思想内涵，使其从指导革命的思想武器逐渐转向了指导国家建设的方法论和行动指南，对于当代中国实现国家治理的现代化具有极其重要的意义。

党的十八届三中全会提出 “财政是国家治理的基础和重要支柱”的科学论断，而预算又是财政的核心，因此，政府预算是国家治理的核心内容。由此不难得出，“实事求是”是政府预算监督乃至整个政府预算管理的思想根源和理论基础。而且，就政府预算管理自身的特质来看，它本身就要求进行调查研究和坚持民主集中制原则。没有调查研究就不知道人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题是什么，没有民主集中制就不能很好地体现人民群众的意愿，那么，政府预算就失去了科学性和民主性，也就谈不上效率性和效益性了。

因此，预算监督的群众路线要求各级政府应本着实事求是的思想和密切联系群众的工作路线，完善体制机制建设，使人民群众能充分有效地参与到政府预算管理全过程中，最终实现科学规范、全面完整、公开透明和讲求绩效的现代预算制度建设目标。

二、新时代预算监督坚持群众路线的必要性及必然性

（一）预算监督坚持群众路线是历史的必然

以“实事求是”为思想基础的群众路线，作为马列主义中国化理论成果的精髓，其思想路线贯穿于中国革命和建设全过程，是中国共产党在长期革命与建设实践中不断探索而发现的一条康庄大道，它是中国共产党开展任何一项工作的根本宗旨，这一宗旨对于国家治理核心工作的预算监督同样适用。

随着中国特色社会主义制度建设的不断深入，社会主要矛盾的转变，以及国家治理体系和治理能力现代化建设目标的确立，群众路线更是成为党和国家的行动指南，对于新时代中国特色社会主义建设具有极其重要的意义。历史的演变使得群众路线的具体内容和形式有了一些变化，但其根本内涵和宗旨始终是稳定不变的，围绕着广大人民群众的利益这一核心在不同的实践情形中不断进行调试。政府预算管理是围绕广大人民群众利益展开的一系列财政资金筹集、分配和使用的管理活动，而预算监督是为了促使这一系列活动真正朝着有利于人民群众利益的方向发展，而且是科学高效地发展。总之，与党的革命和建设一脉相承的以广大人民群众利益为核心的奋斗目标，使得预算监督坚持群众路线成为历史的必然。

（二）预算监督坚持群众路线是党的十九大报告精神的体现

党的十九大报告作出了中国特色社会主义进入了新时代、中国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾等重大政治论断，从全局和战略的高度，强调要加快建立现代财政制度，并明确了深化财税体制改革的目标要求和主要任务。从党的十九大报告中可以明确，今后党和国家各项工作都将围绕满足人民日益增长的美好生活需要这条主线展开，坚持以人民为中心，全面从严治党、依法治国、人民当家做主等。作为国家治理核心内容的政府预算更应坚持以人民为中心这条主线，开拓新时代工作的新局面，努力促进新时代奋斗目标的实现。预算监督的群众路线正是顺应了这一时代要求的基本工作路线。

（三）预算监督的群众路线是现代预算制度建设的应有之义

自党的十八届三中全会提出建立现代预算制度以来，现代预算制度建设取得了阶段性成果。党的十九大报告丰富和完善了现代预算制度内涵，并提出了新的目标和要求，即“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”。具体而言，就是建立科学完整的政府预算体系、公开透明的预算制度、法治化的预算管理模式、绩效控制的预算运行模式。一是科学完整的政府预算体系致力于遵循政府预算基本规律，建立全口径预算管理制度，实现财政收支全部列入政府预算体系，从而保障预算资金真正实现“取之于民，用之于民”。而预算监督的群众路线要求“从群众中来，到群众中去”，二者相互契合。二是公开透明的预算制度致力于建设阳光政府、责任政府。预算不仅要让群众看到，还要让群众看懂，这恰好体现预算监督的群众路线。三是法治化的预算管理模式，致力于将政府权力关在制度的笼子里，推进法治政府建设。而中国立法机构是人民代表大会，是人民行使主权的载体和平台。因此，建立法治化的预算管理模式，也离不开预算监督的群众路线。四是绩效控制的预算运行模式，是提高财政资金使用效率的最佳途径，绩效预算管理要求提升公共服务质量和水平，提高人民满意度，这些都离不开群众的预算监督。可见，预算监督的群众路线是现代预算制度建设的应有之义。

（四）预算监督坚持群众路线是政府预算自身本质的要求

从现代意义上政府预算的产生及其发展历程来看，它在本质上是约束统治者、体现民意的一种制度安排，它强调天赋人权、主权在民，强调法治、反对人治，强调权力制衡和公平公正公开。政府预算的本质要求政府预算管理的全过程应符合民意，并接受人民的监督。这本身就是预算监督群众路线的内涵。

三、中国预算监督坚持群众路线的现实情况分析

（一）预算监督群众路线的现状

党的十八届三中全会确立财政在国家治理中的重要地位之后，中国相继进行了一系列法律的修订及政策文件的出台，主要有《预算法》、《政府采购法》等法律和 《深化财税体制改革总体方案》、《关于深化预算管理制度改革的决定》、《关于进一步推进预算公开工作的意见》等政策文件，加强了政府预算管理改革的顶层设计和全面部署，将预算改革推向深化，并取得显著成效。与此同时，全国以提高预算法治、公开、透明、绩效为基础，深化全过程管理，各项改革不断推进。具体就预算监督而言，在坚持群众路线方面主要体现在参与式预算和政府预算社会监督两方面。

1、参与式预算建设。参与式预算就是将社会公众对政府预算的监督贯彻到预算全过程中，让社会公众来参与讨论、决定并监督部分或全部项目的资金配置和政府行为。参与式预算使财政资金满足公民需求，促进财政预算制度更加公正、公平、民主、透明。中国的参与式预算主要在地方政府层面得到较好发展，如上海市闵行区、温岭市、哈尔滨市、无锡市、巴中市、焦作市等城市都相继开展改革，并取得良好的成绩。其中浙江温岭市最早开始改革，其社会公众参与预算监督的形式往往是其他地方学习的典范；哈尔滨在参与式预算上略有不同，并且上海市由于地点等因素，其改革有自身独特特点。由于这三个城市属于最早改革的一批城市，下面以此三个城市为例介绍“参与式预算”的现状。

浙江省温岭市在参与式预算建设方面开创了先河。在2005年，温岭市新河镇首次邀请民众参与预算民主恳谈，参与式预算改革的大幕由此拉开。其具体内容：首先在预算审查阶段，政府会披露详细的公共预算信息，人大确认成立人大财经小组并召开民主恳谈会议。在恳谈会上，社会公众经审查之后形成报告。接着在预算审议阶段，政府和人大会参考公众意见进行修改，将内容提交小组审议。而在预算执行阶段，政府预算支出的调整也会受到限制。2008年，温岭市人大常委会首次将民主恳谈这种形式引入部门预算，之后，又将部门预算的民主恳谈向社会普通公众开放。2015年，明确规定镇人代会每年举行两次，例会会期不少于一天。从而提高社会公众的审议质量，让参与式预算不是停留在表面。同年，在温岭市十五届人大四次会议上，第一次对预算修正议案进行票决。温岭市作为县级城市，试行预算修正议案票决，是对参与式预算的重要补充。2016年1月，浙江温岭市开始将民主恳谈的形式加入到国有资本经营预算中。

哈尔滨模式与温岭市的具体模式并不完全相同。2006年，财政参与式预算改革在道里区和阿城区率先试点。其参与式预算的运作模式：先向居民征求意见，确定可选择的开展项目，参与式预算项目全部选取了与百姓紧密相关的民生项目，接着选出社区居民代表，从而选出施工项目。在项目实施阶段，社会公众全程参与，从招标环节一直到结束验收环节；并且居民和专家一起参与项目绩效评价工作。接下来哈尔滨扩大试点范围，解决越来越多的民生问题。在2008年，哈尔滨市共有18个县参与了此次改革，参与式预算项目达到100多个，初步试验和推行取得了良好的效果。随后哈尔滨进一步深化预算改革，将农村公益事业纳入到参与式预算试点范围。2015年，哈尔滨市及各部门全面公开政府预算、部门预算及“三公”经费预算，同时将政府预算支出全部细化公开到功能分类“项”级科目，让社会公众能够更方便地参与到预算监督中去。

与浙江温岭市、哈尔滨市都不同，上海闵行区的参与式预算改革自身特点也相对突出。2007年，上海闵行区与中国政法大学宪政研究所、财政部财政科学研究所就公共预算制度改革展开合作，对公共预算进行改革。闵行区预算监督改革以人大监督预算为主体，从政府预算编制阶段一直到预算评价和报告阶段，都积极让社会公众参与。具体的内容是闵行区人大首先选择听证项目，然后人大常委会作为听证人，项目陈述人、公众陈述人及专家陈述人组成陈述人。在听证会上，听证人与政府部门负责人进行提问及答复，一方面政府及各部门需要对公共预算作充分解释，另一方面也能让社会公众更多地了解预算信息，这就保障了社会公众的有效参与，避免“走过场”现象的出现。

2、社会监督预算的现状。政府正在不断加强转变管理职能并且调动社会公众的主人翁意识，加强社会公众对政府预算的监督力度。与此同时，也体现政府坚持预算监督群众路线的工作重点，继续深化、稳定推进预算监督。社会公众监督政府预算，首要的是政府及其部门应公开预算，其次是政府应建立社会公众预算监督的机制，第三是社会公众预算监督的意识和能力。下面将从这三方面来介绍中国社会监督预算的现状。

一是政府预算公开方面。目前，从全国范围看，预算公开制度的建设已取得了较大的进展，初步形成了以公开促改革、以公开促规范的局面。（1）在预算公开的法制建设方面。2007年出台《政府信息公开条例》，并于2008年正式实施。2014年修订、2015年正式实施的新《预算法》规定了“建立健全全面规范、公开透明的预算制度”“经本级人民代表大会或者本级人民代表大会常务委员会批准的预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表，应当在批准后二十日内由本级政府财政部门向社会公开”“经本级政府财政部门批复的部门预算、决算及报表，应当在批复后二十日内由各部门向社会公开”，以及近年来印发的《党政机关厉行节约反对浪费条例》、《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》和《关于进一步推进预算公开工作的意见》等都对预算公开作出了相关的要求。同时为了健全地方预算公开制度，财政部制定了一系列的指导办法，各地也根据自身情况出台了各种响应制度。总体而言，基本上形成了以《预算法》和《政府信息公开条例》为主导，以《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》和《关于进一步推进预算公开工作的意见》为导向，多层次、多方位的法律框架。（2）中央政府在预算公开方面的实践引领。为了打造“阳光财政”，提高预算公开的实效，预算公开工作较之以前更加注重回应社会的关注。目前，中央政府在对预算收入总额进行公开时，一并公开了收入的构成，如税收收入按税种进行公开，非税收入按项目进行公开；并且使公布的内容更加细致化，对于一般公共预算，不仅按类进行了公开，更是细化到了其下的款、项层次。对于中央基本建设支出、地方政府一般债务余额、专项债务余额情况等同样也进行了公开。同时也进一步加强了对政策的解读，包括财政部门户网站对中央政府预算进行公开时，开展“两会特别访谈”，组织财政部有关负责人、专家、新闻媒体等对预算进行解读，以及出版年度《中国财政基本情况》等。这些都说明中央政府预算公开工作已取得了较大的进展。在公开的完整度方面，目前的预算公开已实现了对一般公共预算、政府性基金预算和国有资本经营预算的全覆盖。在公开范围方面，一般公共预算在原有种类的基础上，对中央本级基本支出、中央基本建设支出、中央对地方税收返还和转移支付汇总及分项的分地区情况，中央财政国债余额情况等都进行了公开；同时对政府性基金、国有资本经营预算情况以及地方政府一般债务、专项债务余额情况进行了公开。在公开内容细化方面，一般公共预算细化公开到22个类、约140个款、680个项；政府性基金支出细化到了功能分类50多个项；中央对地方税收返还和转移支付也全部公开到项目。同时，中央部门预算公开工作也取得了较大进展。在部门数量上由75家增加到了2017年的105家。在公开的范围方面，由单独公开部门收支预算扩展到对部门职责、机构设置、机关运行经费安排、政府采购、国有资产占用、预算绩效等各种情况进行公开，而且还公开了“三公”经费预算。此外，公开的内容也更加细化透明，如“三公”经费支出按因公出国（境）费、公务用车购置费、公务用车运行费、公务接待费进行公开。并且为了促进公众理解，在内容上图文并茂，强化了解读与说明。（3）地方预算公开的实践探索。目前全国36个省（自治区、直辖市、计划单列市）已全部对省级财政总预算、“三公”经费总预算、专项转移支付预算进行了公开。同时，在一些地区公开的部门预算中，已实现了对预算公开要素的全覆盖。

二是政府建立社会监督预算机制方面。（1）以法律形式确立了社会公众监督预算的法律基础。新《预算法》第四十五条规定：“县、自治县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇的人民代表大会举行会议审查预算草案前，应当采用多种形式，组织本级人民代表大会代表，听取选民和社会各界的意见。”第九十一条规定：“公民、法人或者其他组织发现有违反本法的行为，可以依法向有关国家机关进行检举、控告。接受检举、控告的国家机关应当依法进行处理，并为检举人、控告人保密。任何单位或者个人不得压制和打击报复检举人、控告人。”（2）各级政府都设立了门户网站，在网站公开预算信息的基础上，公布社会公众咨询、质询和提出意见的链接，并设置了专门的工作机构及人员维护设备，收发、传达和反馈信息。（3）各级人民代表大会及其常委会设置了政府预决算初审环节，通过听证会、咨询会等形式邀请部分社会公众、专家学者和人大代表对政府及部门预决算草案进行社会审查监督。（4）各级政府及部门在预算支出绩效评价环节，将社会效益和社会满意度 （或称服务对象满意度）作为重要评价指标，要求预算绩效评价应了解和听取社会公众的意见。

三是社会公众监督预算的意识和能力方面。随着国家经济社会的发展，党和国家的大力宣传，高等教育受众范围的逐步扩大，以及社会公众文化素质的提高，公民的参政议政意识逐步加强，普通公众参与政府预算监督的意愿越来越强，越来越多的公众主动参与到政府预算监督中来，或表示有强烈的参与热情。同时，智能手机及网络的普及也为社会公众参与预算监督提供了便利。

（二）预算监督群众路线存在的问题

虽然现代预算制度建设取得了可喜的进展，社会公众对预算监督的参与度逐步提高，但与新时代预算监督群众路线的要求相比，仍存在较大的提升空间。

1、社会公众预算监督未贯穿全过程。预算监督的群众路线要求社会公众对政府预算的监督应贯穿于预算管理全过程，从预算编制前的准备环节到最后的决算编审及评价环节。就中国目前的情况看，社会公众一般只参与了预算和决算的审查环节，对于预算管理的其他环节，政府实际上并没有给社会公众充足的参与空间。目前在预算编制前的准备环节和绩效评价环节，还未建立任何的社会公众参与监督机制。虽然准备环节不涉及具体的预算事项，但它直接影响预算编制的导向和侧重点，只有通过深入群众进行调查研究，并通过民主集中制的形式确定预算方向，才能真正得出符合民意的预算决策。绩效评价环节更应有社会公众的参与，因为他们才是公共商品和服务的消费者，他们的评价才最具有权威性。

2、社会公众已参与监督的环节实质性不足。目前社会公众直接参与的环节主要是预决算的初审环节，有些地方人大建立了社会公众直接参与机制，如上海闵行区从2009年开始实施至今的预算听证会，每年在预算的初审环节，就某些重要的、人民群众关心的项目进行社会听证，听取社会公众对被审查项目的意见。决算的初审环节一般是邀请专家和部分人大代表进行审查。但社会公众已经参与的这些环节，实质性不足，有应然之嫌。一是社会公众参与直接审查的内容只是极少的几个项目，并未涉及全部内容；二是社会公众掌握的预算信息并不充分，在审查监督中提出的建设性意见有限，很多只是走了一个过场，其监督的实质性有待加强；三是预算执行中的预算调整并未有社会公众的直接参与，很可能导致年初由社会公众把关了的预算项目又通过预算调整进行了改变。

3、政府公开的预算信息不全且不易懂。虽然相关法律法规要求政府及其机构应公开所有不涉及国家机密的预算信息，但是笔者通过查验全国各省县级政府门户网站，发现公开情况不容乐观，要么公开的信息过时，要么只公开部分信息，要么公开的链接无法打开或为无效链接。而且即使是已经公开的预算信息，其专业性太强，不能做到通俗易懂。此外，已公开的信息也缺乏必要的参考标准，普通的公众无法判断所公开的数据是否可靠。

4、社会公众预算监督的反馈机制不健全。让社会公众能够广泛地参与政府预算的各环节，有效地反馈意见，是维护好社会公众和政府关系的重要措施。由于中国各地民主化程度发展不尽相同，比如浙江温岭市、上海闵行区等预算改革力度较大、民主程度较高的地方采取 “民主恳谈会”、“项目听证会”等形式，并且不断地走向成熟，在社会公众反馈机制上取得了很好的成绩。但是，全国大部分地区还没有成熟的机制，社会公众对政府的反馈机制还很不健全：（1）公众向政府的反馈渠道缺乏创新。虽然有些地方的监督机制走在了前列，但是不同地方有其特殊性，并不适合其他地方效仿。比如，浙江温岭市的参与式预算改革，其历史可以沿袭到1999年民主恳谈的建立，上海的预算改革体制也有其特殊性，在相对发达的区域，政府对工作的披露意识比较强，社会公众的整体素质也较高。从现有的渠道上看，公众参与预算协商的平台仍然不够多样。（2）政府向公众的反馈程序相当繁琐。在社会公众参与政府预算全过程中，社会公众在发表自己的意见、诉求之后，最后落实情况的披露有些滞后。一方面，政府在收集社会公众的意见之后，经过论证、试点、实施、绩效评价等一系列的规范操作需要一定的时间，并且再次公开预算时，并不会特地向当初提案的人做单独的反馈，而往往是统一的网上披露；另一方面，社会公众去审查政府预算编制的调整时，往往附带着极大的时间成本和精力成本。政府和公众双方沟通障碍的存在，使得社会公众的反馈过程存在缺陷，政府也就无法与社会公众形成深层次、成熟稳定的交流。

（三）预算监督群众路线存在问题的原因

1、预算监督坚持群众路线的法律体系有待完善。综观中国已发布的财政相关法律：《宪法》、《监督法》、《政府公开信息条例》、《预算法》等，在保障社会公众参与预算监督上还有许多的不足。（1）缺乏专门的法律。社会公众参与预算监督需要以专门的法律进行规范，中国目前还没有专门针对社会公众参与预算监督的法律。（2）没有专门的条款来保障社会公众参与预算监督的规范化和制度化。已有的相关法律虽然确立了社会公众监督预算的法律地位，但基本是以原则性条款进行宽泛性规范，不具有可操作性。（3）法律层次有待提高。即使各地方政府修订相关的规范性文件来保障社会公众参与预算监督，但由于法律层次的限制，地方政府在具体实施过程中，会弱化预算相关规定的约束力。社会公众参与预算监督的主体地位、参与渠道等都需要通过明确的法律来保障。坚持预算监督的群众路线，就是要让社会公众能够合法、具有权威地对政府预算的全过程进行监督。

2、社会公众参与预算监督的热情和能力有待提高。一是社会公众自身热情不高。在预算编制环节，并不是所有的社会公众直接参与，而是由 “人大代表”代为行使权力，从而在一定程度上削弱了社会公众的诉求表达。当各级政府通过网络、报纸等媒体向公众披露预算之后，有一部分社会公众对预算是否公开，以及预算公开程度都抱着“事不关己”的态度，从而对于政府网站正式披露的预算报告都兴趣乏乏，浏览量和点击量也不是很高。还有一部分民众选择性地忽略从预算编制的科学性来分析，而侧重道德层面的调侃，往往给政府预算的监督环节增添障碍，这些往往都是由于民众参与的热情不高导致的。二是社会公众监督能力不足。预算监督专业性很强，普通的社会公众，甚至有些主流媒体的记者一般不具备预算监督的相关专业知识，导致其无法看懂政府公开的预算，就更谈不上提出建设性意见和建议了。

3、政府坚持群众路线的主动性不强。一方面，预算信息公开的主动性不强。认为预算是政府的事，不关群众的事，没有将听取群众的意见作为工作的必要程序。因此，在信息公开方面被动和敷衍的现象同时存在。即使是积极主动地公开了，也往往缺乏从群众角度考虑的通俗易懂的预算信息。目前全国没有一个政府编制并公开的公民预算①信息能使群众看懂。另一方面，反馈信息的主动性不强。有些政府及其机构对群众反映的意见重视不够，或者说根本就没确立听取群众意见的管理理念，从思想观念上没有重视群众意见，从而导致对群众反映的意见要么不反馈，要么反馈慢。

四、新时代预算监督坚持群众路线的思路

预算监督的群众路线是一个长期的系统工程，应与时俱进地调整和完善具体工作思路。根据党的十九大报告精神，中国特色社会主义建设进入了新时代。因此，预算监督的群众路线也应该有新思维。根据新时代国家治理建设目标，结合预算监督的现实情况，可考虑从以下几方面完善预算监督的群众路线。

（一）建立健全预算监督群众路线的法制体系

法治化是政府预算天生的特性，没有法治不能称其为预算。要实现法治化，首先得有良法，预算监督的群众路线建设也不例外。新时代预算监督坚持群众路线首要的是要建立健全法制体系。从长远考虑可以从以下几方面着手：（1）建立预算监督群众路线专门法。预算监督的群众路线是一个系统而复杂的工程，为了确保其有法可依，最有效的是设立专门的法律，对其进行系统规范，包括监督主体、客体、分工、程序、内容、法律责任等。专门法在设立过程中应与现有的《宪法》、《预算法》、《监督法》等协调一致。（2）出台相关实施细则及办法。尽快出台新《预算法》的实施细则和办法，将新《预算法》中相关条款进行详细化，使其具有操作性。同时，在专门法出台后尽快出台专门法的实施细则和办法，使相关法律能有效地得到贯彻和落实，真正做到有法必依。

（二）牢固树立预算监督群众路线的思想意识

群众路线是党的优良传统，是党在革命和建设中取得胜利的法宝，对迈入新时代的中国而言，优良传统不但不能丢，而且要发扬光大做得更好。思想与行动，犹如物质与意识这对永恒的辩证对立议题一般，需要积极面对且努力寻求平衡。思想意识可以固化行为，并在行动中得到提升。因此，要坚持预算监督群众路线，在广泛宣传的基础上，全党全国领导干部首先要带头牢固树立群众路线意识，以思想意识引领自觉的行为，并以此带动普通干部、工作人员及广大人民群众，在全国范围内形成预算监督群众路线的思想意识风气，从而最终做到固化预算监督群众路线的行为，使预算监督群众路线成为一种习惯。

（三）完善预算监督群众路线体制机制

有了健全的法制和牢固的思想意识，还应有完善的运行机制来落实。一是建立“从群众中来到群众中去”的常态机制，并保持渠道的通畅。简单而言，就是建立联系政府和群众的双向通道，使预算信息能通畅地往返于政府与群众之间。二是完善政府预算信息公开机制。既要保证公开信息的完整性、及时性，又要保证预算信息的易得性和易懂性。三是完善预算监督相关专业宣传培训机制。虽然编制公民预算可以促使群众看懂预算，但要达到群众自如地监督预算，还应提高群众的监督能力。可考虑建立相关专业知识宣传培训机制：其一，建立常规性培训机制。首先从培训媒体记者开始，利用他们的宣传传导功能向普通群众进行知识的辐射；其二，建立常规性宣讲机制。邀请懂专业的专家、学者、实践部门工作者等组成宣讲团队，深入到群众中去，以通俗的语言及群众喜闻乐见的方式宣讲预算监督相关知识，使预算监督真正深入人心。同时，还可考虑利用社区、自愿团队等组织进行预算知识的宣传与普及，以提高全民预算知识及监督能力。另外，还可以利用各种媒介平台结合自媒体进行预算监督相关知识的大力宣传。

注释：

①公民预算（Citizens Budget），是国际预算组织（International Budget Partnership,IBP）在预算公开调查指数中所设定一个重要评价指标，它是一个非技术性、易懂的、专门针对普通公众制作的简化版预算，通过公众广泛接触的媒体和他们使用的语言进行宣传，是扩大预算信息宣传、增进对预算的理解以及提高参与预算过程的重要方式。

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