政策工具视角下的国家公务员招考公平隐性缺失

周一帆

摘 要： 近年来随着公务员招考机制的日趋完善，社会上不断涌现出各类围绕招考公平与歧视的争论与案例。文章将从招考设限这一角度出发，试图运用政策工具理论，选取浙江省2011年-2016年公务员招录考试中的招考文件（即招考公告）为研究对象，收集较为全面的有关公务员就业歧视数据，将理论与数据相结合进而来探讨我国国家公务员招考中公平的隐性缺失问题。

关键词：招考设限 公平 就业歧视

一、公务员招考中的公平问题

在中国，公务员俗称为“铁饭碗”，工作稳定，收入有保障，而且具有较高的社会地位，是维持社会正常运转不可或缺的力量。1998年底，国家公务员制度入轨工作基本到位，到2006年我国第一部干部人事管理的综合性法律《公务员法》的实施，标志着我国公务员管理工作逐步走向科学化、规范化、法制化，同时兴起了“公务员热”，报考公务员的人数日益增加，公务员考试成为就业的重要途径之一，公民也愈发关注公务员考试的公正性和公开性。因此，在公务员招录过程中，越来越多的争论与案例围绕招考公平与歧视展开，成为社会关注的热点问题之一。公平是合法性的依据，是秩序的源泉。中西方学者对公共部门人力资源的公平性问题进行了深入研究，大量的研究探讨了公共部门人力资源薪酬管理中的公平问题，以及晋升与激励中的公平問题，而有关招录设限中的公平问题研究相对较少，本文将从这个角度出发，来探讨招录设限中的公平问题。

二、政策工具类型

20世纪80年代以来，由于政策失灵现象日益增加，政策工具逐渐成为西方公共管理学界研究热点。其研究主要集中于政策工具特质和类型的研究，政策工具选择的标准和影响因素研究，政策工具对政策运作和政策成效的影响研究，政策工具绩效评估研究等主题。很多学者都对政策工具类型做过分类，如林德和彼得斯[1]把政策工具划分为命令、财政补助、管制、劝诫、权威、契约等；德林与菲德[2]依合法强制程度将政策工具分为五大类，分别为私人行为、规劝、支出、管制、公共所有，并假定各种工具之间是可互相替代的；豪利特与拉米什[3]根据政府介入公共物品与服务提供的程度把政策工具分为自愿性工具、强制性工具和混合型工具三类。

本文对政策工具分类选取的是朱春奎等[4]以豪利特与拉米什对政策工具的三分法为基础改进后的政策工具三分法，即自愿性政策工具、强制性政策工具和混合型政策工具三类。其中，自愿性政策工具，包括家庭与社区、自愿性组织和自愿性服务、市场和市场自由化；强制性工具，包括规制、公共企业、直接提供，属命令性和权威性工具 ； 混合型工具，包括信息与倡导、补贴，产权拍卖，税收和用户收费，契约，属诱因型工具。

运用自愿性、强制性和混合型政策工具三分的框架，根据《2011 年国家招考中的公务员就业歧视调查报告》[5]确定的招录中出现的歧视类型，选取浙江省的2011年-2016年公务员招录考试中的招考文件（即招考公告）为研究对象，归纳我国公务员招录中所使用的政策工具，进而来探讨我国国家公务员招考中的公平隐性缺失问题。

三、公平隐形缺失的表现形态及其政策工具选择

（一）歧视类型

根据《2011 年国家招考中的公务员就业歧视调查报告》[6]，结合浙江省公务员招录考试中的招考文件可数据化的招考要求确定了研究的歧视类型：

1.年龄歧视：年龄歧视是指在就业职业中基于人的年龄因素而给予的不合理的区别对待。

2.性别歧视：性别歧视是指基于性别因素而给予的不合理的区别对待，除非这种区别对待是工作性质本身的需要。

3.工作经历歧视：工作经历歧视是指在用人单位在招考过程中基于应聘人是否已有工作经历而给予不合理的区别对待。

4.学历歧视：学历歧视是指用人单位基于获得学历层次不同而给予不合理的区别对待为凭证

（二）各类歧视的描述性统计分析

1.年龄歧视

有关公务员招录的年龄要求，《公务员法》第十一条第二项规定公务员应当“年满十八周岁”，《公务员录用规定（试行）》第十六条第二项则规定了报考公务员应具备的资格条件为“年龄为十八周岁以上，三十五周岁以下”。同时，浙江省的招考公告中有对于具体职位的年龄要求，对有年龄要求的职位进行统计，如表一。

统计显示，浙江省2011年至2014年的招考公告中都有“年龄18周岁以上、35周岁以下”的规定，2015-2016年浙江省开始有研究生年龄放宽至40周岁以下的规定，2011年至2016年历年35岁以下报考者所占比例最大。

从政策工具分类上来看，年龄要求为强制性的政策工具。《公务员法》和《公务员录用规定（试行）》均对年龄设置了资格条件，将报考公务员的年龄限制在“年满十八周岁，三十五周岁以下”，属于政府强制执行的政策工具。浙江省的年龄审查条件大体上是依照这个规定来实施的，虽然浙江省2015和2016年浙江省开始有研究生年龄放宽至40周岁以下的规定，但是仍然将大部分报考公务员的公民拒绝在这个年龄阶段以外，进而构成年龄歧视。

同时从表一的统计数据来看，浙江省公务员招录中年龄资格条件设定存在以下特点：

第一，根据职位划分更为具体的年龄层次，年龄要求设置更为严苛。浙江省在原本18岁——35岁的规定下，浙江省招考公告中职位表上对年龄有更详细的划分。浙江省在“35岁以下”设置了“30 岁以下”、“28 岁以下”两个标准，然而，没有任何依据或原因支持这些仅相差两岁的年龄层次划分。第二，有年龄限制的岗位的比例高。浙江省虽然根据高学历人群将年龄放宽至40岁，但是其占比较小，受“35岁以下”标准限制的岗位比例高达98%，同时划分更为具体层次的职位比例也非常高，例如，2011年，浙江省受“30岁以下”标准限制的岗位比例为26.94%，占比为所有年龄限制的第二位。

那么，将报考公务员的年龄规定为“35周岁以下”是否合理？满足35周岁以下年龄条件的公民才有资格报考公务员，这个规定的出发点可能在于：一是出于符合人才成长规律的考虑，更利于培养利于公务员队伍的人才，二是出于保持我国公务员队专业化、年轻化、知识化的考虑。出发点是好的，但是这两个目标的实现是不是必须靠“35周岁以下”这个年龄限制来实现，不一定。因为部分高学历、高素养的35周岁以上的公民，他们有在企、事业单位的工作经历，有丰富的社会阅历和工作热情，但由于年龄条件失去报考资格，如果适当放宽年龄条件将这部分人才纳入公务员队伍，这必然能为国家和社会做出贡献。在这个层面上，招考文件中的年龄要求这样强制性政策工具在一定程度上造成了年龄歧视。

2.性别歧视

有关公务员招录的性别要求，浙江省招录公告中根据职位不同限制了报考者的性别，例如，2016年浙江省招考公告中萧山地方税务局基层税务执法岗只招收男性，不招收女性报考报考者。根据浙江省2011年至2016年的招考公告统计浙江省公务员考试对有性别要求的职位进行统计，如表二。

统计结果显示，浙江省2011-2016年历年招考公告中对性别要求趋势变化趋近不变，“不限性别”的职位占比在60%左右浮动，其次是“限男性”的职位，再次为“限女性”的职位，明显低于“限男性”职位占比。

同样的，从政策工具分类上来看，公务员招录公告中设置了性别资格条件，性别要求为强制性的政策工具。从统计数据来看，浙江省省公务员录用对于性别要求存在以下问题：

招考公告中直接限性别，同时还存在性别倾向型条件。招考文件中有关性别的分类有三项：“限男性”、“限女性”和不限，但是在“不限”这一项的备注栏里有“适合男性”和“适合女性”这样的倾向型条件。从表1历年的性别要求职位数来看，大部分“限男性”岗位明显多出“限女性”岗位一倍有余。例如，2016年浙江省公安厅高速公路交通警察總队拟招聘33名基层执法人员，“限男性”招30人，“限女性”仅招3人；一些职位虽然“不限性别”，但是在备注栏中表明由于需赴野外工作、夜间执法多，应急任务重等，适合男性报考，而没有岗位表明是适合女性报考的。这种“适合男性”的情况，浙江省2011年有49个职位，2016年则有168个职位。

那么，直接限制报考公务员的性别或者提出倾向型的性别条件是否合理？满足某一性别条件才有资格报考公务员，目的可能在于：一是为了维持公务员队伍的两性比例的平衡，使得工作能够相互配合完成；二是特定工作的特殊需要，如监狱配备相同性别的公务员；三是考虑女性报考者的生理因素等。但是，限制性别条件不一定能达到这些目的。首先，“限男性”岗位明显多出“限女性”岗位一倍有余，无法达到男女性别比例平衡，进而合理搭配高效完成工作的目的，男女比例差别认识不合理的；其次，特定工作的特殊需要，这一划分减少可能造成的不便或侵犯隐私的状况的发生，是合理的；最后，“适合男性”职位出于对女性生理因素的考虑有一定的合理性，但是仍存在一部分女性有相关方面的职业追求，同时具备优秀的身体素质和良好的专业素养，如果由于这一因素将女性报考者排除在外，这一规定是不合理的。在这个层面上，招考文件中的性别要求这样强制性政策工具在一定程度上造成了性别歧视。

3.工作经历歧视

有关工作经历的报考资格条件，浙江省招录公告中招考对象的划分包括：具有2年以上基层工作经历、具有服务基层项目工作经历、具有大学生“村官”工作经历、具有非大学生“村官”身份的村干部工作经历、具有“社区干部”工作经历和不限六项。根据浙江省2011年至2016年的招考公告对工作经历要求的职位进行统计，如表三。

同样的，从政策工具分类上来看，公务员招录公告中设置了工作经历的条件，工作经历要求为强制性的政策工具。统计结果显示，“不限工作经历”的职位占比几乎不变，在70%左右浮动，浙江省历年对工作经历有要求的岗位占比大致保持不变。而剩下30%的职位有工作经历的要求，具有基层工作经历表明不考虑应届毕业生。而剩下的职位要求变化趋势也趋于平缓，2015年起，浙江省将具有大学生“村官”相关工作经历、具有非大学生“村官”身份的村干部工作经历、具有“社区干部”工作经历这三项工作经历要求直接纳入招考文件的要求中，但2015年和2016年三者占比大致保持一致。这个工作经历的要求是出于部分工作是需要有一定工作经验的人来担当，且比例不高，在这一层面上，设置相对合理。

4.学历歧视

有关公务员招录的学历要求，《公务员法》第十一条第六项规定公务员应当“具有符合职位要求的文化程度和工作能力”，《公务员录用规定（试行）》第十六条第二项则规定了报考公务员应具备的资格条件为“具有大专以上文化程度”。同时的浙江省招考文件中也对学历要求进行划分，如表四。

统计结果显示，浙江省招考文件中对学历的要求主要划分为专科、本科、硕研、博研四类，其中对于本科及以上的学历要求占比最大，趋于80%，其次是专科、硕研和博研，历年学历要求占比趋于平缓。

从政策工具分类上来看，公务员招录公告中设置了学历资格条件，《公务员录用规定（试行）》中也规定需“具有大专以上文化程度”，学历要求为强制性的政策工具。那么，细分化的学历要求是否合理呢？从表4中可以看出，本科及以上的学历要求高达80%，是公务员招考的主要学历层次对象，而专科学历相对较少。要求较高的学历层次，的确有利于保持公务员队伍的知识化和专业化，但是就某一职位而言，如果这份工作专科生就能胜任，而由于学历要求设置无法报考，将大专学历的报考者拒之门外，损害了大专层次报考对象公平参与公务员考试的权利。同时，也是对本科及以上学历层次人力资源的浪费，大材小用，还增加相应的就业压力。在这个层次上，有关的学历层次设置的不合理。

四、结论与思考

从数据分析的结果可以看出，浙江省2011年到2016年工作经历要求存在一定的合理性，但年龄歧视、性别歧视和学历歧视仍然大比例存在，且目前各歧视的变化趋势趋于平缓，表明这三个歧视未来仍将存在。

从政策工具分类上来看，年龄要求、性别要求和学历要求均为强制性的政策工具，而这三个招考资质要求从数据分析结合实际分析的结果看来，均构成了歧视，由此看来不排除由于强制性政策工具的使用造成公务员招考中的公平隐形缺失的可能性。强制性政策工具也被称为直接政策工具，它借助于国家或政府的权威及强制力，迫使目标群体及个人采取或不采取某种行为，以此来实施公共政策，解决社会公共问题。对于政府层面而言不排除其具有较容易实施和管理的优点，但是同样由于其强制性忽略了政策实施过程中公民的意愿与诉求，在公务员招考中造成了三大歧视的产生。

为了确保高素质的公务员队伍，公务员招录中设置一定的资格条件是合理的，但是前提是这些条件的设置需要公平、公正、公开，需要考虑公民平等参与公职的权利，而且公务员的招录对于国家、社会事务的顺利完成、对于社会秩序的建立是至关重要的，所以公务员资格条件的设置必须慎重对待，不是个别政府部门或者领导人随便设置的，需要在基本胜任工作的基础上，给予大多数人参与考试的机会。同样的，我们也不能将歧视扩大化，具体职位具体分析，从这个角度来看，我国公务员招考公告中的职位要求需要更为具体详细的岗位描述，在符合岗位的需求的基础上，在招录机关的自由裁量权和公民的平等担任公职权之间寻找平衡点。

本文研究仍然存在着不足，主要论述了公务员招录中第一阶段出现的歧视，而招录机关在其他录用阶段，尤其是体检阶段和政审阶段享有更大的自由裁量权，这些需要做进一步研究。

參考文献

[1] Linder S H，Peters B G.Instruments of Government：Perceptions and Contexts[J].Journal of Public Policy.1989.9（1）：35-58.

[2] Doem G，Pihhd R W.Canadian public policy：ideas structure，process / G.Bruce Doern & Richard W，Phidd.

[3] Howlett M，Ramesh M.Studying public policy：policy cycles and policy subsystems[J].American Political Science Association，2003，91（2）：548-580.

[4] 朱春奎，舒皋甫，曲洁.城镇医疗体制改革的政策工具研究[J].公共行政评论，2011，04（2）：116-132.

[5] 《2011 年国家招考中的公务员就业歧视调查报告》.中国政法大学宪政研究所发布，http：//edu.qq.com/a/20111125/000311_4.htm.

[6] 《2011 年国家招考中的公务员就业歧视调查报告》.中国政法大学宪政研究所发布，http：//edu.qq.com/a/20111125/000311_4.htm.