国家监察体制改革何以 成为一项重大的政治体制改革

庄德水

2018年初，十九届中央二次全会审议通过了《中共中央关于修改宪法部分内容的建议》，强调国家监察体制改革是事关全局的重大政治体制改革，是强化党和国家自我监督的重大决策部署，要依法建立党统一领导的反腐败工作机构，构建集中统一、权威高效的国家监察体系，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。为什么说国家监察体制改革是一项重大的政治体制改革呢？

一、国家监察体制改革的契合性

在中国特定的话语体系中，政治體制改革的基本内容就是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，基本导向是“三个更加注重”，即更加注重改进党的领导方式和执政方式，更加注重健全民主制度、丰富民主形式，更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用。如果说政治改革为什么仍显滞后，其症结就在于具体政治制度供给不足，比如权力监督制约制度仍不健全。根据改革试点方案，国家监察体制改革也是政治改革的重要内容。政治改革的直接形式是对包括国家监察体制在内的具体政治制度进行调整和完善并适时作出新的制度安排。

现行监察机关存在监察盲区，监察对象局限于国家行政机关及其公务员、国家行政机关任命的其他人员，没有覆盖到立法机关、司法机关以及国企和事业单位、社会组织等。监察机关的独立性不足、行政监察程序不完善、监察手段有限，监察功能难以得到有效发挥。这次国家监察体制改革，旨要建立独立的反腐机构，对现行分散的监督力量进行整合，对权力资源进行重新配置，对机构职能进行重新定位，对机构人员进行重新调整，特别是对国家法律体系特别是行政诉讼法、行政监察法、检察院组织法等进行修订。国家监察委员会整合了原有行政监察、预防腐败和检察机关查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等力量。国家监察体制改革到位后，国家监察委员会执掌监察权，对国务院的行政权、检察院的检察权和法院的司法权形成监督和制约，不存在任何可以脱离监督的公职部门和公职人员。

国家监察体制改革与十八大以来中央所强调的“把权力关进制度的笼子”思路是相符合的，与十八届三中全会所确定的体制改革方向是一致的。三中全会强调，要强化权力运行制约和监督体系，坚持用制度管权管事管人，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，是把权力关进制度笼子的根本之策。必须构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系，健全惩治和预防腐败体系，建设廉洁政治，努力实现干部清正、政府清廉、政治清明。国家监察体制改革无疑是对权力运行制约和监督体系的顶层设计。

根据试点，国家监察体制改革将会整合或分解一些部门和人员，这将会直接损害一部分改革对象和部门的切身利益。如何突破利益固化的藩篱，保证相关利益者拥护改革、支持改革，积极支持配合做好各项工作，这不仅需要政治勇气，更需要政治智慧。这要求国家监察专责人员摒弃思想深处的部门利益观念，不应从原先工作性质和旧单位角度来思考国家监察工作和处理内部事务，而应确立新的国家监察观念和立场。要树立一体化的反腐观念，即分工不分家、分管相协调的观念，针对不同的监察和监督对象实行分层次、分类型、分人群管理。

二、国家监察体制改革的系统性

政治体制改革是涉及各个方面改革的整体工程，在这个整体改革过程中，权力结构、权力关系和权力配置是核心问题。近年来，基层政府所进行的改革探索，主要集中于微观层面上的权力结构调整，比如“一把手”不直接分管人财物重要事项、权力清单制度等。客观地说，这些改革探索尚未完全触动整个权力结构、权力关系和权力配置体系。政治体制改革是对旧有权力结构体系、权力关系规范、权力配置格局的变革性重构，改变权力过于集中的现状，强化对权力的监督与制约。

国家监察体制改革具有实质性，涉及到国家权力监督制约体系和运行机制的重构。国家监察体制改革到位后，各级监察委员会将成为一个独立的监督组织，专门履行监督执法职责、行使监察权，让监察权从现行行政系统的束缚中独立出来，形成行政权、司法权、监察权相互独立又相协调的关系以及国家政权结构新形态。这样，将改变监察权受制于被监督对象甚至受被监督对象领导和干预的现状。因此，不能把国家监察体制改革简单地理解成提升监察组织的政治地位，要看到，国家监察体制改革不是对旧有政治体制的外围突击，而是实行内部突破，先配置权力资源，再调整权力结构和关系，进而改变旧有的政治运行方式。

党政关系问题曾是20世纪80年代中国政治体制改革的核心问题，也是今日研究中国政治体制改革与发展不可回避的问题之一。中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，政治体制改革必然要涉及到改进党的领导问题。党的领导主要是政治、思想和组织领导。改变权力高度集中的领导体制，防止包揽一切权力和个人凌驾于组织之上，仍然是新的历史条件下推进政治体制改革“躲不开”也“绕不过”的任务。在新时期，党着力提高领导水平和执政水平，推进党的领导的规范化和制度化，通过制定大政方针，提出立法建议，推荐重要干部，进行思想宣传，发挥党组织和党员的作用，坚持依法执政，实施党对国家和社会的领导。按照党总揽全局、协调各方的原则，规范党委与人大、政府、政协以及人民团体的关系，支持人大依法履行国家权力机关的职能。

国家监察体制改革一方面让国家政权机关拥有专门的监督组织，解决了党与国家政权机关的权力关系，另一方面通过“合署办公”体制，坚持党对各级监察委员会的领导，监察权仍属于在党的领导范畴，党通过监察权实现对全部公职人员的监督管理。这样，既不避讳地触及到政治体制改革的核心问题，又巧妙地提供了可行的解决方案，不仅没有削弱党的领导地位，反而提升了党的领导权威，革新了党的执政方式和领导体制。党对监察委员会具有领导关系，监察委员会在党的领导下，正确区分违反国法与违反党纪的行为界限。根据方案设计，国家监察机关将沿承现行的组织管理体制，仍与纪律检查机关实行合署办公，合署办公将有利于加强中共对国家监察工作的统一领导。国家监察机关具有监督执法权，纪律检查机关具有监督执纪法，执法权与执纪权相互协调，可以实现党的意志与国家法律的统一，实现党的纪律要求与国家法治要求的统一，实现用“纪律管全党”与“用法律管全体”的统一。合署办公实际上可视为党纪与国法相结合的一种工作方式，为新时期探索党政职能分开、强化党的领导提供了借鉴。

三、国家监察改革的相对独立性

国家监察体制改革具相对独立性，不会受到其他领域改革的限制，并且与之最为密切的纪检体制和司法体制已先行启动并取得成果，为国家监察体制改革提供了外部制度支持，包括纪检机关内设机构的调整合并、建立完善司法人员分类管理制度、检察官员额制改革到位等。在国家监察体制改革试点结束、改革全面推开前，需要修订《全国人民代表大会组织法》、《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《各级人民代表大会常务委员会监督法》、《人民检察院组织法》、《刑事诉讼法》以及宪法。“作为同样由本级人大产生的中央国家机关和地方国家机关，各级监察委员会的名称、产生方式、职权和工作原则等将来如果没有规定在宪法中，那是难以想象的，也会违背建设社会主义法治国家之基本要求。”国家监察体制改革不仅会推动反腐败法的创制，国家监察法本身属于反腐败法范畴，而且会倒逼进一步健全完善国家法律体系，让国家监察体制改革成为法治反腐的推动力。

国家监察体制改革与其他领域改革一样离不开特定的改革资源支持。国家监察体制改革所需的改革资源包括：思想性資源、规范性资源和环境性资源。思想性资源能让国家监察体制改革在意识形态方面获得合法性，作为第一行动主体的中央决策层、作为第二行动主体的试点地区以及社会公众对改革形成共识，共同推动改革的深入。规范性资源能让国家监察体制改革能够冲破部门利益和地方保护主义，把不同部门和领域的权力“收”上来，对相关组织的人员进行“转隶”，让权力结构和利益关系纳入规范化和制度化轨道。环境性资源能让国家监察体制改革获得实践经验和方法借鉴，获得制度移植和政策创新的能力。从目前实践情况来看，国家监察体制改革已具备这些改革资源。可以说，国家监察体制改革已触及到中国政治体制改革的核心，包括政治制度、政治关系和政治观念，随着试点推进以及相应法律规范的建立实施，将会进一步撬动整个政治发展格局。

国家监察委员会是否类似于香港廉政公署呢？严格地说，国家监察委员会的政治地位要高于香港廉政公署，前者主要负责人对人大负责并由人大选举产生，但香港廉政公署的职权范围和管理对象要大于国家监察委员会。根据改革试点方案，国家监察委员会履行监督、调查、处置职责，调查涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务犯罪行为。对涉嫌职务犯罪的，移送检察机关依法提起公诉。国家监察委员会主要针对公职部门和公职人员的腐败问题，对于发生在私营领域的腐败问题尚未予以足够关注。不能简单地把国家监察委员会等同于香港廉政公署，二者的职能职权和管理对象存在差异。

国家监察体制改革将倒逼国家法治建设，进而推动政治发展。国家监察体制改革将直接撬动中国政治体制改革。如果中国政治体制改革需要作出更多的制度设计、付出更大的经验成本以及进行更全面的风险评估的话，那么相比较而言，国家监察体制改革在这些方面具有优势，能够成为政治体制改革的替代性策略和尝试性探索。党的十八大以来，中央虽然未明确表达政治体制改革的基本主张，但此次却借助国家监察体制改革，迈出了政治体制改革的实质性步伐。“小体制”推动“大体制”改革的时代来临了。