抓住推动创新的精准施力点

陈玮

党的十九大报告指出，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，产业“创新”、“升级”是中国经济持续发展的必由之路。面对持续增长的成本压力，各级政府也提出了一系列针对技术创新与产业升级的政策。当前，助力技术创新的产业政策仍在进一步探索、完善中。

融资成本相对高昂，中小企业融资渠道相对匮乏。技术创新，特别是制造业企业，由于前期投入大，风险高，因此较难获得融资。当下即便有机会获得融资，也多集中于大企名企，广大中小企业获取融资机会较少。众多有潜力的中小企业，特别是专注于关键零部件生产、在全球市场占据一定份额、极具竞争力的“单项冠军”，是未来先进制造业集群的重要组成部分，理应有更多机会获得创新资金扶持。

应用型创新能力强，基础型创新能力相对弱，技术创新转化能力弱。我国的专利数总量已位于世界前列，这说明我国创新研发整体水平显著提高。但通过企业调研，细究专利类型，不难发现，当下研发创新多集中于应用型，具备突破性的基础型创新研发相对较少。与同类国家相比，我国将创新研发成果成功产业化，发挥商业价值的比例也相对较低。

高技能人才缺口较大，制约工业资本型制造企业创新能力。技能人才匮乏目前也是制约我国产业升级，特别是机械制造、发动机制造、装备制造等核心高端制造业升级的一个重要因素。目前市场体系在培养高技能人才方面仍有欠缺，对企业而言，培养高技能人才需要投入大量的时间与资源，而高技能人才一旦流失，将会对企业造成巨大损失。因此，多数企业缺乏培养高技能人才的激励机制。

市场是一只“看不见”的手，考验着政府对技术创新能否有效推动。目前，一些地方政府在具体的政策手段上，仍然延续传统思路，以直接介入为特征，政府依赖许可准入、财税优惠、信贷支持等，引导企业投入创新。然而，传统的产业政策在培育创新时会引发以下两类问题。

信息不足导致“监督失灵”。这种“监督失灵”的结果，往往导致创新项目沦为“大忽悠”。就企业的现实情况来看，“监督失灵”问题一般发生在政商关系良好的企业。它们多善于自我包装和关系经营，容易争取到各种政策优惠。但在取得相关政策支持后，是否果真积极投入创新，政府官员却难以甄别判定。2015年披露的新能源汽车行业接二连三的骗补行为，相关部门需引以为戒。

信息有限导致“风险积累”。产业政策的本质是挑选企业、集中资源。这就有可能让企业放弃试错的尝试、减少成功的机遇，而且还因政府扶持导致的“软预算约束”，进一步弱化其风险意识。有的地方政府为彰显政绩，往往选择新兴产业，提供各种政策扶持，结果却放松企业资金约束，使其不必承担风险，投资缺乏深思熟虑。事实上，一般新兴产业的技术和市场均未成熟，风险极高，长此以往必然导致风险集聚。

施行产业政策必须区分时空情境，依据不同发展阶段、竞争环境，具体到产业及企业的发展实际，分别进行规划治理。若想有效推动技术创新，政府在处理与市场关系时，其职能必须进行转型，即由原本引领市场的角色调整为补充市场缺陷的职能。政府政策大方向应该以营造良好的市场环境为目标，避免直接的、有选择性的产业政策介入。具体可以从融资平台、评估体系、创新转化、人才培养、制度建设这五个方面进行精准着力、有效作为。

打造平台引导创新基金建立，制定规则保障公平融资环境。如果市场缺乏资金，则需要政府建立平台，引导汇聚市场资本形成创新基金，或者由政府牵头，提供资金支持。如果市场资金充足，政府只需建立规则、保证企业通过公平竞争获得融资支持。资金分配的规则，应以创新潜力为标准，摒除企业大小、行业差异、关系亲疏等固有指标，特别应警惕只针对少数企业或行业的扶持模式，并且鼓励有能力的企业进行突破性技术创新研究。这种资金分配模式，能够让有创新意愿与创新能力的企业，最大可能获得融资。如此一来，市场中能够真正尝试创新活动的企业数量就会极大的增加，分散创新活动的高风险，从整体上提高成功率。

建立独立开放的评估体系，执行宽进严出的监督准则。信息不足是评估创新项目面临的最大困境，也是监督失灵的根源。为克服这一困境，政府应搭建平台，为投资企业或行业组织提供前沿信息交流的机会。针对前沿技术的评估，可组织独立审核的专家，回避利益相关部门，通过双向匿名形式，最大程度规避利益关联方，建立公正的评估体系。评估标准、结果全面公开，接受全社会监督。投资方对企业融资的前期与后期均可用该评估体系，前期可以宽松标准评估创新潜力，后期成果则以严格标准加以审核，保证资金得到有效利用。

建立产学研深度融合的创新体系，培育技术产业化能力。针对我国创新技术市场化转化率低，政府应着力打造产学研深度融合体系。丰富的科研院校是吸引高科技企业的磁石，例如美国著名的硅谷和128公路地区，前者有斯坦福大学，后者则有麻省理工学院。因此，科研院校丰富地区应充分利用本地高校资源；基础薄弱地区则应筑巢引凤，加强引进高校科研机构力度。以高校和企业为主体，打造产学研深度融合平台，有助于培育研发创新項目、培养市场所需科研人才、提高创新技术产业转化能力。

培育高技能人才职业训练组织，规范高技能劳动力市场流动。市场体系在培养高技能人才方面仍有欠缺，因此需要政府加以扶助。在供给方面，政府应培育建立培养高技能人才的行业组织；在需求方面，规范高技能劳动力市场流动准则，一方面利用行业最高工资防范企业间恶意人才竞争，另一方面加强高技术人才保护制度，保障高技能劳动力获得长期雇佣的权利。

深化行政体制改革，降低企业制度成本。创新往往是对既有技术、结构或管理方式的破坏性颠覆，因此企业创新需要有宽松的制度环境。政府的政策规划，一方面要尽量放松管制，另一方面也要能灵活应对。前者可以建立类似“负面清单”的制度规则，让企业最大限度发挥创新自由；后者要求政策既不可过于粗放、更不能一刀切，应该因时因地因事，灵活调整。创新政策的成效一定程度上取决于政府治理水平，政府应当与时俱进，不断自我改革和完善，处理好与市场的关系，做到亲近但不干预、放权但不纵容、管理但不管制，营造一个以企业为中心、以市场为导向的创新环境。

（作者单位：华东理工大学社会工作与社会政策研究院）