环境治理中草根动员的可能性

范丽娜

（厦门大学 公共事务学院，福建 厦门　361005）

自上世纪70年代末以来，我国走的是“高消耗、高污染”以换取工业高增长的发展道路，尽管经济得到持续快速发展，但同时资源消耗和环境污染也已经达到了令人震惊的新高度。环境与发展之间的矛盾日渐激化，并影响到人们生活的方方面面，环境问题成为关乎国计民生的大问题。在多元合作型治理的大趋势下，我国的环境治理不再仅仅是中央和地方各级政府的责任，也是其他社会各个主体的责任，需要各方的积极合作与作为。因此，寻找一条能够转变环境治理模式，协调国家、企业、社会组织、个人在环境治理中的关系的有效途径，对提高我国环境治理能力和效果具有重要意义。

一、中国的环境治理现状

对于中国来说，目前整个社会依然处于总体性的结构转型或结构变迁中[1]，政治、经济、文化、社会各个方面都在发生着一系列重要转型。在此背景下，与“高污染、高消耗、高增长”时期相比，目前我国环境治理已经取得了一些成效，也正在努力建立一套较为完善的环境治理体系。2015年1月1日起，修订后的《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环保法》）①正式实施，这说明自1989年颁布实施《环保法》以来，我国生态环境问题日益严峻，民众对生态环境问题的关注形成了巨大的社会压力，同时也说明政府意识到原有的环境治理体系需要进步和改良。

就环境治理（Environmental Governance）的含义而言，它是指旨在改变与环境相关的诱因、知识、体系、决策以及行为的一系列干预，我们常常使用“环境治理”去指代一套政治行动者为了影响环境行动和环境输出而能够利用的行政法规、机制和组织[2]。“治理”（Governance）这个术语有大量不同角度的解释，但它们共同暗含着在一个治理体系中存在一个焦点，即“权威性地进行资源分配、控制行动以及促成协作”[3]，在此，政府并不是治理的唯一参与者，其他参与者如社区、企业、非政府组织等也包含其中。但我国的现实情况却是，在环境治理的过程中，各种矛盾不断凸显，如中央与地方的权力张力[4]、地方政府环境治理的困境[5]、公众诉求（公众参与）与治理现实的落差[6]，等等。因此，在学界相关环境治理的主体、机制矛盾、策略选择、制度环境等成为学者们热议和探讨的主题，环境公平、社会资本也成为思考环境治理的新视角；还有不少学者对国外的环境治理方式、经验进行了分析。

中国社会全面转型背景下的环境治理是以政府为主导的单一化的管制型环境治理，这种治理模式强调政府通过法律手段对污染企业进行严格规制，并且在策略和工具选择上逐渐从 “命令-控制”型管制发展到与“市场型”管制相结合的混合模式。[7]（P35,36）到了21世纪初，环境治理制度创新有两个主要取向：市场取向的制度创新和治理主体多元化取向的制度创新。[8]（P11-13）目前，政府为主导的环境治理大背景仍然没有根本改变，但是已经加入了更多市场化的创新内容，例如，开始分析探讨财政激励、政治激励等不同激励方式对地方政府环境治理的激励效应。环境作为一个公共物品，其具有极强的外部性，本应由政府提供，但因为“环境”自身又具有“不可被代表”的特性，传统的政府主导模式难以实现有效的环境治理。正因如此，开放、参与和合作的多元治理模式成为环境治理的主流。

在实践中，我国在多元主体协同治理环境方面尝试将公民、社区、企业、非政府组织等也纳入到环境治理中来，探讨环境治理主体的优化、合作、利益共容与协同[9]。但这些尝试并没有打破现有的环境治理模式。对于当前的中国来说，政府的权威体制与有效治理之间仍然存在着一些矛盾，并且在政治运行过程中演化出了三个机制，即决策一统性与执行灵活性之间的动态关系机制、政治教化的礼仪化机制和运动型治理机制。[10]如何在这些应对机制所产生的一系列后果及现实困境中打破现有的环境治理模式，实现环境治理从命令-控制型到多元合作型的跨越，进而实现“环境公共治理”，是目前我国提升环境治理能力和效果的当务之急。与权威型环境治理模式不同，环境公共治理模式是指政府、利益相关者、环保非政府组织积极参与的合作型环境治理模式，这个模式将公共权力、公共行政过程置于公众持续且直接的参与和表达之上，其核心是公众参与及其合作的形态。[7]因此，我国的环境治理问题就聚焦到了如何扩大公众参与，如何表达公众对于环境问题的利益诉求，以及如何更好地进行利益表达上。而草根动员作为民众利益表达的一种形式，在有效扩大公众参与、促进多方合作方面体现出其积极作用，不失为我国转变环境治理模式，协调各方面利益关系的一个有效途径。

二、草根动员及其作用

“草根”一词在社会学领域的使用被赋予了“基层民众”的内涵，是否为“草根”的标准并不是特别从政治或经济方面划分的，而是从社会和思想意识角度出发，泛指拥有广泛社会基础的群众性的社会群体，也被称为“草根群体”。由此可见，草根群体具有地域性、多元性、广泛性、、民间性等特点。[11]（P11-13）目前，许多相关研究都是基于上述内涵展开的。

本文所指的草根动员也即草根群体的动员，它是“群体利益表达行动”的一个基本特征。在我国，目前群体利益表达行动主要有集体上访、集团诉讼、就地抗争这三类方式，根据是否发生明显的暴力冲突、是否有违法犯罪行为等，又可将之分为“群体性事件”和“群体利益的表达行动”。学者应星给草根动员下了一个明确的定义：“草根动员是指底层民众中对某些问题高度投入的积极分子自发地把周围具有同样利益、但却不如他们投入的人动员起来，加入群体利益表达的过程。在这个过程中，那些发起动员的积极分子就是所谓的‘草根行动者’。”[12]谢岳和党东升则基于草根动员的治理逻辑特点，从规模、目标、形式、行动者等方面对此进行定义，“草根动员是一种规模很小的集体行动，行动的诉求通常既有个人的遭遇，同时也能够将群体的不幸联系在一起，行动者抗议的目标一般都是基层政府（有时是直接的，有时是间接的）”，大多依靠个人关系而不是正式的组织，并且一般采取和平理性的方式。[13]草根动员一般开始时规模不大，并且没有正式的组织和领导，在现实压力下也没有很大的行动破坏力，但由于草根群体的广泛社会基础，草根动员最终能产生的影响难以预估。

国内外学者使用“草根动员”这个概念进行的研究有很多。在政治参与问题上，国外学者侧重于研究草根动员对选举与竞选、社会制度变革的影响，以及与种族相关的一些问题。而国内学者则以现有政治制度为基础，主要研究草根组织及以此为依托的利益抗争和基层民主，其中对于农民问题的研究更是其中重点。[12][14]在社区建设问题上，研究发现草根动员鼓励社区参与，认为社区居民和社会服务人员能够同心协力以满足社区需求，特别是在社区动员、能力建设、规划、维持伙伴关系等方面具有可持续、灵活和高效益的特性；[15]同时，草根基层组织的发展有助于提高社区意识和社区能力，从而更好地参与公民生活。[16]另外，杨嵘均[17]、谢金林[18]、张雷[19]、Richard[20]等都将“草根动员”的概念扩展至网络空间，并在此基础上进行相关研究。也有一些学者以环境问题为切入点，分析“草根动员”对社会政策制定、国家治理的影响。

然而，对于环境治理中的草根动员来讲，目前的研究还比较少。但根据上述文献回顾，我们可以看到，草根动员有助于扩大公众参与、实现利益诉求；在环境治理中，草根动员可以成为实现多元合作型环境治理模式的一个重要途径。

三、环境治理中草根动员的可能性

多元合作型的环境治理要求深化政府的环境保护职能，如实施可持续发展战略、提供更多环境公共物品、参与国际环保协调与合作活动等。在对政府环保职能提出新要求的同时，多元合作型环境治理模式也改变了政府对环境事务的管理，如大量采用建立在自愿和多元合作基础上的环保措施、鼓励公众参与、发挥社会支撑和制衡的作用。[1]但与此同时，这种环境治理模式不仅对政府，也对公众、企业以及各种社会团体提出了更高的要求。目前对于我国来说，环境治理模式从命令-控制型转向多元合作型存在诸多困难，主要表现在以下几个方面：

第一，中央政府与基层政府之间的关系发生改变，基层政府环保政策的执行消极被动。我国的税费改革意外地导致了乡镇政府的“半瘫痪”局面，并在国家和农民中间造成一种“真空”状态，“悬浮型”政权的特征越来越明显。[21]同时，我国的《环保法》中也给予了地方政府大量的自主权。基层政府与中央政府关系的变化以及其自身的角色特征表现在环境治理中，就可能会出现这样一种状态：由于财政关系，地方政府无力执行中央政府出台的环境治理政策，中央财政的环境治理专项拨款也很有可能被挪作他用，因而中央积极主动的治理态度到了地方就变得消极而被动，进而往往表现为“不出事逻辑”与“运动式执法”。

“不出事逻辑”最初由学者贺雪峰和刘岳[22]提出，表现在环境治理上，体现为地方政府在经济事务中表现出积极主动的态度，而在环境治理中则持“不求无功，但求无过”的行为取向[7]（P35,36）。“运动式执法”是目前我国政府最为依赖的一种治理手段，是一种针对管理中的一些顽症进行集中整治的方式，因而表现出临时性、间断性和强制性等特征[23]，具有收效快的优势，有一定的现实合理性。但运动式执法作为一种特殊的制度安排，也存在许多诸如损害法律尊严、行政执法的随意性和形式主义、增加行政执法成本等缺陷[24]，其易导致环境治理的随意性和不连续性。

第二，我国企业在履行环境保护社会责任方面存在很大不足。根据《中国企业社会责任报告研究（2009）》②，2009年我国企业在社会责任方面绩效披露情况相对较好，在经济责任绩效方面披露情况次之，在环境责任绩效方面的披露情况相对最弱，且企业对前期环境保护规划缺乏重视，而将环境保护重点放在过程及后期治理上。经过多年的经济发展，企业的环境责任并未有根本的改观，企业对于承担环境社会责任并不积极，而且大部分企业仍然在走“先污染、后治理”的发展路径。而多元合作型环境治理模式要求企业能够积极承担环境社会责任，我国的实际情况显然与理想状态存在很大差距。

第三，我国环保非政府组织虽然已经表现出了较好的形象和作用，但其发展环境较差、组织能力较弱。在环保非政府组织的作用表现中，大众比较认可的是其在公众环保教育、促进公民环保行动参与、参与和推动环保政策三个方面的作用，而在协助公众环境维权、监督环境政策实施、推动企业环保责任方面则相对较弱。[25]由此可见，我国环保非政府组织的发展状况并不理想，其对社会大众的影响还停留在比较浅的层次，还远未达到多元合作型环境治理模式对于环保非政府组织的要求。

正是因为这些现实困境的存在，让我们感到，多元合作型的环境治理模式对目前的我国来说仍然有些遥不可及。然而从这些困境中，我们也能够发现，草根动员在当下不失为我国环境治理模式艰难转型过程中一种有效的推动方式。

第一，草根动员在实践中有助于提高行动者环境治理的主体意识。“草根动员”作为“群体利益表达行动”的一个基本特征，包含了行动积极分子、利益相关者以及动员过程这三个基本要素。在行动积极分子的动员过程中，一方面，积极分子充分体现了其道德感和公民意识，并在相关的事件刺激下转化为动员他人的行动实践，这需要“公民的勇气”③[26]；另一方面，动员激发了利益相关者的危机意识和权利意识，有助于促成相互之间的团结，提升该群体对相关事件的认识，最终实现行动者力量的凝聚。在整个过程中，行动者意识到自己可以通过一系列维权手段保护自身合法利益，这就极大提高了行动者对自身能力和自我价值的认同，增强了他们的主体意识。同时，行动者的主体意识对实现多元合作型环境治理具有重要意义，对自我价值和自身主体地位有清醒认知的民众，具有“批判性公民”的特征[27]，他们更加关注公民权利、公民自由和公民参与等后物质因素，因此也更容易积极参与到多元合作的环境治理中。

第二，美丽中国建设和社会治理转型为草根动员提供了契机和保障。近年来，环境保护和环境治理越来越受到党中央的重视。党的十八大报告明确指出要把生态文明建设放在突出位置，并将其融入到经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，建设美丽中国，实现中华民族永续发展，并系统性地提出了今后五年大力推进生态文明建设的总体要求[28]。党的十九大报告仍然强调生态文明的重要性，并进一步提出要加快生态文明体制改革，建设美丽中国[29]。具体到环境治理上，社会公众的力量日益受到重视，成为我国环境治理体系转型的重要组成部分。在《国务院办公厅关于健全生态保护补偿机制的意见》中，国家明确提出“政府主导、社会参与”是健全生态保护补偿机制的基本原则之一，这就要求“发挥政府对生态环境保护的主导作用，加强制度建设，完善法规政策，创新体制机制，拓宽补偿渠道，通过经济、法律等手段，加大政府购买服务力度，引导社会公众积极参与”[30]。在十九大报告中，提出了“打造共建共治共享的社会治理格局”的目标，具体到环境治理方面，则表现为“构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系”[29]。

第三，草根动员是群众维护自身利益的一种合法行为，其在环境治理中的实践具有合法性基础。我国宪法规定“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由”④。草根动员及群体利益表达行动采取的是法律法规所允许的或没有明确禁止的方式，它与出现暴力冲突、打砸抢烧等违法犯罪行为具有本质区别。[12]因此，草根动员是群众维护自身利益的一种合法方式，不论是从合法性还是合理性上来讲，政府都没有理由压制这类行动，从而其环境治理中的实践具有可行性。国家宪法的保障，为草根动员提供了良好的法律基础，从而为多元合作型环境治理模式的形成提供了有利的发展环境和发展氛围。

第四，环境治理中的草根动员能够形成环境治理主体间的有效互动，有助于形成影响环保政策执行的集体行动。在环境治理的草根动员过程中，行动者可以借助媒体的力量真实反映环保事件，扩大事件的知情受众面，引起利益相关主体的重视和参与。行动者可以通过集体表达诉求、集团诉讼等合理合法的方式推进与政府、相关企业、社会组织等主体的合作互动。对于政府来说，群众表达诉求包括上访对政治信任有巨大的影响，上访的层次越高，群众对基层政府的信任就越低，而且上访对基层政府信任度的影响要远远大于高层政府。[31]在这种情况下，政府想要保持其权威，就往往需要放弃“不出事逻辑”的指导，进而直面问题，并切实着手解决问题。集团诉讼往往伴随着集体上访，群众要求政府主持公道的呼声越强烈，推动政府解决问题的压力就越大，此时相关企业面临来自政府和集团诉讼的双重压力，从而促使其承担社会责任。在这些过程中，大众媒体往往扮演着传播者和监督者的角色，一方面实时传播事件进展，吸引更多人、组织或者非政府组织的关注，另一方面督促相关方的行动并施加舆论压力。由此，环境治理中的草根行动可以实现行动者、政府（中央、地方）与第三方（非政府组织、媒体等）的互动，并最终形成一项能够影响政策执行的草根集体行动。[32]

由上述分析可以发现，面对政府缺乏足够的环境责任约束机制、企业逃避环保社会责任、非政府组织作用流于表面的现实，以及群众对污染的感知及他们的抗议行为受到社会和政治语境极大影响[33]的现状，草根行动者可以通过大众媒体，以宣传、采访、披露等方式为环境利益相关者提供更多、更全面的信息，从而激发其参与环境治理的热情与决心，进而将各个层面的环境利益诉求充分表达，一方面“开启民智”，另一方面引起机关方重视。以此制造内部与外部的舆论压力，迫使政府、企业履行环境责任，推动非政府组织深化发展。因此，环境治理中的草根行动可以将草根行动者、政府、企业（社会组织或非政府组织）有机联系在一起，形成三方互动的环境治理三角，从而实现多元合作型环境治理模式。同时，在此多元合作型环境治理模式下，三方也能够通过大众媒体进行资源、信息共享以及相互监督，进而实现环境治理中草根动员的常态化。

注释：

①参见《中华人民共和国环境保护法》，http://www.chinalaw.gov.cn/article/xwzx/fzxw/201404/20140400395810.shtml。

②《中国企业社会责任报告研究（2009）》是《WTO经济导刊》企业社会责任发展中心就中国企业社会责任报告整体发展状况首次发布的研究报告，课题组负责人为殷格非、于志宏，执笔人为管竹笋、于志宏。本文载于《中国非营利评论》2010年第2期。

③公民的勇气：“Standard definitions of civil courage-e.g.,’to dare to act because of one，s conviction,even at the risk of paying a high price for this conviction’.”——转引自Swedberg，Richard 1999，“Civil Courage(Zivilcourage):The Case of Knut Wicksell.” Theory and Society，28（4）.

④参见：《中华人民共和国宪法》第三十五条，http://ds.eywedu.com/law/xf/200311/20031111130912.htm。

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