高铁沿线外部环境安全管理工作的思考

雷 鸣 徐德武 中国铁路上海局集团有限公司上海高铁维修段

随着我国高铁的迅猛发展，越来越多的旅客因为其高速、便捷、舒适的特点选择乘坐高铁出行。高铁安全、平稳地运行不仅意义重大，而且影响深远。高铁安全的风险类型多样，影响程度不一，而外部环境由于其涉及面广、风险源多样、随机性强的特点成为管控和消除难度较大的安全风险点。如何建立长效防控机制，变“灭火”为“防火”，是外部环境管理工作中必须面对的问题。

1 外部环境安全风险定义

高铁沿线外部环境安全隐患是指管内铁路权属地界、铁路线路安全保护区、邻近营业线安全控制范围内、各类影响铁路运输安全的非法违法行为、意外和可能导致事故的安全风险。

2 外部环境安全风险分类

按照风险来源不同，外部环境安全风险可以分为：非法建筑、非法侵占、非法施工、非法堆载、易燃易爆物、安保区内挖砂取土、抽取地下水、危树、轻质飘浮物、沿线起吊、安防设施隐患等。

3 安全风险识别

3.1 按发生的时间分析

部分安全风险季节性特点明显，不同季节的防范重点不同。如非法施工在春秋季的晴天比较多。桥下易燃物一般在秋收秋种结束后开始堆放，在干燥的冬季风险最大。而轻质漂浮物品如线路两侧彩钢瓦、塑料大棚、塑料垃圾会在大风或台风期间刮至线路对接触网设备造成损害。

3.2 按发生的责任主体分析

外部环境安全风险涉及的主体多样，按照属地化管理，责任主体和监管责任落实管理责任。

如非法施工施工方一般为私人的施工队或工程公司，业主方可以是个人或企业，也可以是村委甚至县（区）、市级的政府机关部门。广告牌则一般产权单位为广告公司，由政府城管部门负责管理，所以一旦遇到广告牌破损甚至即将脱落的情况，须立即通知相关产权单位或政府部门安排人员进行处理。安防设施隐患则需要工区检查人员落实日常检查巡视予以发现和及时销号。针对不同的责任主体和风险类型，应采取相对应的处置措施。

3.3 按发生产生的影响分析

有些外部环境安全风险威胁较大，如打桩施工、桥墩附近非法堆载、沿线起吊，一旦发生，便会影响行车设备使用，甚至威胁列车运行安全，需要在第一时间予以制止。有些则是存在时间较长，影响沿线环境，且在特定时间发生可能会影响行车秩序及安全，如易燃易爆物、危树、塑料大棚、广告牌、塑料垃圾等，视隐患情况有计划、有重点地尽快消除隐患，或通知相关责任单位进行维护。

4 外部环境安全风险管理现状及原因分析

2017年4月份焦点访谈对京沪、沪昆高铁沿线妨碍铁路安全的违法建筑和环境脏乱差等问题作了集中报道。上海市嘉定区安亭镇有40多家小作坊从事五金加工、废品回收、仓储物流等，桥下用于封闭的栅栏被破坏，红线及安保区内垃圾遍地。北京市丰台区玉泉银桥西侧的铁路桥下筑起了高高的围墙，平时大门紧闭，里面隐藏多个市场，存在严重消防隐患。而市场是由北京铁路局下属的开发公司开发，每年收入近千万。在济南，2016年11月29日紧邻京沪高铁的工厂起火爆炸造成供电设备故障导致多趟高铁，而2017年4月去调查时依然存在，工厂内的油漆堆放距离高铁线路中心线只有35 m，现场只有30 m。外部环境风险类型多样，治理难度大，而针对外部环境问题未能建立起联防联控机制，管理混乱，处置效率低、效果差、易复发，就是目前最真实的现状。造成这种现状，究其原因，主要是以下几点：

4.1 高铁沿线居民铁路安全意识不强

高铁的发展速度很快，很多新线沿线的居民甚至基层部门之前与铁路相关部门接触不多，他们对于铁路安全知识也缺乏了解和学习，造成铁路安全意识淡薄，不了解自己行为可能产生的隐患。乱搭乱建、非法圈占时有发生，高架桥下种菜、养殖、放牧屡禁不止。当然，安全意识不强也跟相关铁路安全知识及法律法规宣传不到位有关。宣传形式单一，宣传力度及持续时间不够，主要手段是发放宣传用品，张贴横幅，还停留在问问题、发奖品、拍照片的阶段。很多时候仅仅是走走形式，未能让自觉维护铁路安全的意识和相关安全常识深入人心。

4.2 现行法律法规尚不完善

很多时候与外单位交涉具体问题时缺乏法律依据，无法可依，执法力量也相对欠缺。目前在问题处置过程主要法律依据是《铁路安全管理条例》和《铁路法》，而对于现场实际出现的一些问题，上述法律或者条例或者条款模糊，或者无相关规定。

2017年7月3日京沪高铁线昆山南京沪场汇报，昆山南京沪场至黄渡线路所间上行线K1277+500处接触网挂有塑料广告牌，影响下行线行车，接触网工区 2∶39 上道处理，3∶04 处理完毕。影响55301次在昆山南京沪场I道2∶03临时停运。同时沪宁城际昆山南城际场至花桥站间下行线K42+000处接触网上也有塑料广告牌，影响DJ7718次运行。在后期调查中还发现广告牌高度不符合设计标准，即倾覆条件下已超出安全距离（广告牌立柱中心距离桥梁外侧的距离），存在严重安全隐患。而在铁路安全管理条例中第五十三条第二款明确：“在铁路电力线路导线两侧各500 m的范围内升放风筝、气球等低空漂浮物体”，但对于沿线广告布是否属于人为升放的低空漂浮物体仍需界定，相关责任主体也有推诿的理由。还有地方铁塔、广告牌、危树在倾倒后侵入限界的情况在《铁路安全管理条例》及《铁路法》中也无明确规定，巡视人员在日常处置时缺乏法律依据，说服力不足。

4.3 土地开发与铁路安全管理之间的矛盾

高铁桥下有些地段尚未进行进行栅栏封闭，这也让一些企业和个人对桥下土地有开发和利用的想法，有些虽然与铁路部门签订协议但并未按照协议执行，擅自改变协议用途或未采取相应的保护性措施，有些甚至没有签订相关协议便违法侵占，铁路部门由于执法权的丧失处置也成了难题。

比如2017年11月30日，中国铁路总公司上海安全监督管理特派员办事处、路局安全监察室对XX公司出借给杭州长鹰贸易有限公司的4块土地进行了检查，发现XX高铁K245+500-K245+900（756-765#墩）处桥下存在制砖厂，厂内使用大型机械，堆放原材料及产品砖块，且有大货车出入及停放。K242+300（638#墩）处桥下小型车教练场内建材仓库（彩钢板房）内堆放大型管件，并存放氧气、乙炔瓶、易燃易爆物品。虽然当初XX公司对4块土地的用途、桥墩的保护方案进行了审定，提出了明确的要求，但土地租借后从思想上放松了管理，疏于检查，对租地企业违反原定方案、擅自改变用途、存放危险物品等情况，未能及时发现和纠正，给高铁安全带来极大隐患。

4.4 外部环境问题管控难度大

外部环境涉及面广、随机型强，因此管控难度较大。与此同时人员配备、各方的支持力度并不能满足需求。高速铁路线路里程长，每个工区管辖约80 km，巡视人员以周为周期分区段对线路进行巡视，然后每周向车间汇报，发现、处置及汇报具有一定程度滞后性。另一方面，违章搭建、偷倒渣土、垃圾，非法施工常利用夜间、周末及节假日，发现时已成既有隐患。另外，邻近营业线施工审批流程一般周期较长，流程也较为复杂，地方工程上的进度要求和较长的审批周期之间存在矛盾，偷干的可能性较大。

5 风险防范对策

5.1 法律制定和完善方面

由于法律条款缺失和模糊不清，相关责任部门在某些具体问题上无法统一认识形成合力，在处置时也会面临无法可依的尴尬处境。比如目前作为外部环境管理责任主体的铁路站段在处置各类影响铁路运输安全的非法违法行为时，有一个很重要的措施是发放施工安全停工（整改）通知书。而在铁路改制后，失去了行政执法权，铁路局更多是从落实企业主体责任出发开展外部环境安全整治工作，因此这类通知书的效力是有待确定的。在制定和完善法律时，要围绕实现高铁沿线外部环境安全管控的目标，明确各方权利责任，出台实施细则。要深入现场，汲取以往管理处置时的经验教训，同时充分考虑现场实际和变化，在实践中获取反馈，然后进行完善。

5.2 强化站段内部管理方面

外部环境需要全员参与防控，工区巡视人员要落实巡视制度，熟悉管内重点问题的原因及现状，掌握处置流程和处置方法。车间管理人员要积极组织各方力量对难点问题进行处置，处置不了的及时逐级汇报。建立内部的微信群，畅通信息流转。定期开会，会上运用案例进行业务培训和经验交流，学习相关法律法规，传达最新文件精神，总结前期工作以及根据季节性特点和管内安全风险对后期重点工作进行针对性布置。段分管人员对车间汇报的问题进行分析和研判，对疑难问题给出指导性意见，并落实责任予以销号。台账资料管理方面，汇报资料要做到照片清晰、数据详实、描述清楚，对隐患库和一案一档的中的问题要定期更新和梳理，确保账实相符。

5.3 路外安全宣传方面

近年来各种形式的路外安全事件频发的一个重要原因是宣传教育的不全面不到位。宣传教育的本质不是表达，而是到达。空洞的说教和流于形式的提醒很难让人产生共鸣。要创新宣传形式，通过相声、小品、漫画、有奖竞答等群众喜闻乐见的形式进行宣传。要创新宣传渠道，运用新媒体，如微信公众号、微博等自媒体做好宣传工作。要将宣传工作当做一项长期的工作来抓，年年做，月月做，让爱路护路的意识在基层干部群众的心里生根发芽。宣传内容上，在普及相关法律法规知识，高铁安全知识的同时，还可以增加公益诉讼和侵权赔偿的实际案例以及严重影响铁路运行安全和生产安全的的行为责任人限制乘坐火车等内容，让个人及单位明确违法成本，提高法律震慑力。

5.4 构建联防联控的长效机制方面

路地双方建立快速沟通联络机制，建议是一是相关责任人员建立微信群，畅通信息流转，发现问题及时沟通，齐抓共管。二是铁路部门除日常安全检查外，要联系地方安全单位周期性的联合检查，定期协作会商会议，通报工作情况，解决边界共性问题。三是在铁路重点区段及周边安装使用视频监控设施，提高覆盖密度，消除铁路沿线治安防控的死角。

6 结束语

随着养修经验的积累和现代科技手段的运用，路内设备安全可控性越来越强，而要实现路外安全的管控，离不开法律、政策的不断完善以及相关责任方的共同努力。今后要不断探索外部环境安全管理的规律，创新管理模式，更好地保障高铁安全平稳运行。