浅析新形势下改进消防监督管理模式的探索与思考

刘 洋

(公安消防部队高等专科学校，云南 昆明 650200)

1 滨州市基本情况

滨州市位于山东省北部、鲁北平原、黄河三角洲腹地，版图面积9 600 km2，地处黄河三角洲高效生态经济区、山东半岛蓝色经济区和环渤海经济圈、济南省会城市群经济圈“两区两圈”叠加地带，是山东省的北大门。2000年6月18日撤地设市，人口380万(2014年)，现辖滨城区、沾化区、惠民县、阳信县、无棣县、博兴县、邹平县五县二区和滨州经济开发区、滨州高新技术产业开发区、滨州北海经济开发区，是黄河三角洲区域内最大的行政区，是全国重要的纺织、化工和原盐生产基地。近年来，随着全市经济社会快速发展，城市建设日新月异，致灾因素相对增多，各类灾害事故正处于多发期，灭火救援任务日趋繁重，消防安全形势日趋严峻。

2 当前消防监督管理现状

2.1 现有警力资源与监督管理对象数量不平衡的矛盾突出

据统计(截至2015年8月)，全市共有各类市场主体16.6万余家，其中企业、单位4万余家、个体工商户11.9万余家、农民专业合作社5 000余家(数据来源：滨州市工商局)，而全市现役消防监督员仅有54人、专兼职消防民警200人，单位与消防监督员的数量比为654∶1，全市消防监督警力严重不足。在“消防警力基本不变”而“监管任务成倍增加”的失调局面下，监督执法人员除日常检查外，还担负着对外协调、数据统计、业务指导等诸多任务，且带有突发性、临时性特点的专项行动又时有开展，全市上下无法形成常态化、无缝化的监督检查模式，人员总量无法满足工作需要，这是一个长期存在并在一定程度上制约消防工作发展的问题。

2.2 传统消防监管模式与新形势下权责界定不适应的矛盾突出

随着改革开放的深入推进，现行的经济体制已由计划经济向市场经济成功转变，政府职能也已从过去的以管理为主的行使权利向以服务为主的履行责任方向转变。然而，作为社会化消防监督管理者的消防部门并没有从计划经济模式下的“大包大揽”角色中解脱出来，仍然延续着对各类消防行为进行直接服务与监管的传统方法，承担了过多的社会职能，直接导致社会单位和个人对消防部门产生了严重依赖，甚至错误地认为消防工作是为消防部门而做，消防责任倒置，消防部门在公共消防安全管理中俨然已成为“保安”“管家”和“守夜人”，社会消防安全工作推动乏力。

2.3 专业消防力量与全民消防理念不兼容的矛盾突出

目前来看，消防部门日常监督检查的重心主要集中在城(镇)区，不少农村社区及“九小场所”的消防监督管理主要还是依靠基层派出所实施。近年来，虽然消防支队提请市公安局制定和下发了不少关于公安派出所消防监督管理的规章制度和考评标准，但实际效果并不理想。另外，政府职能部门、企事业单位、民间团体、公民个人等管理主体之间缺乏及时有效的沟通渠道和协作考评机制，社会辅助管理作用达不到应有效果，造成社会资源的极大浪费。

3 改进消防监督管理模式的几点思考

3.1 合理编制组织构架

从目前消防监督管理组织结构来看，消防支队负责一级重点单位管理，大队负责二级重点单位和一般单位管理，公安派出所负责村庄、社区和“九小场所”管理。在组织机构上没有充分发挥街道、乡镇及其他职能部门的力量开展消防监督检查，没有积极把消防中介服务机构参与消防监督管理中，可以说是“各自监管、各自为政”。

1)在消防支队层面，一是以业务骨干为主体成立技术指导组。抽调监督、法制、建审、验收、火调等科室业务骨干成立技术指导组，对基层消防大队提出的消防监督检查、执法等技术层面的疑问等进行指导和帮扶，并对城建重点工程和民生工程采取实地调研、集中会审等方式，提前介入，主动服务，将隐患解决在设计初始阶段。二是以法制、监督等科室为主体成立督导考核组。主要负责核查消防行政执法程序运行是否规范、检查火灾隐患整治是否见效等。

2)在消防大队层面，一是以所在辖区乡镇为独立网格成立监督检查组。大队防火监督员有效整合消防专兼职民警、消防文员及中队干部，依托安监办、镇(街道)社会管理综合治理中心成立基层消防安全监督机构，协调当地公安派出所等政府职能部门组建“乡镇”级消防监督检查队伍并开展消防监督检查，负责组织开展网格内的消防监督检查、宣传工作。同时以消防中队战士和消防文员为巡防组主力军，强化“六熟悉”，进一步掌握辖区单位“习惯性”消防违法行为、建筑消防设施运行、消防控制室值班等情况。二是依托基层公安派出所成立若干行政执法组。按照所在消防大队总体部署，执法组参加日常的消防监督检查；大队将部分火灾隐患的督改权移交，定期指导并查验监督检查情况，及时征求被执法人反馈的意见建议。

3.2 合理划分管理职权

许多政府部门都承担有消防监管责任，如规划、建设、城管、安监、交通、人社、人防、林业等。各部门职责有交叉和重叠，也有一些部门规章相互矛盾。目前各部门基本都建立了自己的信息处理平台，但大多没有实现信息共享，形成了各自为政的“信息孤岛”。因此，首先依据《消防法》等法律法规要求，梳理各部门的监管职能，包括监管对象、监管环节、监管方式、审批范围等，识别消防监管缝隙，再应用无缝隙化组织理论对消防安全监管系统进行组织再造，消除监管缝隙。建议提请省级政府就政府部门信息共享、联动执法方面制定地方规章，同时研发信托互联网运行的共享和联动平台，把各部门的电子政务系统联合起来。借鉴公安户籍管理系统与银行、航空、铁路及保险等部门对接的做法，将单位的消防安全与银行、保险部门设立的信誉等级评定链接，建立无缝隙化的城市消防监管平台，增强共享和联动的效率和质量，增强政府部门、行业系统履行消防职责的约束力，最终实现单位存在重大隐患从相关部门“办不出证、从银行贷不出款、从保险公司办不了保险”的效果，真正形成部门间消防工作合力。

3.3 合理简化执法流程

消防监督执法的首要任务是消除火灾隐患。从行政处罚案件办理的时间来看，目前消防监督执法人员在监督检查之后花费大量时间用于行政处罚案件的办理；而在行政处罚案件的实际办理过程中，对违法行为的调查取证占据了大量时间。从行政处罚案件办理的实效来看，存在“重处罚、轻整改”的现象。对此，可以参照交警执法，考虑进一步简化执法流程，缩短办案期限，对能够当场整改且情节轻微的，不予行政处罚；对不能够当场整改火灾隐患的，优先适用简易处罚执法程序。对拒不履行执法行为的，该强制执行的，提请派出所配合进行强制执行；该申请法院执行的，提请法院强制执行。同时，探索建立监督检查和行政处罚分离机制。监督检查负责发现火灾隐患和消防安全违法行为，适用简易程序的，由检查人员当场处罚，建议80%以上的问题适用简易程序解决；同时组建一个案件专办组，专门办理一般程序的行政处罚案件。特别是对各县区出于行政干预的原因，阻力大、难度大、不好办的案子由专办组办理，着重解决目前普遍存在的执行不到位的现状，进一步强化执法流程的完善，突出法律的严肃性。

4 结语

目前我国消防监督管理形式严峻。只有结合新形势下消防监督管理工作的需求和现状进行积极的创新与改革，才能确保消防监督管理工作健康、有序开展。本文所提到的几条改进消防监督管理模式的建议，即合理编制组织架构、划分管理职权、简化执法流程等措施有着较强的指导性、针对性和可操作性，具有较高的应用价值。